王福波

論我國(guó)節(jié)水型社會(huì)的基本內(nèi)涵及構(gòu)建路徑

王福波

(重慶大學(xué)法學(xué)院,重慶 400017)

面臨嚴(yán)重的水資源危機(jī),開展節(jié)水工作、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)已是時(shí)代發(fā)展的必然。建設(shè)節(jié)水型社會(huì),水資源的理性需求和高效利用是其根本動(dòng)力,合理的制度安排是其本質(zhì)特征,全民廣泛參與節(jié)水并積極履行消費(fèi)水的社會(huì)責(zé)任是其基石。針對(duì)我國(guó)節(jié)水的實(shí)際情況,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,建立健全水權(quán)制度、水權(quán)交易制度、水資源價(jià)格機(jī)制,充分發(fā)揮公民參與積極性。

節(jié)水工作;基本內(nèi)涵;路徑探尋

加強(qiáng)水資源的節(jié)約和保護(hù),建設(shè)節(jié)水型社會(huì),提高水資源的利用效率和效益,改善生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)人與水和諧相處,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,已經(jīng)是時(shí)代發(fā)展的必然選擇。胡錦濤總書記指出:“節(jié)水,要作為一項(xiàng)戰(zhàn)略方針長(zhǎng)期堅(jiān)持。要把節(jié)水工作貫穿于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活的全過程,積極發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè),建設(shè)節(jié)水型城市和節(jié)水型社會(huì)?！睖丶覍毧偫砻鞔_要求:“加強(qiáng)水資源管理,提高水的利用效率,建設(shè)節(jié)水型社會(huì),應(yīng)該作為水利部門的一項(xiàng)基本任務(wù)?！北疚臄M就節(jié)水型社會(huì)的基本內(nèi)涵及創(chuàng)建路徑進(jìn)行探討,以為進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)水工作貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、節(jié)水型社會(huì)的基本內(nèi)涵

(一)水資源的合理有效利用,是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的根本動(dòng)力

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必須與水資源的承載能力和水環(huán)境的承載能力相協(xié)調(diào)。對(duì)水資源的合理需求也必須是有節(jié)制的需求,是可持續(xù)的需求,要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源環(huán)境保護(hù)之間尋求均衡。水資源作為自然資源,其重要性和保護(hù)迫切性日益增加,我們對(duì)水的利用必須遵循可持續(xù)發(fā)展的原則,在數(shù)量、速度方面都要以其恢復(fù)再生能力為限[1]。而面對(duì)日益嚴(yán)重的水資源短缺問題,要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源的協(xié)調(diào),根本出路是提高水資源的利用效率和效益,減少水資源開發(fā)利用各個(gè)環(huán)節(jié)的損失和浪費(fèi),降低單位產(chǎn)品的水資源消耗量,提高產(chǎn)品、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的水利用效率。同時(shí)要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化配置水資源,將水從低效益用途配置到高效益領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用,以較小的用水支持更快的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(二)妥善的節(jié)水制度安排,是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征

在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響下,我國(guó)的水資源主要通過行政手段來配置,不承認(rèn)水的商品屬性,國(guó)家養(yǎng)水,福利供水,水資源的價(jià)格嚴(yán)重扭曲,這樣不但不能調(diào)動(dòng)有關(guān)方面進(jìn)行節(jié)水改造的積極性,起不到調(diào)節(jié)供水的作用,甚至不能按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,維持正常運(yùn)行。事實(shí)證明,不承認(rèn)水權(quán)的多重屬性,便不可能建立產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制,對(duì)市場(chǎng)配置功能的排斥必然造成水資源的浪費(fèi)以至于水危機(jī)。開展節(jié)水工作,建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理念為基礎(chǔ)的水資源管理體制,是對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的變革,是制度建設(shè)的一場(chǎng)革命[2]。合理的節(jié)水制度之所以能夠保障節(jié)水型社會(huì)向前發(fā)展并最終生成,主要是由于制度具有促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)向前發(fā)展并最終生成的一系列內(nèi)在功能,表現(xiàn)在節(jié)水制度具有規(guī)范和秩序功能,能夠?yàn)槿伺c組織的節(jié)水行為提供一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定有序的活動(dòng)空間;節(jié)水制度具有導(dǎo)向和激勵(lì)功能,能使人與組織看到和得到尊重制度的好處和利益,能通過優(yōu)勝劣汰來充分煥發(fā)人與組織的潛能和活力;節(jié)水制度具有協(xié)調(diào)和整合功能,能夠?qū)λY源進(jìn)行合理配置,在一定程度上協(xié)調(diào)和平衡人們之間的各種水利益關(guān)系,把人們的利益矛盾和沖突控制在一定范圍內(nèi),形成促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的合力[3]。

(三)全民廣泛參與節(jié)水,是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的基石

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和人們對(duì)水資源需求的不斷增長(zhǎng),在消費(fèi)欲望不斷得以滿足的過程中,人們對(duì)自身的關(guān)愛越來越廣,對(duì)水資源的索取越來越多。傳統(tǒng)消費(fèi)模式所引起的水資源枯竭、環(huán)境污染等生態(tài)災(zāi)難問題,以及人們不合理消費(fèi)對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的毒害已經(jīng)引起了人們的深刻反思。水消費(fèi)者的活動(dòng)不應(yīng)只是純粹的個(gè)人私事,還應(yīng)最大限度地將社會(huì)利益、其他社會(huì)利益相關(guān)者的權(quán)益納入考慮之中,消費(fèi)者的社會(huì)義務(wù)成為日益迫切的社會(huì)需求。而倡導(dǎo)“人與自然和諧相處”的倫理思想,形成“節(jié)約用水光榮”的社會(huì)道德風(fēng)尚,自覺積極履行消費(fèi)水的社會(huì)責(zé)任,應(yīng)當(dāng)成為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)必須重視的內(nèi)容。

二、節(jié)水型社會(huì)的構(gòu)建路徑

(一)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,深入進(jìn)行水資源管理體制的改革

在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的整個(gè)歷程中,政府作為節(jié)水型社會(huì)戰(zhàn)略的實(shí)施者和組織者,需要發(fā)揮主導(dǎo)作用,具體體現(xiàn)在以下方面:編制和組織實(shí)施關(guān)于水資源節(jié)約、利用、保護(hù)的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí),進(jìn)行對(duì)水資源的宏觀調(diào)控和微觀管理;制定一系列利用水資源、保護(hù)水環(huán)境的財(cái)政、價(jià)格、信貸、稅收及科技政策,推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè);制定發(fā)展水利和保護(hù)水環(huán)境的法律、法規(guī)、行政規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn),并加強(qiáng)監(jiān)督,查處違法違規(guī)行為;加大資金投入,進(jìn)行必要的工程、設(shè)施建設(shè)以及科技研發(fā);進(jìn)行廣泛的宣傳、教育、培訓(xùn)和動(dòng)員,不斷提高民眾的節(jié)水意識(shí)及節(jié)水能力;進(jìn)行國(guó)際間涉水事務(wù)的合作與交流,等等。

在水資源管理體制上,應(yīng)當(dāng)建立以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)配置國(guó)家水資源的國(guó)家水權(quán)制度,進(jìn)一步完善分級(jí)管理和流域管理體制。鑒于分級(jí)管理與流域管理的過程中會(huì)出現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃難、同步建設(shè)難、統(tǒng)一調(diào)度難、管理協(xié)調(diào)難的問題,我們可以考慮整合各水資源管理機(jī)構(gòu),建立國(guó)家水資源監(jiān)督管理委員會(huì),統(tǒng)一行使對(duì)全國(guó)水資源的監(jiān)督管理[4]。同時(shí),要積極推行政資分開、政企分開,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。在水資源管理中,要處理好政府、企業(yè)和中介組織之間的關(guān)系,各級(jí)人大、政府、中介、市場(chǎng)要各司其職、各負(fù)其責(zé)。

(二)完善水權(quán)制度,進(jìn)一步夯實(shí)水資源制度的基礎(chǔ)

水權(quán)即水資源的產(chǎn)權(quán),包括水的所有權(quán)及使用權(quán)。水資源產(chǎn)權(quán)制度是水資源制度體系中的核心制度。當(dāng)前,根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定,水資源歸國(guó)家所有,缺乏具體的資源所有權(quán)主體代表,在制度上沒有明確中央政府、地方政府、部門以及所在地居民的權(quán)利義務(wù),結(jié)果使水資源權(quán)屬的問題面臨著種種不確定性,導(dǎo)致水資源利用的低效率,造成大量水資源的無端浪費(fèi)。為此,必須按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)化的思路,建立起水資源產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)制度。(1)進(jìn)一步明晰水權(quán)的種類、內(nèi)容和取得方式。當(dāng)事人在水資源所有權(quán)人與水權(quán)人之間合同約定基礎(chǔ)上,可以為自己的需要設(shè)定汲水權(quán)、飲水權(quán)、蓄水權(quán)、排水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)、通航權(quán)、娛樂水權(quán)等等。當(dāng)事人也可以在符合《水法》關(guān)于法定的用水順序、特殊情況下水權(quán)的限制等規(guī)定下對(duì)水的使用目的、方式、期限等等進(jìn)行約定。但有一點(diǎn)必須嚴(yán)格遵循的是,水使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅以及水使用權(quán)的內(nèi)容必須經(jīng)水行政管理機(jī)關(guān)登記,才能發(fā)生法律效力。(2)不斷完善水權(quán)分配的宏觀配置制度。通過實(shí)行總量控制制度,避免對(duì)水資源的過度索取,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處,保證水資源的可持續(xù)利用。要合理制定水權(quán)分配方案,水量分配應(yīng)優(yōu)先考慮公益事業(yè)用水,預(yù)留救災(zāi)、醫(yī)療、生態(tài)、環(huán)境等影響公共安全的突發(fā)事件的用水,并制定生態(tài)用水管理制度和干旱期動(dòng)態(tài)配水等緊急狀態(tài)用水調(diào)度管理制度。

(三)健全水權(quán)交易制度,促進(jìn)水資源的合理有效配置

水權(quán)交易是水資源使用權(quán)的交易,是國(guó)家以所有者的身份將水資源使用權(quán)出讓給使用權(quán)人之后,使用權(quán)人在水市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的行為。在計(jì)劃配置水資源的公共水權(quán)制度下,用水主體節(jié)約水資源不能得到任何物質(zhì)補(bǔ)償,從而缺少節(jié)約用水的動(dòng)力。另一方面,人們浪費(fèi)水也不能給自身帶來?yè)p失,毋須承擔(dān)缺水的社會(huì)成本。而如果建立水權(quán)交易制度,對(duì)轉(zhuǎn)讓方來說既獲得了經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià),又處理了多余的水資源,特別是對(duì)汛期中的水資源相對(duì)比較豐富的地區(qū),水權(quán)交易既獲得了實(shí)惠,也排除了汛期帶來的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)買受方來說,通過支付對(duì)價(jià),提高了自身對(duì)水資源的利用效率,并得到了一個(gè)水資源的長(zhǎng)期穩(wěn)定的供給。從宏觀來講,水權(quán)交易也刺激水資源使用者考慮節(jié)約用水,提高節(jié)水技術(shù),降低用水成本,能起到激勵(lì)節(jié)約用水,遏制浪費(fèi)用水的作用[5]。

當(dāng)前,在我國(guó)的水權(quán)交易實(shí)踐中,已經(jīng)出現(xiàn)了變相的、臨時(shí)的、規(guī)則不明的水權(quán)市場(chǎng),例如,黃河管理部門開始在河南、山東試行“水銀行”制,但我國(guó)水權(quán)交易制度還不十分完善,比如還沒有建立起一個(gè)統(tǒng)一的水權(quán)交易體系,水權(quán)交易法律法規(guī)不健全,政府在水權(quán)交易中的角色錯(cuò)位等。為此,我們可以設(shè)立水權(quán)交易機(jī)構(gòu),參照我國(guó)土地交易機(jī)構(gòu)的模式,依法設(shè)立固定的進(jìn)行水權(quán)交易的場(chǎng)所,即水權(quán)交易所,負(fù)責(zé)管理水權(quán)交易的資格審查、糾紛調(diào)查等事宜;盡快出臺(tái)有關(guān)水權(quán)交易的法律法規(guī),明確水權(quán)交易的條件、規(guī)則等;政府也要進(jìn)行必要的管理和協(xié)調(diào),如建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,水權(quán)交易信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),建立外部性評(píng)估和損失補(bǔ)償機(jī)制等等,促進(jìn)政府發(fā)揮協(xié)調(diào)者、管理者和促進(jìn)者的作用。

(四)不斷健全水資源價(jià)格機(jī)制,充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用

水價(jià)是調(diào)節(jié)水資源供求關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿。合理的水價(jià),具有經(jīng)濟(jì)方面的激勵(lì)因素,能夠促進(jìn)節(jié)約用水,提高用水效率。一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和統(tǒng)計(jì)資料表明:水價(jià)提高10%,用水量下降5%;水價(jià)提高40%,用水量下降20%[6]。由于供水的價(jià)格低,致使多數(shù)人節(jié)水觀念淡薄,如能把水價(jià)調(diào)到合理程度,使用戶既能承擔(dān)得起,又能感覺到節(jié)水和保護(hù)水資源具有可觀的經(jīng)濟(jì)效益,水危機(jī)就可得到一定程度的緩解。

現(xiàn)實(shí)生活中,由于水價(jià)普遍偏低,水價(jià)形成機(jī)制缺乏科學(xué)依據(jù),水價(jià)的制定更多地考慮了居民對(duì)水價(jià)的承受能力,而沒有綜合按照供水企業(yè)的成本加資源水價(jià)和環(huán)境水價(jià)來制定,使得水資源價(jià)值不能得到足額補(bǔ)償;水價(jià)體系不合理,不能充分反映不同性質(zhì)的用水特征,起不到調(diào)節(jié)用水量,促進(jìn)節(jié)約用水的作用。為此,建立合理的能夠反映水資源的稀缺狀況、水資源的社會(huì)成本以及水資源在市場(chǎng)的供求變化狀況的水資源價(jià)格,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水資源合理有效配置,已是當(dāng)務(wù)之急。具體措施包括:建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制。水價(jià)的構(gòu)成內(nèi)容要完整,除了包括基于人類勞動(dòng)投入所產(chǎn)生的那部分價(jià)值外,還應(yīng)包括因使用稀缺資源而交納的資源產(chǎn)權(quán)的使用費(fèi)(即地租)以及由于涵養(yǎng)和保護(hù)水源而限制水源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)償費(fèi)用,充分考慮所有權(quán)因素、可供水總量因素、地域因素、季節(jié)因素、產(chǎn)業(yè)因素、用水水質(zhì)因素、水污染因素和水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益因素等。建立節(jié)水型水價(jià)體系?？筛鶕?jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策,實(shí)行分類水價(jià)政策,也可以制定合理的地區(qū)和季節(jié)差價(jià),并且實(shí)行計(jì)劃用水,對(duì)超計(jì)劃用水實(shí)行加價(jià)制度等。同時(shí),大力整頓水價(jià)秩序,完善水費(fèi)計(jì)收機(jī)制,取消不合理加價(jià)和收費(fèi)。

(五)健全公眾參與機(jī)制,促進(jìn)公眾積極履行水消費(fèi)的社會(huì)責(zé)任

節(jié)水型社會(huì)的建立不僅是關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略問題,更是關(guān)系社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展,關(guān)系每個(gè)人日常生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)問題。因此,節(jié)水型社會(huì)戰(zhàn)略的實(shí)施,更需要社會(huì)的廣泛參與。從目前的情況看,我國(guó)還缺少必要的渠道,加之人們的節(jié)水意識(shí)十分淡薄,公民在自覺參與節(jié)水方面還很不夠。鑒于此,我們認(rèn)為,一要培育節(jié)水文化,形成節(jié)水的社會(huì)風(fēng)尚。通過廣泛的宣傳和教育等多種手段,提高公眾的節(jié)水意識(shí),使全社會(huì)轉(zhuǎn)變用水和節(jié)水觀念,樹立節(jié)水型社會(huì)的新型價(jià)值觀,使節(jié)水成為全社會(huì)的自覺行為。堅(jiān)持依法管水與以德節(jié)水相結(jié)合,建設(shè)特色的節(jié)水文化,形成“節(jié)水光榮”的社會(huì)輿論氛圍,樹立自覺節(jié)水的社會(huì)風(fēng)尚,提倡節(jié)約用水的文明消費(fèi)方式,在全社會(huì)逐步形成節(jié)約用水的社會(huì)行為規(guī)范。二要構(gòu)建節(jié)水消費(fèi)的法律體系,規(guī)定消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)約資源的原則,采取適當(dāng)節(jié)水的消費(fèi)方式,同時(shí)規(guī)定公民節(jié)水的權(quán)利和義務(wù)等,對(duì)恣意用水的公民和組織要有一定的懲罰措施。三要依法拓寬公眾參與途徑,建立多部門協(xié)作制度,咨詢制度,水價(jià)聽證制度,用水、節(jié)水和水交易信息公布制度以及其他充分體現(xiàn)公眾知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、輿論權(quán)的制度,積極拓展公眾參與水管理的渠道[7]。同時(shí),還可以發(fā)揚(yáng)用水者協(xié)會(huì)等非政府組織的作用,促進(jìn)水資源管理水平的提高。

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On the Essence and Construction of a Water-saving Society in China

Wang Fu-bo
(College of Law,Chongqing University,Chongqing 400017,China)

Facing the severe crisisof water supply,it is necessary for us to save water and establish a water-saving society.The rational demands and efficient use is the principal motivation in the establishment of a water-saving society,with a reasonable regulation as it essential feature and a nation-wide participation as its foundation.Regarding to the water-saving reality in China,it is important to bring into play the magistral role of the government to set up a series of regulations and systems so as to encourage the active participation of the public.

Key Words:water-saving work;essence;the searching of route

D669

A

1000-2359(2010)02-0133-03

王福波(1981-)男,山東濟(jì)寧人,重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生,助理研究員,主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。

2010-01-11

[責(zé)任編輯 迪 爾]