霍連明

多元管理:我國(guó)社區(qū)管理模式的必然選擇

霍連明

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué),北京 100083)

我國(guó)傳統(tǒng)的社區(qū)管理采取行政一體化的管理模式,社區(qū)管理機(jī)構(gòu)(街道辦事處)作為政府派出機(jī)構(gòu),在社區(qū)中處于管理主體地位。隨著社區(qū)需求的多樣化、利益主體的多元化、功能的社會(huì)化和網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)的加強(qiáng),傳統(tǒng)社區(qū)管理模式依托的社會(huì)基礎(chǔ)和環(huán)境發(fā)生了根本的變化,呼喚著適應(yīng)新社會(huì)環(huán)境的社區(qū)管理模式。我國(guó)各地在社區(qū)管理的實(shí)踐探索中形成了沈陽(yáng)、上海、江漢三種具有特色的社區(qū)管理模式。盡管這三種模式都具有一些制度上的創(chuàng)新,較傳統(tǒng)的社區(qū)管理有一定的優(yōu)點(diǎn),但還存在一些不足。針對(duì)這些不足,結(jié)合各地城市治理的不同特點(diǎn),在我國(guó)實(shí)行社區(qū)多元管理模式應(yīng)是未來(lái)的必然選擇。

城市社區(qū);社區(qū)管理;管理模式;多元化

一、我國(guó)的社區(qū)管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題分析

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞,是城市基層治理的基本單位。1887年德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在《共同體與社會(huì)》一書(shū)中首先提出社區(qū)的概念,他強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)作為共同體的含義。隨著社會(huì)變遷和社會(huì)學(xué)學(xué)科的發(fā)展,“社區(qū)”的內(nèi)涵也在不斷豐富。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中所定義的社區(qū)概念,社區(qū)是指“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”。社區(qū)管理是指以社區(qū)地域?yàn)榛A(chǔ),政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同自覺(jué)地管理社區(qū)公共事務(wù),持續(xù)推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的活動(dòng),它體現(xiàn)的是社區(qū)范圍內(nèi)不同主體依托各自資源而發(fā)生的相互作用。政府所倡導(dǎo)的社區(qū)管理應(yīng)該是公民自理和治理的過(guò)程。

(一)我國(guó)社區(qū)管理現(xiàn)狀

我國(guó)傳統(tǒng)的社區(qū)管理采取行政一體化的管理模式,社區(qū)管理機(jī)構(gòu)(街道辦事處)作為政府派出機(jī)構(gòu),在社區(qū)中處于管理主體地位。這一社區(qū)管理模式的特點(diǎn)是:一,街道辦事處的行政權(quán)力不斷加強(qiáng),盡管多數(shù)居委會(huì)通過(guò)民主選舉,但自治性依然欠缺,仍然未擺脫政府有關(guān)社區(qū)事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地位,未能真正體現(xiàn)民意;二,社區(qū)中介組織逐步得到發(fā)展,社區(qū)的社會(huì)非營(yíng)利組織、企事業(yè)單位、公眾與政府之間的合作網(wǎng)絡(luò)逐步形成,但是社區(qū)公眾、企事業(yè)單位的參與積極性不夠。隨著社區(qū)需求的多樣化、利益主體的多元化、功能的社會(huì)化和網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)的加強(qiáng),傳統(tǒng)社區(qū)管理模式依托的社會(huì)基礎(chǔ)和環(huán)境發(fā)生了根本的變化,呼喚著適應(yīng)新社會(huì)環(huán)境的社區(qū)管理模式。1999年,民政部擬定了《關(guān)于建立“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”的實(shí)施意見(jiàn)》,各地根據(jù)實(shí)施意見(jiàn),結(jié)合自己的特點(diǎn)進(jìn)行實(shí)踐探索,在實(shí)踐過(guò)程中形成了沈陽(yáng)、上海、江漢三種具有特色的社區(qū)管理模式。

1.沈陽(yáng)模式。即自然劃分、社區(qū)自治、資源共享的自治模式,其特點(diǎn)是社區(qū)組織機(jī)構(gòu)按照類似于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置,構(gòu)建了社區(qū)決策層(社區(qū)成員代表大會(huì))、執(zhí)行層(社區(qū)委員會(huì))、議事監(jiān)督層(社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)),形成“議行分離、相互制約”的運(yùn)行機(jī)制。從組織結(jié)構(gòu)形式來(lái)看,沈陽(yáng)社區(qū)管理模式屬于自治型。這一模式在全國(guó)產(chǎn)生了很大的影響,除了省內(nèi)城市外,全國(guó)很多省會(huì)城市,如海口、哈爾濱、西安、合肥都學(xué)習(xí)借鑒沈陽(yáng)經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行社區(qū)管理模式改革。

2.上海模式。即“兩級(jí)政府,三級(jí)管理”的社區(qū)管理模式,其特點(diǎn)是強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)力、地位和作用,并將社區(qū)定位于街道,形成“街道社區(qū)”,注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用,強(qiáng)調(diào)依靠行政力量,通過(guò)街居聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。通過(guò)政府的大力推動(dòng),近幾年上海的社區(qū)建設(shè)成效明顯,社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等方面也取得了很快的發(fā)展,涌現(xiàn)出一批文明社區(qū)和文明小區(qū)。

3.江漢模式。其特點(diǎn)是以社區(qū)為依托,形成政府調(diào)控與社區(qū)自治相結(jié)合的管理模式?？梢哉f(shuō)江漢模式是在沈陽(yáng)模式基礎(chǔ)上的新發(fā)展,通過(guò)主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能,在體制創(chuàng)新中體現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的理念,不僅重建社區(qū)組織體系及運(yùn)行機(jī)制,而且轉(zhuǎn)變了政府部門(mén)對(duì)社區(qū)事務(wù)的行政管理機(jī)制,建立社區(qū)自治管理系統(tǒng)與政府行政管理系統(tǒng)的共生機(jī)制,形成政府對(duì)社區(qū)自覺(jué)依法行政、社區(qū)組織自主管理相結(jié)合的治理模式。

(二)我國(guó)社區(qū)管理中存在的問(wèn)題

盡管沈陽(yáng)模式、上海模式和江漢模式都具有一些制度上的創(chuàng)新,較之傳統(tǒng)的社區(qū)管理有一定的優(yōu)點(diǎn),但還存在一些不足。

1.政府與社區(qū)的關(guān)系沒(méi)有處理好。有專家指出,沈陽(yáng)模式存在政府“越位”、“缺位”問(wèn)題,政府往往自覺(jué)或不自覺(jué)地將社會(huì)組織作為依附于政府機(jī)構(gòu)的附屬單位或下屬單位;大多數(shù)基層政府還不懂得、不習(xí)慣、不善于對(duì)社區(qū)自治性組織進(jìn)行政策上的指導(dǎo),對(duì)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等的培育還不到位。在上海模式中,街道辦事處的下派任務(wù)依然要居委會(huì)承擔(dān),“上面千條線,下面一根針”的現(xiàn)象還沒(méi)有改變。在江漢模式中,政府職能部門(mén)在社區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu),侵占了社區(qū)的辦公場(chǎng)所。

2.社區(qū)管理的目標(biāo)模糊。長(zhǎng)久以來(lái),一些地方政府管理部門(mén)受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),在社區(qū)管理中,強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)職能,忽視服務(wù)職能,導(dǎo)致出現(xiàn)將政府中分離出來(lái)的社會(huì)性事務(wù)又投放到市場(chǎng)的現(xiàn)象,偏離了社區(qū)發(fā)展的最終目的。江漢模式就存在社區(qū)財(cái)力支持困難,在轉(zhuǎn)變政府職能過(guò)程中又陷入新的職能目標(biāo)錯(cuò)位;由于政府投入了大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行社區(qū)建設(shè),因此,政府就直接管理并控制著社區(qū)的組織,社區(qū)組織帶有很濃的“行政色彩”,形成了行政性社區(qū),從而使具有服務(wù)性及自治性的社區(qū)組織事實(shí)上承擔(dān)著政府基層組織的職責(zé),接受政府指派的各種行政任務(wù),沒(méi)有任何自主權(quán)。

3.社區(qū)在法律上不具備法人資格。社區(qū)名義上是“屬地管理、轄區(qū)負(fù)責(zé)”,現(xiàn)實(shí)中卻沒(méi)有一塊地真正屬于社區(qū)來(lái)管理;居委會(huì)盡管進(jìn)行了直選,但居委會(huì)卻沒(méi)有實(shí)際的用人權(quán);社區(qū)沒(méi)有財(cái)權(quán),沒(méi)有賬戶,沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)務(wù)審批權(quán)和支配權(quán)。

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4.社區(qū)管理的組織結(jié)構(gòu)單一。我國(guó)社區(qū)管理的組織大體上由三部分組成,即社區(qū)黨組織、行政性組織和非行政性組織,其中非行政性組織,如業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、社區(qū)中介組織、非盈利機(jī)構(gòu)等,實(shí)質(zhì)上仍是以政府行政機(jī)關(guān)為主的單一的一元化行政管理體系。

5.社區(qū)自治組織和中介組織比較薄弱。居委會(huì)過(guò)分依賴街道辦事處,使其自治性得不到實(shí)現(xiàn),不能完全體現(xiàn)居民的主體意識(shí)和參與意識(shí),因而不易贏得居民的認(rèn)同,社區(qū)的公共資源也不易得到有效的整合。而其他社會(huì)中介組織因缺乏足夠的資源和權(quán)威,還沒(méi)有足夠的能力來(lái)代替政府部門(mén)組織居民管理公共事務(wù)。

6.居民參與不足。居民積極參與是社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力,但是在全國(guó)社區(qū)建設(shè)中普遍存在居民參與程度低的現(xiàn)象,上文所介紹的三種典型的社區(qū)管理模式也不例外。

(三)存在問(wèn)題的原因分析

我國(guó)現(xiàn)行的社區(qū)管理體制、管理職能在實(shí)際工作中所暴露出的問(wèn)題,其內(nèi)在原因是:1.政府職能不明確。由于目前政府在社區(qū)建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位,又缺少有效的制約機(jī)制,導(dǎo)致許多不應(yīng)該管的事務(wù)管了,該管的事務(wù)沒(méi)管或沒(méi)管好,出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象。很顯然,政府還沒(méi)有把自己在社區(qū)治理中的角色定位清楚。2.社區(qū)管理主體地位不明確。根據(jù)《居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,居民委員會(huì)是群眾性的自治組織,但從目前我國(guó)普遍實(shí)施的模式看,社區(qū)管理中居民委員會(huì)無(wú)法獨(dú)立享有應(yīng)有的權(quán)利和承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。如果不能通過(guò)立法明確居民委員會(huì)的自治法人的法律地位,那么“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”就不可能實(shí)現(xiàn),只能是一句空話,社區(qū)工作也難以正常、有序地開(kāi)展,難以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的職能。3.社區(qū)管理法規(guī)不健全。國(guó)家確立“依法治國(guó)”為我國(guó)政治體制改革的目標(biāo),社區(qū)管理當(dāng)然也應(yīng)該依法治理,將社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)管理納入法制化的軌道。近年來(lái),國(guó)家相繼出臺(tái)了規(guī)劃法、土地法、房地產(chǎn)法等有關(guān)城市管理法規(guī),各地城市也有一些相應(yīng)管理規(guī)定,可是涉及城市社區(qū)管理具體操作的法規(guī)和規(guī)章還不健全,具體管理執(zhí)行中的工作人員有時(shí)找不到法律依據(jù)。一個(gè)較突出的管理弊端是城市管理執(zhí)法主體多元化,涉及社區(qū)的執(zhí)法有10多種,如派出所、巡警、交警、工商、稅務(wù)、物價(jià)、食品衛(wèi)生監(jiān)督、市容、規(guī)劃、建筑、園林、環(huán)保、路政等,這些執(zhí)法有的職責(zé)重疊交叉,有的執(zhí)法范圍過(guò)大、職責(zé)不明,有的越權(quán)棄權(quán),這種狀況勢(shì)必導(dǎo)致社區(qū)管理混亂的現(xiàn)象。

二、多元社區(qū)管理模式的選擇

針對(duì)我國(guó)城市社區(qū)管理中存在的問(wèn)題,結(jié)合我國(guó)城市治理的特點(diǎn),筆者認(rèn)為,實(shí)行多元化的社區(qū)管理模式是我國(guó)未來(lái)社區(qū)發(fā)展的必然選擇。

(一)社區(qū)多元管理

社區(qū)多元管理是指社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)安全的公共事務(wù)由政府、社會(huì)、市場(chǎng)共同協(xié)作來(lái)推動(dòng),通過(guò)政府引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持,由市場(chǎng)和社會(huì)共同來(lái)建設(shè)社區(qū),從而達(dá)到政府、社會(huì)和市場(chǎng)的良性互動(dòng)、和諧共贏。政府在三者之間起到指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。因此,社區(qū)多元管理包含了四層含義:一是社區(qū)治理主體不僅包括政府,還包括社區(qū)社會(huì)組織、非營(yíng)利組織、轄區(qū)內(nèi)居民和單位在內(nèi)多元化的主體;二是治理過(guò)程由行政控制轉(zhuǎn)化為民主協(xié)商;三是治理組織體系由垂直的科層結(jié)構(gòu)變?yōu)闄M向的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);四是權(quán)力運(yùn)行不再是自上而下的行政命令,而是多個(gè)獨(dú)立組織共同參與的工作。

(二)社區(qū)多元管理的對(duì)策與建議在社區(qū)管理多元化文化模式選擇的基礎(chǔ)上,更應(yīng)該注意以下方面問(wèn)題。

1.正確定位社區(qū)管理多元主體的作用。由于政府、市場(chǎng)和自治組織在社區(qū)管理中都是不可缺少的因素,同時(shí)三者又都可能失靈,因此,我們?cè)诎l(fā)揮政府、市場(chǎng)和自治組織在社區(qū)管理中的作用時(shí),又必須規(guī)定其各自作用的邊界。只有清晰、正確地定位政府、市場(chǎng)和自治組織在社區(qū)管理中的作用邊界,才可能形成三者的良性互動(dòng)或互補(bǔ),避免三者之間可能發(fā)生的僭越或互黜。從社區(qū)管理實(shí)踐看,在社區(qū)建設(shè)和居民自治中,政府行政權(quán)力要逐步從“越位”領(lǐng)域退出來(lái),釋放社區(qū)自治權(quán)力空間,但政府權(quán)力從社區(qū)退出并不是完全自覺(jué)的,應(yīng)該運(yùn)用制度化手段確立規(guī)范的政府退出機(jī)制,尋找行政權(quán)力與自治權(quán)力的“平衡點(diǎn)”和“有效邊界”。

2.完善社區(qū)管理多元主體之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。當(dāng)前,我國(guó)社區(qū)治理模式必須從“政府行政單一主導(dǎo)”向包括政府、社會(huì)、市場(chǎng)在內(nèi)的“社區(qū)各成員合作共治”發(fā)展,這是解決城市社區(qū)政府管理“失靈”的一個(gè)重要手段。如在上海市羅山市民會(huì)館的實(shí)踐中,政府把社區(qū)福利服務(wù)的部分交由非營(yíng)利服務(wù)組織去做,尋求社區(qū)管理多元主體之間的協(xié)調(diào)合作。這樣做,一是通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,打破了官辦和統(tǒng)包產(chǎn)生的僵化局面,為社區(qū)福利事業(yè)帶來(lái)生機(jī)和活力;二是發(fā)揮了非營(yíng)利組織的服務(wù)特長(zhǎng),通過(guò)多元化的運(yùn)作機(jī)制,提高了服務(wù)效能;三是把政府從繁重的社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái),專司行政管理職能;四是利用非營(yíng)利服務(wù)組織處于政府與百姓的中間層從而具有的心理和人力上的優(yōu)勢(shì)開(kāi)展社區(qū)服務(wù);五是培養(yǎng)了一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍。這是社區(qū)管理多元主體之間協(xié)調(diào)合作的典型案例。

3.加強(qiáng)社區(qū)多元管理法治建設(shè)。社區(qū)多元管理法治建設(shè)主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:第一,按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則,以法律的形式確定社區(qū)議事會(huì)等自治組織的法人地位,并賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),依法劃定其與政府行為的邊界。第二,加強(qiáng)社區(qū)管理立法。第三,根據(jù)城市管理的要求,建立健全社區(qū)各項(xiàng)規(guī)范化的工作制度,包括社區(qū)行政決策制度、社區(qū)行政協(xié)調(diào)制度、社區(qū)行政考核制度、社區(qū)行政監(jiān)督復(fù)議制度等,以避免政府在社區(qū)的行為“過(guò)度行政化”,確保政府對(duì)社區(qū)工作的“有限干預(yù)”,使社區(qū)工作法制化、規(guī)范化。第四,以法律的形式明確政府與社區(qū)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,合理劃分各自的職責(zé)與權(quán)限。

4.提升居民社區(qū)民主意識(shí)。政府應(yīng)積極探索如何利用社區(qū)居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,引導(dǎo)社區(qū)成員參與社區(qū)管理,從政治生活和社區(qū)事務(wù)兩個(gè)方面為共同切入點(diǎn),不斷推動(dòng)社區(qū)管理的有效性。因此,開(kāi)發(fā)社區(qū)管理的治理載體,發(fā)動(dòng)居民對(duì)社區(qū)進(jìn)行形象設(shè)計(jì)、發(fā)展目標(biāo)策劃,可以推進(jìn)居民培育社區(qū)意識(shí),增強(qiáng)他們對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感和奉獻(xiàn)精神。

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D669

A

1000-2359(2010)02-0136-03

霍連明(1965-),男,中國(guó)地質(zhì)大學(xué)博士生,主要從事政府管理與經(jīng)濟(jì)管理研究。

2010-01-04

[責(zé)任編輯 迪 爾]