鐘 花

（海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 公共教學(xué)部，海南 ?？?571127）

●法學(xué)研究

論我國行政訴訟受案范圍的立法完善

鐘 花

（海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 公共教學(xué)部，海南 海口 571127）

受案范圍在行政訴訟中具有重要意義，我國行政訴訟法在受案范圍的規(guī)定方面存在立法模式混亂、可訴行政行為范圍過窄、保護(hù)的合法權(quán)利有限等問題，應(yīng)當(dāng)完善立法模式、擴(kuò)大可訴行政行為的范圍、擴(kuò)大保護(hù)的權(quán)利范圍，充分保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

行政訴訟；受案范圍；立法完善

我國《行政訴訟法》實(shí)施近二十年來，對于保障公民權(quán)利，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政起到了重要作用。但是由于《行政訴訟法》受案范圍相對狹窄，在許多情況下，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益雖然受到了違法行政行為的侵犯，卻因?yàn)椴粚儆诜梢?guī)定的受案范圍，使得他們的合法權(quán)益得不到法律的保護(hù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和行政法制的逐步完善，修改完善行政訴訟制度、擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的呼聲越來越高。因此，反思我國行政訴訟受案范圍存在的不足，完善我國《行政訴訟法》有關(guān)受案范圍的規(guī)定，勢在必行。

一、行政訴訟受案范圍及其意義

行政訴訟的受案范圍，也稱法院的主管范圍，是法律規(guī)定人民法院受理行政案件的范圍。受案范圍在行政訴訟中具有重要意義：對法院而言，受案范圍是受理案件、解決爭議的依據(jù)，體現(xiàn)了法院對行政行為進(jìn)行司法審查的界限；對行政機(jī)關(guān)而言，受案范圍體現(xiàn)了行政權(quán)力應(yīng)受法院監(jiān)督的范圍；對公民、法人和其他組織而言，受案范圍意味著是他們請求人民法院對其合法權(quán)益受違法行政行為的侵犯給予司法救濟(jì)的權(quán)利。因此，行政訴訟受案范圍體現(xiàn)了在行政訴訟中的司法權(quán)、行政權(quán)和公民權(quán)三者的關(guān)系。一個國家行政訴訟受案范圍的大小直接反映了這個國家行政法治的水平，也體現(xiàn)了這個國家法律對公民權(quán)利保護(hù)的程度和范圍。完善行政訴訟的受案范圍，對于保障基本人權(quán)、促進(jìn)依法行政、完善社會主義民主與法治，無疑起著重要作用。

二、我國行政訴訟受案范圍存在的不足

根據(jù)1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》，我國關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定采用概括式、肯定式列舉和否定式列舉（排除列舉）的立法方式。在我國的司法實(shí)踐中，新的行政爭議不斷涌現(xiàn)，彰顯行政訴訟的受案范圍明顯過窄，公民憲法層面的權(quán)利得不到有效救濟(jì)。雖然最高人民法院于2000年3月10日公布《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），以司法解釋的形式略微擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，但這只是小范圍的添補(bǔ)，沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，以至于行政訴訟法在保護(hù)公民權(quán)利和制約行政權(quán)方面明顯存在不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）立法模式混亂

《行政訴訟法》第二條規(guī)定以概括的方式對行政訴訟受案范圍做了原則性的規(guī)定，第十一條以肯定的方式列舉了八項(xiàng)具體行政行為作為行政訴訟的受案范圍①，將行政訴訟受案范圍限于行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，除法律另有規(guī)定，對涉及政治權(quán)利或其他權(quán)利的行政行為則排除于行政訴訟受案范圍之外。而且第十一條對可訴行政行為的肯定性列舉，有時以行政行為的性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，如行政處罰、行政強(qiáng)制措施；有時以行政行為的內(nèi)容為劃分標(biāo)準(zhǔn)，如侵犯法定的經(jīng)營自主權(quán)，違法要求履行義務(wù)的；有時以作為和不作為為劃分標(biāo)準(zhǔn)，如拒絕頒發(fā)許可證和執(zhí)照，沒有依法發(fā)放撫恤金，拒絕保護(hù)人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等。這種以多元標(biāo)準(zhǔn)面目出現(xiàn)的肯定性列舉，其結(jié)果必然導(dǎo)致受案范圍相互交叉或者重復(fù)甚至遺漏的現(xiàn)象。第十二條又采用了否定的方式列舉了四種不可訴的行政行為②?！度舾山忉尅返谝粭l第二款將不可訴的行政行為擴(kuò)大為六類③，由此造成那些處于肯定和否定范圍之外的行為，如行政裁決行為，技術(shù)鑒定行為等能否進(jìn)入行政訴訟就成了法律盲區(qū)。

（二）可訴行政行為過窄

從以上的規(guī)定可以看出，我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的行政行為。對公民權(quán)益影響重大的抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、終局行政裁決行為等都被排除在受案范圍之外。筆者現(xiàn)結(jié)合我國行政訴訟制度對以下三種行政行為排除于受案范圍之外的弊端做簡略分析。

我國《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在受案范圍之外，不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)利。眾所周知，具體行政行為是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的；但抽象行政行為是針對普遍對象做出的，具有反復(fù)適用性，一旦違法，將會給許多人造成損失。法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟，某一具體行政行為被判決撤銷或變更后，而作為該行為依據(jù)的行政抽象行為依然存在，并可能被反復(fù)適用，其結(jié)果必然導(dǎo)致相同的違法行政行為的再現(xiàn)，產(chǎn)生不必要的重復(fù)訴訟。而且，由于缺乏對抽象行政行為強(qiáng)有力的外部制約機(jī)制，抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重，有些地方和部門利用手中的行政立法權(quán)，肆意擴(kuò)張本地區(qū)本部門的權(quán)限，違法征收財物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役，造成相對人的合法權(quán)益得不到保障。

我國《行政訴訟法》將內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外，使行政機(jī)關(guān)工作人員喪失了司法救濟(jì)的權(quán)利和機(jī)會。行政機(jī)關(guān)對其工作人員的人事管理行為，不僅涉及到該工作人員的職務(wù)權(quán)利和義務(wù)，也涉及到工作人員的公民權(quán)利和義務(wù)。例如，根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二十條第三款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明。這一行政行為主要適用于國家工作人員，且也是對人事事項(xiàng)采取的強(qiáng)制行政措施，但這一行政行為涉及的不是工作人員職務(wù)上的權(quán)利義務(wù)，而是公民的權(quán)利義務(wù)，即人身自由權(quán)。因此，將內(nèi)部行政行為排除于受案范圍之外，侵犯了行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員作為一個基本的人所應(yīng)享有尋求司法最終救濟(jì)的權(quán)利。

我國《行政訴訟法》將終局行政行為排除在受案范圍之外，違背WTO司法最終審查原則，實(shí)際上剝奪了當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。我國目前由行政機(jī)關(guān)行使最終裁決權(quán)主要規(guī)定在《行政復(fù)議法》第十四條、第三十條第二款，《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第二十九條，《中華人民共和國公民出境入境管理法》第十五條中。行政終局裁決違背了行政法治原則，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用終局行政裁決的權(quán)力，極不利于保護(hù)相對人的利益。而且，終局行政行為享有司法豁免權(quán)，違背WTO司法最終審查原則④。

（三）保護(hù)的合法權(quán)益有限

《行政訴訟法》第十一條第一款將“合法權(quán)益”規(guī)定為“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”，第十一條第二款的“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”，這是一個兜底性條款。由于在其他規(guī)范性文件中，只有最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對勞動教養(yǎng)、強(qiáng)制收容審查以及計劃生育部門征收超生費(fèi)、罰款等三種具體的糾紛規(guī)定應(yīng)予受理，除此以外再無其他規(guī)定，實(shí)際上把涉及政治權(quán)利或其他權(quán)利的行政行為排除于行政訴訟受案范圍之外。按照我國法律規(guī)定，公民享有的政治權(quán)利包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并且有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等，其他權(quán)利有勞動權(quán)、休息權(quán)、物資幫助權(quán)、受教育權(quán)，等等。上述這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利，它是由國家憲法賦予的，公民的這些合法權(quán)益在受到行政權(quán)侵害時無法得到國家司法權(quán)的保護(hù)，既有悖我國《憲法》對于合法權(quán)益保護(hù)的初衷，也不利于實(shí)現(xiàn)我國依法治國的目標(biāo)，更不符合行政訴訟法的立法目的。

三、完善我國行政訴訟受案范圍的設(shè)想

我國行政訴訟法對受案范圍的規(guī)定是特定歷史條件下的產(chǎn)物，隨著行政權(quán)作用的不斷擴(kuò)大，行政糾紛也隨之出現(xiàn)，如今的行政訴訟受案范圍已經(jīng)無法滿足人們維權(quán)的需要，因此，我們應(yīng)從立法上完善我國關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，為行政相對人的合法權(quán)益提供更為有效的保障。

（一）完善立法模式

從兩大法系行政訴訟或者司法審查的立法及判例看，一般采用肯定概括加否定列舉的方式規(guī)定司法審查范圍或行政訴訟受案范圍，這種方式能夠科學(xué)地界定行政訴訟的范圍，避免出現(xiàn)“掛一漏萬”現(xiàn)象，值得我們借鑒。

1．對可訴行政行為的范圍作出概括性規(guī)定。對可訴行政行為的范圍作出概括性規(guī)定，可以避免因列舉方式產(chǎn)生的可訴與不可訴之間的法律盲區(qū)。公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益時，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。為此，需要對《行政訴訟法》第二條做出修改，將行政訴訟受案范圍概括式規(guī)定中“具體行政行為”擴(kuò)展為“行政行為”。《行政訴訟法》第十一條列舉了法院可以受理的八類案件，但是，現(xiàn)實(shí)生活中的行政爭議是紛繁復(fù)雜、無法窮盡的，法律規(guī)定了“不發(fā)撫恤金”案件屬于受案范圍，但不發(fā)社會保險金和最低生活保障費(fèi)的案件能否起訴呢？法律規(guī)定對于拒絕頒發(fā)許可證執(zhí)照的行為可以起訴，但拒絕注冊登記或者發(fā)放畢業(yè)證、學(xué)位證的行為能否被訴呢？很顯然，肯定列舉無法窮盡所有可訴的受案范圍，因此，《行政訴訟法》第十一條的規(guī)定應(yīng)該刪除。

2．對不可訴行政行為作出列舉式規(guī)定。對不可訴行政行為的種類予以明確列舉，這樣能夠給當(dāng)事人和法院提供明確的指引，從而有效阻止不可訴行政行為進(jìn)入訴訟領(lǐng)域。采取列舉方式規(guī)定不可訴行政行為的種類，自然會有遺漏，遇有這種情況，應(yīng)當(dāng)作出有利于行政相對人的推定，按照“法不禁止即自由”的原則來判斷某一特定行為是否可訴。《行政訴訟法》第十二條屬于列舉式排除，應(yīng)該對其逐個甄選，合理的予以保留，不合理的予以刪除。

修改后的行政訴訟受案范圍可以表述為：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員行使行政職權(quán)的行為侵犯其合法權(quán)益時，可以提起行政訴訟。人民法院不受理公民、法人或者其他組織對國防、外交等國家行為和國務(wù)院規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定及提起的行政訴訟。

（二）擴(kuò)大可訴行政行為的范圍

1．應(yīng)將部分抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。由于抽象行政行為對象的普遍性，違法的抽象行政行為將導(dǎo)致同樣的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，因此應(yīng)將一部分抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍。國務(wù)院制定行政法規(guī)的行為在本質(zhì)上是立法行為，不是行政行為，不應(yīng)列入行政訴訟受案范圍。然而，行政規(guī)章及行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令本質(zhì)上屬于行政行為，應(yīng)該納入行政訴訟受案范圍。目前世界上大多數(shù)國家都將抽象行政行為納入司法審查的范圍之內(nèi)，如法國最高法院對總統(tǒng)和部門命令有初審管轄權(quán)；在英國，無論行政機(jī)關(guān)作出的是具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)；美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為都在司法審查范圍之內(nèi)。國外的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。我國的《國家賠償法》和《行政復(fù)議法》已將部分抽象行政行為如行政機(jī)關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的行政決定、命令納入到行政賠償訴訟和行政復(fù)議的范圍。為保持立法之間的銜接與協(xié)調(diào)，《行政訴訟法》也應(yīng)作出修改，將這部分抽象行政行為納入到人民法院的司法審查范圍之內(nèi)。

2．應(yīng)將部分內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督、任免、考核、調(diào)動、決定工資和福利待遇等行為時，直接涉及國家公務(wù)員的公民權(quán)益，把此類具體人事行政行為納入行政訴訟的受案范圍，對人事行政實(shí)行司法最終救濟(jì)原則，有利于公正、有效地保障公務(wù)員的合法權(quán)益?！缎姓V訟法》第十二條第三項(xiàng)“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”的規(guī)定，完全排除了行政機(jī)關(guān)工作人員對影響其基本權(quán)利的獎懲、任免等決定的司法救濟(jì)權(quán)，建議在此項(xiàng)規(guī)定的后面加上但書性規(guī)定“但影響行政機(jī)關(guān)工作人員人身、財產(chǎn)、名譽(yù)等基本權(quán)利的除外?！?/p>

3．應(yīng)將部分行政終局裁決行政行為納入行政訴訟的受案范圍。一些行政爭議如事關(guān)國家重要機(jī)密的行政行為一旦進(jìn)入訴訟，將會嚴(yán)重危害國家利益，這些爭議應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行終局裁決。但是那些涉及公民個人的權(quán)利和義務(wù)的行政行為，就不能設(shè)定行政終局裁決權(quán)。如我國《行政訴訟法》第三十條第二款規(guī)定的自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)，對于公民、法人或者其他組織來講是一項(xiàng)非常重大的權(quán)利，與他們的利益息息相關(guān)，將關(guān)于這項(xiàng)權(quán)利的行政復(fù)議決定作為終局裁決難免會對行政相對人產(chǎn)生不利影響。做出的復(fù)議決定一旦發(fā)生錯誤卻不能進(jìn)入司法程序，實(shí)際上剝奪了行政相對人的訴權(quán)，顯然違背了行政法治原則，不利于行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)，因此，應(yīng)該將其納入行政訴訟的受案范圍。

（三）擴(kuò)大受保護(hù)的權(quán)利范圍

按照憲法規(guī)定，我國公民享有廣泛的權(quán)利，除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利，保護(hù)相對人的這些權(quán)利是我國民主與法治建設(shè)的基本要求?！缎姓?fù)議法》在原《復(fù)議條例》的基礎(chǔ)上，已擴(kuò)大了所保護(hù)權(quán)利的范圍，從“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大到“合法權(quán)益”。由于按照我國法律規(guī)定，絕大多數(shù)行政復(fù)議行為都不是終局的行政行為，當(dāng)事人仍有提起行政訴訟的權(quán)利。所以，應(yīng)對《行政訴訟法》進(jìn)行修改，摒棄保護(hù)權(quán)利的限制，擴(kuò)大相對人受保護(hù)權(quán)利的范圍，以確保行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍的統(tǒng)一。

總之，行政訴訟法中規(guī)定的受案范圍，決定了公民、法人及其他組織，在權(quán)利受到侵犯時是否能夠享有法律救濟(jì)權(quán)。隨著國家法治化水平的不斷提高，人們權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，反思和完善行政訴訟的受案范圍，對充分保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，嚴(yán)格控制行政權(quán)力濫用，維護(hù)社會的穩(wěn)定具有重要意義。

注釋：

①《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對扣留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；（四）認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！?/p>

②《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（2）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（3）行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；（4）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為?！?/p>

③《若干解釋》第一條第二款除進(jìn)一步重述我國《行政訴訟法》第十二條對不可訴行為的規(guī)定外，還進(jìn)一步明確下列行為行政訴訟不可訴：（1）公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為：（2）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（3）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為：（4）駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為：（6）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

④TRIPS第四十一條第四款明確規(guī)定對初審的司法判決，在符合一定條件下，應(yīng)使當(dāng)事人有上訴提請復(fù)審的機(jī)會，而對于行政部門的終局決定或裁決，在任何情況下，都應(yīng)使當(dāng)事人有機(jī)會要求司法復(fù)審。

On Improving the Legislation Concerning the Scope of Accepted Cases in Administrative Litigation

Zhong Hua

The scope of the accepted cases is of great importance in administrative litigation.The administrative litigation law in China has several problems,such as confused legislation mode,narrow scope of accepted cases,and restricted protection of the legal benefits.Therefore,it is necessary to improve the legislation mode,expand the scope of accepted cases and protect the legal benefits of the administrative counterpart.

administrative litigation;scope of accepted cases;improvement in legislation

D915.4

A

1673－1573（2010）04－0034-04

2010-08-29

鐘花（1972-），女，海南屯昌人，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共教學(xué)部講師,法學(xué)碩士,研究方向?yàn)榉▽W(xué)和思想政治教育。

王巖云

責(zé)任校對：孫 飛