張 艷,宦吉娥

“法律保留”視域下我國(guó)中央與地方關(guān)系之探討

張 艷1,宦吉娥2

(1.中國(guó)科學(xué)院研究生院,北京 100049;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué),湖北武漢 430074)

中央與地方關(guān)系是一直困擾著我國(guó)法治發(fā)展的“瓶頸”所在。隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深入,如何認(rèn)識(shí)和處理中央與地方之間關(guān)系的問(wèn)題顯得更加突出。“法律保留”可以為協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型期間我國(guó)的中央與地方關(guān)系提供新思路:“法律保留”不僅與我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)范具有相通性,而且可以在不改變我國(guó)現(xiàn)有的政治體制的情況下,為解決當(dāng)下我國(guó)中央與地方關(guān)系所面臨的法治困境提供有益的借鑒。

中央與地方關(guān)系;法律保留;法治

中央與地方關(guān)系,涉及整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系的配置,也是一直困擾著我國(guó)法治發(fā)展的“瓶頸”所在。隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深入,如何認(rèn)識(shí)和處理中央與地方之間關(guān)系的問(wèn)題顯得更加突出。這一現(xiàn)實(shí)迫切要求學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)中央與地方關(guān)系問(wèn)題開(kāi)展更為深入的探討,積極探索實(shí)現(xiàn)我國(guó)中央與地方關(guān)系的制度化、法治化路徑。本文試圖從“法律保留”的視域來(lái)探討如何構(gòu)建我國(guó)中央與地方關(guān)系的問(wèn)題。

一、轉(zhuǎn)型期間我國(guó)中央與地方關(guān)系之現(xiàn)實(shí)困境

中央與地方關(guān)系問(wèn)題是影響我國(guó)社會(huì)生活眾多領(lǐng)域的深層而復(fù)雜的問(wèn)題。伴隨著社會(huì)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了有目共睹的成績(jī),但中央與地方之間的沖突和矛盾也越來(lái)越明顯,且當(dāng)前我國(guó)中央與地方的矛盾突出地反映在利益訴求差異上。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了從指令性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向宏觀(guān)調(diào)控的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌,充分調(diào)動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。同時(shí),中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型也使得“地方政府在微觀(guān)領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的配置資源的權(quán)力,地方政府開(kāi)始成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體和利益主體”[1]。于是,在中央與地方的利益多元化格局下,中央與地方圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源保護(hù)、能源開(kāi)發(fā)等一系列問(wèn)題展開(kāi)了博弈,這也使得轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)中央與地方關(guān)系更加敏感和關(guān)鍵。地方政府為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化,有時(shí)會(huì)對(duì)中央的政策置若罔聞或是在執(zhí)行中大打折扣,導(dǎo)致中央政府的權(quán)威在無(wú)形中被弱化。在這樣的情況下,中央政府往往不得不采取強(qiáng)硬的行政手段,對(duì)那些敢于頂風(fēng)作案的企業(yè)和地方官員痛下殺手,以此來(lái)懲戒違背中央政府宏觀(guān)調(diào)控政策的地方政府,但這并不能從根本上解決我國(guó)中央與地方之間的矛盾沖突,反而為中央與地方關(guān)系的規(guī)范化、制度化增添了更多的不確定因素。多年來(lái),中央面臨的放權(quán)與收權(quán)循環(huán)中“一放就亂、一亂就統(tǒng)、一統(tǒng)就死”的現(xiàn)象就是有力的證明。

毋庸置疑,重新回歸原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中央絕對(duì)集權(quán)已絕無(wú)可能,中央與地方關(guān)系已經(jīng)從原來(lái)的“中央單向控制”向“中央與地方雙向依賴(lài)、彼此制約”轉(zhuǎn)化。面對(duì)這一事實(shí),我們需要對(duì)中國(guó)的國(guó)情進(jìn)行實(shí)事求是的分析,要善于調(diào)和中央與地方的多元利益,把握雙方權(quán)責(zé)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。從法治的視角來(lái)分析,就是在中央與地方關(guān)系問(wèn)題上建立行之有效的法律制度框架,保證中央與地方之間的利益協(xié)調(diào)與多贏(yíng),實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的制度化。

二、“法律保留”在我國(guó)適用之理論分析

“法律保留”的概念為19世紀(jì)德國(guó)行政法學(xué)家?jiàn)W托·邁耶所創(chuàng)[2]。但其內(nèi)涵卻早已在法國(guó)1789年的《人權(quán)宣言》中就得以體現(xiàn)。如果追溯其發(fā)展歷程,法律保留的理論誕生于君主立憲時(shí)代,“侵害保留”是“法律保留”最原始的含義,即“如果行政權(quán)要限制公民的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán),必須獲得經(jīng)由被治者代表組成并參與的立法機(jī)關(guān)制定的法律的許可”[3]?！胺杀Ａ簟钡氖滓康脑谟谙拗菩姓?quán),防范行政權(quán)濫用給整個(gè)社會(huì)政治秩序帶來(lái)的侵害。但隨著時(shí)代變遷,各國(guó)在本國(guó)的法治實(shí)踐中賦予了“法律保留”不同的內(nèi)涵,也使得法律保留原則在世界范圍內(nèi)得以發(fā)展。于是,對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)而言,“法律保留能否適用”以及“法律保留如何適用”就成為我們首先面對(duì)的重要命題。

從理論層面分析,“法律保留”關(guān)于“立法優(yōu)位”“主權(quán)在民”的主張同我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)范及政治體制框架存在契合性。首先,“法律保留”關(guān)于“立法優(yōu)位”的主張意味著權(quán)力必須服從于法律,不存在超越法律的權(quán)力,而這正是當(dāng)前我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的核心價(jià)值理念,是現(xiàn)行憲法的靈魂所在。我國(guó)現(xiàn)行憲法第5條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體,各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,都必須予以追究?！绷硗?“法律保留”關(guān)于“主權(quán)在民”的主張也同我國(guó)的政治體制構(gòu)架具有相容性?！胺杀Ａ簟笔菑摹爸鳈?quán)在民”的立場(chǎng)出發(fā),強(qiáng)調(diào)“只有人民選舉產(chǎn)生、具有直接民主合法性的議會(huì)才能夠?qū)餐w利益作出決定,特別是普遍的、對(duì)公民具有約束力的行為規(guī)范”[4],并由此推導(dǎo)出作為民意代表的議會(huì)的優(yōu)位地位。在我國(guó),主權(quán)在民原則是現(xiàn)行憲法的邏輯起點(diǎn),我國(guó)人民代表大會(huì)制度就是人民主權(quán)原則的最好體現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定,人民代表大會(huì)在我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的體系中處于至高的地位。人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān),同時(shí)也是立法機(jī)關(guān),其他國(guó)家機(jī)關(guān)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé),受其監(jiān)督。

當(dāng)然,也有學(xué)者提出,“法律保留”作為特定時(shí)期西方法治文明的產(chǎn)物,它以民主代表性作為立法權(quán)優(yōu)位的理論基石,那么,在我國(guó)這樣一個(gè)實(shí)行人民代表大會(huì)制的政權(quán)組織形式的國(guó)家,行政權(quán)同立法權(quán)一樣屬于“同一主體即人民行使的同質(zhì)權(quán)力”[5],換言之,在人民主權(quán)原則普遍確立的情況下,行政機(jī)關(guān)或直接或間接地獲得了民主與正當(dāng)性[3],這就質(zhì)疑了“法律保留”在我國(guó)適用的邏輯前提。對(duì)于這類(lèi)質(zhì)疑,我們認(rèn)為,“即使在未確立權(quán)力分立的國(guó)家,機(jī)關(guān)間的分工也是存在的,而立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在民主正當(dāng)性基礎(chǔ)和議事程序上的差別,決定了某些事項(xiàng)必須由立法機(jī)關(guān)管轄。因此,法律保留在立法機(jī)關(guān)具有最強(qiáng)民主性的國(guó)家仍有存在的價(jià)值”[3]。

不僅如此,“法律保留”的價(jià)值理念也在我國(guó)《憲法》及《立法法》中也得到了體現(xiàn)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委的意見(jiàn),我國(guó)憲法在“哪些事項(xiàng)屬于法律規(guī)定的范疇”的問(wèn)題上適用了“法律保留”,憲法規(guī)范中共有45處進(jìn)行了規(guī)定,具體為:(1)明確必須“由法律規(guī)定”或“以法律規(guī)定”的內(nèi)容,如憲法第9條第1款、第10條第 2款、第 31條、第 59條第 3款、第78條、第86條第3款、第95條第2款、第95條第3款、第97條第2款、第111條第1款、第124條第3款;(2)規(guī)定“依照法律規(guī)定”或“依照法律”的內(nèi)容,如憲法第2條第3款、第10條第3款、第10條第4款、第13條第 2款、第 16條第 2款、第 17條第 2款、第19條第4款、第34條、第 40條、第 41條第 3款、第 44條、第 55條第 2款、第 72條、第 73條、第77條、第89條第17項(xiàng)、第 91條第2款、第 99條第1款、第99條第3款、第102條第2款、第104條、第107條第1款、第109條、第126條、第131條;(3)其他帶有“法律”的表述,如憲法第8條第1款、第11條、第16條第1款、第18條第1款、第62條第3項(xiàng)、第 115 條 、第 125 條[6]。

如果說(shuō)現(xiàn)行憲法關(guān)于法律保留的規(guī)定仍過(guò)于抽象的話(huà),那么,《立法法》第8條、第9條則將“法律保留”的價(jià)值理念進(jìn)一步付諸實(shí)踐?！读⒎ǚā返?條從相對(duì)保留的立場(chǎng)對(duì)于只能制定法律的事項(xiàng)予以規(guī)定,要求“下列事項(xiàng)只能制定法律:(一)國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng);(二)各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;(四)犯罪和刑罰;(五)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;(六)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收;(七)民事基本制度;(八)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;(九)訴訟和仲裁制度;(十)必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)?！倍读⒎ǚā返?條從絕對(duì)保留的立場(chǎng)強(qiáng)調(diào):“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的,全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定,授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要,對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！盵7]現(xiàn)行憲法及《立法法》的這些規(guī)定是法律保留原則在我國(guó)適用的初步嘗試,也為我們?cè)谥醒肱c地方關(guān)系中適用法律保留原則奠定了基礎(chǔ)。

三、“法律保留”在我國(guó)中央與地方關(guān)系中適用之展望

客觀(guān)而言,中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)型法治國(guó)家,更多是以一種學(xué)習(xí)和借鑒的態(tài)度來(lái)認(rèn)識(shí)和看待西方法治經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)的法治發(fā)展道路不僅要立足于中國(guó)現(xiàn)實(shí),更要積極吸收和借鑒他國(guó)法治進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)[8]。作為西方法治文明表征的“法律保留”無(wú)疑為解決我國(guó)中央與地方關(guān)系問(wèn)題提供了一個(gè)新的思維視角。適用“法律保留”原則意味著從宏觀(guān)上決定了中央與地方在權(quán)力行使過(guò)程中不得逾越的邊界;從微觀(guān)上在多元化權(quán)力體制中科學(xué)劃定中央和地方的界限。根據(jù)“法律保留”的要求,我們需要從立法層面對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范,具體措施如下。

(一)在立法上正視地方的利益需求

在中央集權(quán)意識(shí)主宰當(dāng)代政治法律思維的時(shí)候,似乎尊重和維護(hù)中央整體利益,具有絕對(duì)的價(jià)值正當(dāng)性。其他一切非中央立場(chǎng)的考慮,如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景、地方自主性發(fā)揮等角度的考慮,似乎都只能被看作對(duì)中央整體利益的補(bǔ)充甚至約束并因此缺乏與生俱來(lái)的合法性,需要進(jìn)一步的論證才能夠成立。其實(shí),中央與地方之間利益關(guān)系的價(jià)值證成遠(yuǎn)未完結(jié),雙方權(quán)力沖突的價(jià)值評(píng)斷更為復(fù)雜?？梢哉f(shuō),尊重中央權(quán)威和保護(hù)地方自主過(guò)程中的每一場(chǎng)沖突、每一個(gè)方案、每一次努力,都會(huì)撥動(dòng)中央與地方之間的敏感神經(jīng)。就全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言,在中央與地方關(guān)系中,片面強(qiáng)調(diào)一方的利益而忽視另一方的利益是不符合我國(guó)國(guó)情的,也無(wú)助于中央與地方之間關(guān)系的法治化、長(zhǎng)效化。無(wú)可否認(rèn),地方利益是客觀(guān)存在的。在合法有效的表達(dá)渠道缺位的情況下,地方利益就會(huì)通過(guò)某種非正常渠道來(lái)表達(dá),由此導(dǎo)致地方之間、中央與地方之間關(guān)系惡化等一系列負(fù)面效應(yīng)。這就需要我們逐步確立和完善合理有效的地方利益法律表達(dá)機(jī)制,將“尊重中央權(quán)威和維護(hù)地方利益并重”的立場(chǎng)反映到法律層面來(lái)。

(二)通過(guò)立法來(lái)明確中央與地方之間的職能分工

按照法治的基本精神,“社會(huì)變革的需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)法治的途徑得到合理反映與實(shí)現(xiàn),并以法律規(guī)范的形式賦予其正當(dāng)性”[9]。對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的中央與地方關(guān)系問(wèn)題,同樣需要從法律規(guī)范的層面積極尋求解決的路徑。具體而言,從規(guī)范的角度來(lái)分析,我國(guó)憲法文本對(duì)于行政體系內(nèi)中央與地方關(guān)系的設(shè)置非常模糊。如現(xiàn)行憲法第89條規(guī)定:國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán):統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作,規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分;改變或者撤銷(xiāo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等。該條規(guī)定從宏觀(guān)上確立了“國(guó)務(wù)院主導(dǎo)”的中央與地方行政關(guān)系。但是,如果我們結(jié)合憲法條文以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定,將現(xiàn)行立法關(guān)于國(guó)務(wù)院與地方各級(jí)政府的權(quán)限界分進(jìn)行比較,就會(huì)發(fā)現(xiàn),國(guó)務(wù)院和地方政府“在承擔(dān)職能上分工并不明顯,除了少數(shù)外交、國(guó)防等權(quán)力專(zhuān)屬于中央政府以外,地方政府所承擔(dān)的職能基本上與中央政府一致,而中央政府與地方政府的權(quán)限卻并沒(méi)有明確具體的劃分”[10]。這一立法現(xiàn)狀帶來(lái)的后果就是各級(jí)政府工作效率低下,相互之間爭(zhēng)權(quán)奪利和互相推諉時(shí)有發(fā)生。因此,適用“法律保留”原則明確中央與地方政府間的職能范疇,不僅有效地避免了各級(jí)政府在具體事務(wù)處理中相互推諉責(zé)任,而且為理順中央與地方關(guān)系、優(yōu)化中央與地方之間的資源結(jié)構(gòu)配置、提高政府行政工作效能奠定了制度基礎(chǔ)。需要強(qiáng)調(diào)的是,鑒于不同歷史階段,中央與地方的權(quán)力分配會(huì)有一個(gè)調(diào)整的過(guò)程,中央與地方的權(quán)力分工及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制必須具備一定的靈活性[11],以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。

(三)通過(guò)立法來(lái)明確中央與地方的作為義務(wù),強(qiáng)化職權(quán)監(jiān)督

在法律保留的原則下,我們既要反對(duì)地方政府的“擅自行事”,也要反對(duì)中央政府的職權(quán)懈怠。通過(guò)為中央政府設(shè)定責(zé)任,來(lái)督促中央政府及時(shí)履行職權(quán)或者合理授權(quán),從而使整個(gè)國(guó)家的權(quán)力體系能夠順利運(yùn)作。而且,為了保證中央決策的科學(xué)化、高效化和民主化,也需要通過(guò)立法改革和制度創(chuàng)新對(duì)中央的行為進(jìn)行必要的監(jiān)督和制約,實(shí)現(xiàn)地方利益與中央利益的協(xié)調(diào)和平衡,為地方與中央之間建立一種溝通協(xié)商的制度平臺(tái),擴(kuò)大地方參與中央決策的途徑。

總之,實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌與地方自主之間的動(dòng)態(tài)平衡,不是一件輕松而美妙的事情。它要求我們正確適用“法律保留”原則,實(shí)現(xiàn)中央與地方之間的充分溝通,為中央與地方的利益協(xié)調(diào)創(chuàng)設(shè)足夠的實(shí)踐平臺(tái)和制度空間,從而有效整合中央與地方之間的資源優(yōu)勢(shì),為不斷滿(mǎn)足公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利需要,促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的制度保障和社會(huì)環(huán)境。

[1]辛向陽(yáng).法治框架內(nèi)的中央與地方關(guān)系[J].中國(guó)改革,2006(7).

[2]奧托·邁耶.德國(guó)行政法[M].劉飛,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2001:67.

[3]葉海波,秦前紅.法律保留功能的時(shí)代變遷[J].法學(xué)評(píng)論,2008(4).

[4]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉,譯.北京:法律出版社,2000:105.

[5]秦前紅.中國(guó)憲法領(lǐng)域的法比較——方法與趨勢(shì)[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2007(1).

[6]張春生.《中華人民共和國(guó)立法法》釋義[M].北京:法律出版社,2003:306-310.

[7]劉連泰.評(píng)我國(guó)《立法法》第八條、第九條關(guān)于“法律保留”制度[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2003(3).[8]張艷,等.我國(guó)不起訴自由裁量之現(xiàn)實(shí)反思與路徑選擇[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào),2009(5).

[9]張艷,等.當(dāng)代中國(guó)民間社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的“合法性”危機(jī)[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào),2008(5).

[10]秦前紅.簡(jiǎn)評(píng)憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2007(6).

[11]張艷.我國(guó)中央與地方關(guān)系的法治困境與出路[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào),2008(4).

On the Relationship between Chinese Central and Local Government— —From the Perspective of the Principle of Reservation of Law

ZHANG Yan,et al
(Chinese Academy of Sciences,Beijing 100049,China)

Central and local government relationship,has been the bottleneck of Chinese rule-of-law development.With the development of Chinese administrative system reform,the problem of"how to understand and handle central and local government relationship"becomes more and moreoutstanding.The principleof reservation of law can provide new path for dealing with Chinese central and local government relationship:For one thing,the principle of reservation of law shares the same value with Chinese constitutional law,for another,the principleof reservation of law can help solve the messof ruleof law in current Chinese central and local government relationship without destroying current political system.

central and local government relationship;the principle of reservation of law;rule of law

D912.1

A

1000-2359(2010)02-0113-04

張艷(1976-),女,湖北孝感人,中國(guó)科學(xué)院研究生院博士后流動(dòng)站研究人員,主要從事知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、憲法與行政法研究。

中國(guó)科學(xué)院研究生院院長(zhǎng)基金項(xiàng)目“我國(guó)遺傳基因資源的法律保護(hù)研究”、第四十六批博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“我國(guó)民間志愿組織發(fā)展的法律問(wèn)題研究”(20090460561)

2010-01-16

[責(zé)任編輯 孫景峰]