徐振偉

美國中東石油外交的合作主義模式分析

徐振偉

(南開大學周恩來政府管理學院,天津300071)

石油是我們看待美國中東政策的一個視角和窗口。美國的中東石油外交政策在美國的中東外交中占有十分重要的地位,不僅是維護美國壟斷財團利益、美國中東石油利益的重要措施,更對美國國家安全有重大影響。美國通過合作主義外交有效地維護了美國在中東的戰(zhàn)略利益,但美國在對外擴張的同時,也體現(xiàn)了其權力與自由的悖論,而這也反映了美國民主的困境。

美國;中東;石油外交

石油作為一項重要戰(zhàn)略儲備,是國民經濟的命脈,關乎國計民生。而中東地區(qū)作為當今石油生產的主要來源地,更是兵家必爭之地?，F(xiàn)實主義大師漢斯·摩根索對中東石油的重要性給予了高度關注:“近東在戰(zhàn)略上的重要性,除了因為它處于三大洲的陸地橋梁的位置以外,還因為阿拉伯半島藏有油礦。對近東的控制一向是權力分配中的一個重要因素,因為誰要是能將它加到自己原有的原材料的資源上,誰就大大增加了自己的資源,并以相應比例剝奪了對手的資源。正是因為這一原因,各國在近東展開爭奪,這被貼切地稱為‘石油外交’,這種外交就是要建立勢力范圍,獨占某些地區(qū)的石油資源。”[1]

作為世界上消耗石油最多的國家,美國的中東石油政策在美國的中東外交中占有十分重要的地位,它不僅是維護美國壟斷財團利益和美國中東石油利益的重要手段,更對美國國家安全有重大的影響。以往的研究中,學者們更多關注美國政府在中東的外交及其石油戰(zhàn)略,而對美國跨國石油財團在美國外交中發(fā)揮的作用重視不足。本文試圖從美國政府與跨國石油財團合作互動的角度,借助合作主義模式的分析來探究美國的中東石油外交。

一、合作主義外交:美國政府與石油財團的合作

霸權穩(wěn)定理論、世界體系理論作為研究美國外交的基本范式,更多地是從外部探討美國外交,即從體系層面和國家層面來研究美國與別國的外交。而合作主義(corporatism)作為分析美國外交的另一種基本范式,主要從美國國內來探究美國外交的起源。

合作主義分析模式認為,美國政府與工業(yè)財團、農場主和工會等利益集團合作,以規(guī)約制度和平等互利關系結合為統(tǒng)一整體,創(chuàng)造一種由管理專家進行管理和協(xié)調的和諧的社會模式。它強調政府的主導作用以及各社會階層和利益集團的協(xié)調,體現(xiàn)出很強的協(xié)商一致的合作主義的特征。這種合作模式運用到世界秩序當中,就是美國外交的實質,這種合作精神反映了美國外交的思想基礎。

美國的利益集團和政府的關系歷來是美國外交政策中不可忽視的因素之一,美國的憲法和分權制衡的體制也對各利益集團參與對外事務決策提供了法律保障。在20世紀初,隨著美國工業(yè)化的完成,美國進入到壟斷資本主義發(fā)展階段,隨之出現(xiàn)了擁有大量資本的大財團,他們?yōu)榱藢崿F(xiàn)自身利益,積極參與政治過程,這也為政府與企業(yè)的合作提供了可能。

就美國的中東石油外交戰(zhàn)略而言,政府與石油財團之間的關系正是合作主義的體現(xiàn)。第一次世界大戰(zhàn)結束后,美國逐漸開始重視中東的重要戰(zhàn)略地位,政府利用本國的石油財團來為其外交服務,并在與英、法等老牌殖民國家的談判中,積極為本國石油財團爭取權益。美國政府打著“門戶開放”“機會均等”的招牌與英法談判,一方面反對英法劃分勢力范圍,另一方面又迫使英法讓步,允許美國石油財團擠進中東,表面與英法石油財團合作“分取杯羹”,實則暗地競爭,直至最后使美國石油財團在中東占據(jù)主導地位。在冷戰(zhàn)期間以及冷戰(zhàn)結束后,美國通過一系列手段,包括軍事打擊,最終后來者居上,實現(xiàn)了在中東產油國的一方獨霸局面。美國獨霸中東局面的形成離不開其強大的實力,更離不開美國政府與其跨國石油財團的密切合作。那么,美國政府為什么能與其跨國石油財團實現(xiàn)密切合作、良性互動呢?

首先,石油作為美國經濟的核心組成部分,石油財團在美國政治中的影響力舉足輕重。一方面,美國政府的高官,包括總統(tǒng),任職之前有很多來自石油財團的陣營。石油財團的代理人占據(jù)了許多重要的政府職位。因此,歷屆美國政府都竭盡全力為石油財團謀取利益,難怪與洛克菲勒財團有密切關系的國務卿杜勒斯說過:“美國在中東的政策都是為了保衛(wèi)大石油公司的租讓權?！盵2]另一方面,石油財團通過游說、影響總統(tǒng)和議員選舉、為候選人捐款、控制操縱輿論宣傳、建立思想庫等方式來對政府的對外政策施加影響,實現(xiàn)自己的利益。雖然這種施加影響的方式相比前一種來說是間接的,但其對美國外交的影響力同樣不可小覷,壟斷統(tǒng)治導致石油財團的經濟力量與國家政治、經濟力量的匯合,“國家同擁有無限權力的資本家集團日益密切地融合在一起”[3]。

其次,美國政府與跨國石油財團的合作是為了實現(xiàn)其在中東地區(qū)共同利益的需要。中東地區(qū)局勢錯綜復雜,宗教矛盾、民族矛盾使沖突進一步升級。以色列院外集團對美國政府的強大影響力使美國長期以來在以巴沖突上偏袒以色列,導致其他阿拉伯國家對美國外交政策嚴重不滿。但同時,美國嚴重依賴阿拉伯國家的石油,為了走出這一困境,美國政府就是把在產油國的外交事務盡可能委托石油財團去辦理,同時通過跨國石油財團的援助和投資,來影響中東產油國的內政外交政策。在美國政府看來,這是能有效越過美國國會的一個巧妙的堪稱高明的解決辦法。因為這樣,政府就可以公開支持以色列,而又不得罪阿拉伯人。美國政府通過一種合作主義外交,即利用跨國石油財團作為美國外交的工具和代理人,代替政府處理一部分在中東產油國的外交關系,避免美國政府過多地卷入中東錯綜復雜的矛盾之中,在產油國與以色列之間尋求一種平衡,對這兩家互不得罪。美國政府的這種“高明”政策正如一位英國學者所說:“兩個相互對立的美國外交政策就這樣同時得到有力的采納,對以色列的支持,這是為了榮譽和選票所必不可少的,對沙特阿拉伯的支持,這是為了取得石油所必不可少的。通過這種辦法,這兩種對立的政策在此后顯著地各行其是?！盵4]

對美國石油財團來說,美國與阿拉伯國家的和解與和平關系符合它們的利益,它們愿意在其中奔波忙碌,靈活運作,充當本國政府與產油國之間的聯(lián)系人,充當雙方的傳聲筒,許多重要信息都由石油財團轉達給美國政府。此外,美國成立的特別協(xié)調組織——國際工業(yè)顧問團也由其石油公司組成。石油公司負責從各國收集信息,制定石油供應形勢的研究報告,然后向美國政府提出建議,如有必要還將擬定進一步的行動計劃方案。同時,對美國政府來說,石油財團的海外擴張不僅會促進全球經濟的發(fā)展,而且會傳播美國自由企業(yè)制度的理念,增強美國的競爭力和影響力。

美國政府與跨國石油財團的合作可以通過國際關系中的雙層博弈理論[5]得到進一步的闡釋。雙層博弈把國際關系中的博弈分為國際和國內兩個層次。在國內層次的博弈中,利益集團不斷向政府施加壓力,迫使政府采取有利于本集團的政策,進而為自己謀利,通過建立集團間的聯(lián)盟來追求自己的權力;在國際層次的博弈中,一國政府總是力求使自身的利益最大化,以應對隨時來自國內的壓力,從而使不利的外交后果最小化。

雙層博弈理論的核心概念是“獲勝集合”,即國內利益集團對國際層次達成的協(xié)議所投贊成票的集合。在其他條件不變的前提下,獲勝集合越大,國際層次達成協(xié)議的可能性也越大,并且國內各方獲勝集合的相對大小將影響到國際議價中共同收益的分配。因此,在博弈中采取合作的美國政府自然會支持石油財團的壟斷地位,而石油財團壟斷地位的加強,在一定程度上對愿意與其合作的政府來說是更為有利的結果,因為國內利益集團的意愿越一致,其獲勝集合就越大,在國際關系中的態(tài)度就越堅決,在國際收益分配中獲得的利益就可能越大。

美國政府與石油財團的博弈屬國內層次的博弈。美國政府從石油財團獲得資金支持,通過石油財團對中東石油實行控制,以遏制其他勢力的介入。雙方在博弈中達到一種穩(wěn)定的狀態(tài),共同謀求利益,相互促進實力的發(fā)展。

美國政府與中東產油國的博弈是國際層次的博弈。美國政府把中東石油與國家安全聯(lián)系起來考慮,通過策反、扶植親美勢力開展石油貿易來實現(xiàn)在中東的利益。而中東產油國有時以石油為武器,通過減產的方式向美國施壓,討價還價。

不僅如此,美國石油財團與中東產油國之間也存在相互博弈。石油財團在產油國設立公司,開采銷售石油,獲得巨大的利潤。而面對石油公司的控制,產油國聯(lián)合組建歐佩克組織,并以石油為武器,通過減產,造成世界范圍的石油供給危機,使得國際油價飆升,嚴重損害了石油財團的利益,迫使其通過影響美國政府的外交來解決這一危機。因為美國政府與美國石油財團之間有更多的利益契合點,是合作主義的體現(xiàn),因此可以把美國石油財團與中東產油國之間的博弈也看做是國際層次的博弈。

在三者的相互博弈中,石油以其特有的戰(zhàn)略價值發(fā)揮著重要作用,并且最終使博弈達到穩(wěn)定。在國際關系中,這種博弈的穩(wěn)定狀態(tài)是相對的,它會隨著國際政治經濟環(huán)境的變化而被打破,并隨之進行新的博弈而達到新的穩(wěn)定。

二、美國合作主義外交的限度和困境

對美國而言,緩和阿以之間的緊張關系,對于同時實現(xiàn)保護以色列和保障石油供應安全這兩項中東政策的目標有重要意義。而在美國的中東石油政策中,保持石油生產國的穩(wěn)定和美國霸權存在,是美國直接的戰(zhàn)略目標,在這種外交關系中,美國政府賦予其石油壟斷財團一個重要的地位。這種政府與石油財團之間緊密的合作,承擔著維護美國中東石油霸權的關鍵任務。可以說,美國政府與石油壟斷財團在中東石油運作中是一種相互依存的共生關系,美國的政治經濟戰(zhàn)略行動很大程度上是政府公共政策與石油壟斷財團活動間的互動。正如有人所說:“美國的戰(zhàn)略利益與美國公民在海外的經濟利益是如此緊密相連,以致其中一種利益受攻擊就立即對另一種利益構成威脅。”[6]

美國政府與石油財團在中東的密切合作,在一定程度上協(xié)調了阿以之間的矛盾和沖突,美國縱橫捭闔,實現(xiàn)了魚與熊掌兼得的目的,也使美國的中東政策游刃有余,有較大的靈活性和回旋余地,其利益不斷得到鞏固和加強。

但是,美國的這種合作主義外交是有前提條件的,即美國石油財團在中東的利益不受侵犯。一旦這一條件受到挑戰(zhàn)和威脅,美國政府就會走到前臺,通過“大棒加胡蘿卜”的方式來進行軍事或政治干預,甚至不惜發(fā)動侵略戰(zhàn)爭,來維護其在海外的利益。這也表明美國的合作主義外交是有限度的,這種限度更多的是美國對產油國民族主義的一種反應。

中東產油國出于民族、宗教信仰的考慮,對巴勒斯坦有天然的同情,反對以色列和美國的霸道作風,批評美國的單邊主義,即使相對溫和親美的沙特阿拉伯也不例外,這也使反美主義在中東比較盛行。另一方面,中東產油國在經濟方面受制于人,美國石油財團的剝削導致石油收入分配極不合理,產油國的收入遠遠不如石油公司的收益。逐漸覺醒的阿拉伯民眾在民族主義旗幟下在本國推行石油國有化運動,收回石油主權,解散外國石油公司,嚴重損害了美國石油財富的利益進而侵犯了美國在中東的利益。

為確保美國的中東石油戰(zhàn)略,美國政府在其“外交工具”無法應對時,挺身而出,通過戰(zhàn)爭或和平的方式來應對石油國有化運動。如1953年在美國中央情報局策動下,推翻伊朗摩薩臺激進政權,扶植親美勢力上臺,使洛克菲勒財團打入伊朗石油工業(yè)。同樣,海灣戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭也可以說是美國政府為其石油財團利益服務,確保美國石油供應安全的軍事嘗試。

由此可見,美國在中東的合作主義外交面臨的挑戰(zhàn)是產油國的民族主義和反美主義運動,這種合作主義的限度也體現(xiàn)了美國中東外交的困境,它反映了美國國家利益與產油國民族主義的矛盾與沖突。因此,如何化解別國民族主義的壓力和訴求,在親以色列政策和產油國之間尋求某種平衡,一直是美國政府面臨的問題,也是美國在中東的利益能否實現(xiàn)的關鍵。

就美國國內來看,美國政府對外石油政策的制定過程體現(xiàn)了政府與財團間關系的復雜性。在世界市場上,幾個大的石油巨頭對外國石油產生的壟斷利潤進行瘋狂追逐,美國政府既給予暗中支持,同時又宣稱自由放任,在國內通過嚴格的反壟斷法令,限制跨國巨頭的行業(yè)壟斷,然而卻對其海外跨國公司給予稅率豁免等優(yōu)惠政策,來支持跨國石油財團在海外的擴張和爭奪,因此,保持來自美國的國內石油工業(yè)與其海外石油發(fā)展之間的戰(zhàn)略與商業(yè)利益能夠協(xié)調不沖突,是美國政府掌握中東石油政策平衡性的重要基點。

為追求更大的“獲勝集合”,美國政府支持其石油財團的壟斷地位,來打入中東地區(qū),與英法石油公司進行激烈的競爭,這種合作主義政策所導致的結果是,就美國社會整體利益來衡量,利益集團的聲音往往是不平衡的,大型的跨國石油財團的利益被過度地強調,而對美國國內中小石油企業(yè)的利益卻重視不夠。而按照美國學者戴維·杜魯門的看法,“如果某一利益集團太過囂張,自會有與其利益集團相對的其他潛在利益集團與之抗衡,于是利益集團的活動就可以比較均衡”[7]。

隨著國際經濟貿易的發(fā)展,各國之間在經濟上日益相互依賴,外交和內政的界限變得逐漸模糊,國際政治與國內政治相互影響的特征越來越明顯。而美國石油政策的特殊性使其從最初制訂,就從不屬于一個單純的國內政策范圍,國內與國外經濟政策不再能夠截然分開。美國跨國石油財團為了應對瞬息萬變的國際形勢,參與激烈的國際競爭,相互滲透、結盟,而這不可避免地影響國內中小石油公司的生存和利益。美國中小石油公司作為獨立法人,活動范圍只局限在本國范圍。為了捍衛(wèi)自己的權益,它們借助在國會的代表向行政部門施壓,要求聯(lián)邦政府重視它們的權益,貫徹自由民主、公平競爭、機會均等的理念。

而聯(lián)邦政府面臨著雙重困境,即一方面保證中東石油安全,另一方面在國內宣稱自由競爭;一方面要提升跨國石油財團的競爭力和影響力,另一方面要保護國內中小石油公司的利益,這種二律悖反體現(xiàn)了“美國經濟中增長的財團主導傾向和國家的自由民主傳統(tǒng)之間的緊張關系”[8]。這種“緊張關系”更深層次地反映了美國外交中權力與自由的悖論和張力。權力與自由是美國對外政策目標中需要加以調和與平衡的兩極。一方面是對自由民主的鼓吹,另一方面是在一個競爭激烈的無政府狀態(tài)的國際體系當中,需要擴大自身的力量保衛(wèi)自己,為此需要壯大石油財團的實力。只要國際社會是由權力政治構筑的這一事實不改變,美國國內制度要求限制石油財團權力與國際社會無政府的國家間體系需要加強石油財團實力之間的矛盾會一直在美國的中東石油外交中存在下去。而這種矛盾也導致了美國石油政策的自我沖突和分化。在美國國內關于石油政策的眾多復雜多樣化的利益訴求中,來自“石油工業(yè)內部長期以來存在著獨立公司與大公司之間尖銳的分歧”[9],同時,“美國國內不同州對石油利益的不同態(tài)度,也使得美國的石油政策明顯前后不一致”[10]。

在美國,利益集團深刻影響著美國政治與外交政策,而不同的利益集團也有不同的利益訴求。利益集團的種種特點決定了他們考慮問題時首先從自身的局部利益出發(fā),當其利益與美國國家利益和整體利益相沖突時,首先選擇的是維護自身的利益。而美國政府的決策程序,更多是從整體國家利益出發(fā),在兩者相抵觸時,自然考慮的是整體利益而非局部利益。而只有當利益集團的利益與美國整體利益大體一致時,利益集團的作用才能夠真正發(fā)揮出來。但是,美國國內不同的利益訴求嚴重影響了美國對外石油政策的實施,使美國對中東石油的生產、貿易和供應發(fā)揮的影響作用降低,也使美國在中東的“合作主義”外交受到干擾,其成效大打折扣,美國石油政策中內在的矛盾在一定程度上威脅到美國主導下的世界石油體制的穩(wěn)定性。

結語

美國著名經濟學家奧爾森說過,“不存在這樣的國家,其中所有具有共同利益的人群都可能組成平等的集團,并通過全面協(xié)調而獲得最優(yōu)的結果”[11]。利益集團的實質在于最大限度地追逐本部門的特殊利益,而利益集團為其成員謀取利益的唯一途徑,只能是盡量在社會的總利益中爭取較大份額,而不顧社會的總利益是增加還是減少。正如奧爾森所說,“如果社會中的典型組織只代表其中一小部分人的利益,則該組織必然不肯為增加全社會的利益而作出自我犧牲”,它們在采取集體行動時,“不會關心社會總效益的下降或‘公共損失’”[12],為此,奧爾森將這些組織稱之為“分利集團”。所謂“分利集團”就是指在社會的總利益中為本集團爭取更多更大利益份額而采取集體行動的利益集團,也被稱為“特殊利益集團”。它們采取集體行動的目標幾乎都是爭取重新分配財富,而不是為了增加總的產出,當分利集團發(fā)展到足以取得成功的規(guī)模時,它必然采取排他性的政策,并力圖使其成員限制在收人相近與貢獻相近的范圍之內。

在美國石油行業(yè),大型利益集團對美國政策的影響力明顯高于其他中小利益集團。盡管在決策時美國政府注意到了公平,但在政策實施過程中仍被特殊利益集團操縱,使一小批人從中受益,成為“現(xiàn)代民主國家中的矛盾現(xiàn)象”。這也可以說明公共物品的供給為什么總是達不到最優(yōu)水平。正是由于總有一部分人被排除在集團政治之外,所以無法通過全社會所有集團的相互協(xié)商而使全社會的活動達到最優(yōu)的效率水平。美國的對外擴張需要美國支持大型壟斷石油財團的擴張,來參與日益激烈的國際競爭,但這種擴張又不可避免地會損害美國國內的自由。因此,美國外交的目標到底是擴大美國的權力還是傳播和維護自由,美國的擴張到底是有利于自由的事業(yè),還是會損害自由的事業(yè),這成為美國外交政策制定和實施過程中無法回避的突出難題,而這也是托克維爾認為民主制度在外交方面不如其他制度高效的原因之一。

[1]Hans Morgenthau.Politics Among Nations:the Struggle For Power and Peace[M].Beijing:Peking University Press,2005:133.

[2]復旦大學資本主義國家經濟研究所.美國壟斷財團[M].上海:上海人民出版社,1977:104.

[3]王錦瑭.美國現(xiàn)代大企業(yè)與美國社會[M].武漢:武漢大學出版社,1995:114.

[4]桑普森.七姊妹:大石油公司及其創(chuàng)造的世界[M].上海:上海譯文出版社,1979:132.

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[8]David Painter.Oil and the American Century:the Political Economy of US Foreign Oil Policy,1941-1954[M].Baltimore:Johns Hopkins University Press,1986:2.

[9]Joseph Pratt,William Becker.Voice of the Marketplace:A History of the National Petroleum Council[M].College Station:Texas A&M University Press,2002:4.

[10]Raymond Vernon.Two Hungry Giants:the United States and Japan in the Quest for Oil and Ores[M].Cambridge:Harvard University Press,1983:27.

[11]Mancur Olson.The Rise and Decline of Nations:Economic Growth,Stagflation,and Social Rigidities[M].New Haven:Yale University Press,1982:37.

[12]厲以琳.曼庫爾·奧爾森:國家興衰探源,2009-11-19[Z].http://blog.sina.com.cn/s/blog_49322b740100g19l.html

Analysis on American Oil Diplomacy in Middle East Through Corporatism

XU Zhen-wei
(Nankai University,Tianjin 300071,China)

Oil problem reflects an angle and window that we analyze American Middle East policy.American oil diplomacy in Middle East occupies an important position,which is not a measure of maintaining American monopoly interests and oil interests,but also influences on American national security.America maintains strategic benefit effectively through corporatism diplomacy in Middle East,America expands outward while embodies the paradox of their power and freedom,which also reflects the plight of American democracy.

America;Middle East;oil diplomacy

D503

A

1000-2359(2010)02-0096-05

徐振偉(1979-),山東濰坊人,南開大學周恩來政府管理學院講師,歷史學博士,主要研究方向為現(xiàn)代國際關系。

2009-12-13

[責任編輯 孫景峰]