楊良初

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的若干問題

楊良初

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點現(xiàn)實意義重大，但實施過程中也存在諸多亟待解決的問題。本文針對其中突出的農(nóng)民參保意識與繳費問題、地方政府籌資與負擔問題、農(nóng)民工參保與養(yǎng)老接續(xù)轉(zhuǎn)移問題、基金管理與保值增值問題等，進行了深入的分析與論述，并提出了有操作性的對策建議。

農(nóng)村養(yǎng)老保險 參保意識 財政負擔 接續(xù)轉(zhuǎn)移 基金管理

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革從2009年在全國10%的縣（市）開始試點，這對推進社會保障體系建設(shè)、實現(xiàn)社會保障全覆蓋、解決日益增多農(nóng)村老齡化人口老有所養(yǎng)問題、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有十分重大的意義。但在試點過程中也遇到一些亟待解決的問題，需要引起有關(guān)部門的關(guān)注。

一、農(nóng)民參保意識與繳費問題

農(nóng)民參保意識的增強不是來自外部的強制，農(nóng)民天生與土地、莊稼打交道，吃飽喝足就知足了，這是自給自足小農(nóng)經(jīng)濟的特點。而從小農(nóng)經(jīng)濟走向商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟，農(nóng)民需要培養(yǎng)參與市場競爭的意識，在很大程度上也是一個自我完善、逐步成長的過程。改革開放30多年，20世紀80年代開始推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，培養(yǎng)了農(nóng)民的自主意識，即過去都是由集體安排勞動力的使用和農(nóng)產(chǎn)品的分配，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制推行使農(nóng)民能自主處置勞動力和自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的用途。但是，在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包過程中家庭勞動力多少不一樣，責任田多少不一樣，土地的位置和肥力不一樣，引發(fā)農(nóng)民之間種植能力和抗風(fēng)險能力不一樣，導(dǎo)致產(chǎn)量和收入的不一樣，從而誘發(fā)農(nóng)民的風(fēng)險意識。如果說農(nóng)業(yè)風(fēng)險是農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險的誘因，但在農(nóng)民收入和生活條件不寬裕的條件下，農(nóng)民只能自己應(yīng)對風(fēng)險。但是，隨著農(nóng)民收入水平的提高和國家農(nóng)業(yè)保險政策的出臺，農(nóng)業(yè)保險一定會在農(nóng)村得到更快的發(fā)展。

農(nóng)民參加社會保險意識的增強，原因有三：一是農(nóng)民對生老病死殘等風(fēng)險的認識增強。生老病死是人們生命成長中自然規(guī)律，過去人們靠自己勞動和收入維持自己及家庭的生活，缺乏互濟機制和政府除少量生活救助以外的社會幫助，產(chǎn)生了農(nóng)村家庭之間因勞動力多少和收入水平的差距引發(fā)的貧富不均問題。對農(nóng)村貧困家庭而言，子女上學(xué)和家人有病是最犯愁的事，結(jié)果往往是小孩得不到基本的義務(wù)教育，病人得不到及時醫(yī)治，更多的是省吃儉用讓小孩上學(xué)和病人得到簡單的治療。農(nóng)民從內(nèi)心希望政府或社會給予政策或制度的照顧，解決自己所面臨的種種困難。二是農(nóng)村人口老齡化影響。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，使農(nóng)村勞動力得到解放，由于我國農(nóng)村人口多，勞動力資源豐富，人均耕地面積不足1.3畝，依靠農(nóng)業(yè)難以解決農(nóng)民的就業(yè)問題，大量農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)勞動，出現(xiàn)農(nóng)村老齡化人口增長快于城鎮(zhèn)的新矛盾，農(nóng)村種田的都是老人和部分婦女，空巢老人養(yǎng)老問題十分突出。據(jù)國家人口普查辦公室調(diào)查，農(nóng)村空巢家庭占農(nóng)村老人家庭的比例由2000年的22.2%上升到2006年的48.9%。農(nóng)村一直沿用家庭養(yǎng)老的習(xí)俗，而農(nóng)民工在城市又處于收入不高、享受不到城市基本公共服務(wù)，難以承擔家庭養(yǎng)老責任，出現(xiàn)一方面農(nóng)村老齡化提高、另一方面農(nóng)村家庭養(yǎng)老機制脆弱的突出矛盾，亟待建立新的農(nóng)村養(yǎng)老保險機制，應(yīng)對農(nóng)村老齡化提高的矛盾。三是農(nóng)村低保制度的推行和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推廣，給農(nóng)村困難家庭和農(nóng)民看病吃藥帶來了真正實惠，讓農(nóng)民看到了農(nóng)村社會保險的好處。近幾年我國在農(nóng)村先后推出了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、五保戶供養(yǎng)制度，給生活困難家庭、無勞動能力的五保戶、農(nóng)民醫(yī)療保障帶來了看得見的好處，有的制度農(nóng)民不花錢就從政府領(lǐng)到錢，有的制度農(nóng)民花很少的錢解決大問題。讓廣大農(nóng)民看到了社會保險制度給他們帶來的種種實惠，提高了他們參加農(nóng)村社會保險的積極性。

但是，農(nóng)民參保意識增強并不意味著農(nóng)民就會參保，還取決于農(nóng)民是否具備參加社會保險的能力。按照新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點辦法規(guī)定，新農(nóng)保資金籌集采取農(nóng)民個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的辦法，農(nóng)民個人按100-500元五檔選擇年繳?？陀^地說，經(jīng)過30年改革開放，特別是2000年以來，國家對農(nóng)村和農(nóng)民采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，如取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補、免費義務(wù)教育等，農(nóng)民收入有了很大提高。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村居民家庭人均純收入從2000年2253.42元提高到2009年的5153.17元，增長128.68%，年均增長9.63%。按照現(xiàn)行的繳費標準100—500元計算，最低年繳費100元僅相當于年均純收入的1.94%，最高年繳費500元僅相當于年均純收入的9.7%?？梢哉f就人均收入而言，農(nóng)民基本具備這個繳費能力。但對于貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民而言，按照現(xiàn)行繳費標準繳費存在困難。一是農(nóng)民收入渠道復(fù)雜，缺乏收入統(tǒng)計指標體系，給農(nóng)村社保征管機構(gòu)帶來很大困難。農(nóng)民收入來源包括種植收入、家庭養(yǎng)殖收入、打工收入、農(nóng)產(chǎn)品加工與運輸收入、家庭工商業(yè)收入等。目前缺乏對農(nóng)民收入的統(tǒng)計指標體系，即使建立了收入統(tǒng)計指標，通過哪些渠道統(tǒng)計也存在困難。無疑給農(nóng)村社保征管機構(gòu)征繳養(yǎng)老保險費和其他社保費帶來很大困難。現(xiàn)在有的地方采取“誰繳費，誰享受”的辦法，即想領(lǐng)取老人的養(yǎng)老金，子女必須履行繳費義務(wù)。但是，如果按上年當?shù)剞r(nóng)民家庭人均純收入一定比例繳費的地方，就難以核實每家農(nóng)民的年人均純收入。二是我國地區(qū)間農(nóng)民年人均純收入差別較大，按統(tǒng)一標準繳費存在負擔不一的問題。比如都按每年100元標準繳費，2009年東部地區(qū)的上海市農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費相當于農(nóng)民家庭人均純收入12482.94元的0.8%，浙江省為10007.31元的1%；中部地區(qū)湖南省農(nóng)民家庭人均純收入的2.03%，河南省為2.08%；西部地區(qū)貴州省為3.33%，甘肅省為3.36%。顯然，東部地區(qū)農(nóng)民負擔最輕，中西部地區(qū)農(nóng)民負擔比東部地區(qū)重。從這一比較看出，比例費率要比定額費率公平。三是不同收入水平的農(nóng)民負擔不一樣。仍然按每年100元繳費標準計算，相當于2009年農(nóng)村低收入戶人均純收入的6.45%，中等收入戶的2.22%，高收入戶的0.81%?？梢?，按定額繳費對不同收入人群也是不公平的。同時，也可以看出，按100—500元標準繳費，對地處中西部的低收入農(nóng)民家庭而言是一筆不小的負擔，有的貧困家庭就可能交不起。況且，農(nóng)民對現(xiàn)行社保體系和管理也缺乏信心，對繳費能否發(fā)還到自己手中心存疑慮。

二、地方政府籌資與負擔問題

按照國務(wù)院32號文件規(guī)定，地方政府對參保農(nóng)民個人繳費給予每人每年不低于30元的補貼，另外在發(fā)放環(huán)節(jié)東部地區(qū)地方財政承擔中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元標準的50%部分。此外，還要承擔新農(nóng)保制度建立的宣傳、機構(gòu)設(shè)置、人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費等。地方政府能否籌集到上述資金是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度能否推行的關(guān)鍵。

地方政府為建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度籌資，是地方政府承擔的社會保障職能使然。但是，從分稅制改革以來，地方政府一直為各項改革的推出承擔相應(yīng)的配套資金，分稅制本身東部地區(qū)就承擔部分改革成本，財力性轉(zhuǎn)移支付僅對中西部地區(qū)，以后的多項改革涉及東部地區(qū)的時候，大部分改革成本由東部地區(qū)自己承擔。這次新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革也不例外，除了承擔農(nóng)民個人繳費部分的每人每年不低于30元的補貼外，還要承擔基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放部分的50%。根據(jù)鄧大松教授測算，東部11省、市16-59歲農(nóng)村人口15790.65萬人，60歲及以上農(nóng)村人口2746.2萬人，因農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革需要地方財政每年最低補貼138億元，約占2008年東部地方財政收入0.763%，其中最高的是河北2.584%，最低的上海0.055%。按規(guī)定中西部地區(qū)地方財政只承擔個人繳費部分每年每人最低補貼30元，中西部地區(qū)20個省、市、自治區(qū)16-59歲農(nóng)村人口32062.23萬人，60歲及以上農(nóng)村人口5576.04萬人，需要地方財政承擔的農(nóng)村養(yǎng)老保險補貼96.19億元，約占2008年中西部地方財政收入的0.91%①鄧大松、薛惠元：“新農(nóng)保制度推行中的難點分析”，《社保財務(wù)理論與實踐》，2010年第3期。。盡管新農(nóng)保改革不會給地方帶來太大的負擔，但是每項改革都要地方財政承擔一定成本，勢必給地方財政增大壓力，影響地方正常的財政支出安排。

總體來說，地方財政籌資還會存在一定困難。首先，中西部地方財政籌資有一定困難。盡管中西部地區(qū)僅承擔每人每年30元的“進口”繳費補貼，但受經(jīng)濟發(fā)展不平衡的影響，地方財政汲取和消化能力較弱。分稅制改革以來，地方財力得到了較快增長，但東中西部地區(qū)財政自給能力差距加大，加上自然條件、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟政策的共同影響，使得東中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平差距拉大。有人測算，2007年東部地區(qū)財政自給系數(shù)為0.8087，中部地區(qū)財政自給系數(shù)0.4452，西部地區(qū)財政自給系數(shù)0.4148。顯然，中西部地區(qū)財政自給能力大大低于東部地區(qū)。而東部地區(qū)城市化水平大大高于中西部地區(qū)，意味著在新農(nóng)保制度改革中中西部地區(qū)承擔更大的支付壓力。中西部地區(qū)部分經(jīng)濟發(fā)展較慢的地方難以承擔新農(nóng)保制度改革所需的配套補貼及相關(guān)經(jīng)費支出。中西部地區(qū)推動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的難度要高于東部地區(qū)。二是縣級政府財政補貼能否到位值得懷疑。按規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理實行縣級統(tǒng)籌，新農(nóng)保改革補貼負擔可能大部分轉(zhuǎn)移到縣級政府，而縣級財政困難是分稅制改革以來一直未能解決的問題，況且還有600多個國家級貧困縣主要分布在中西部地區(qū)，要讓縣級財政再承擔新農(nóng)保改革的補貼，恐為無米之炊，難以落實，不僅影響農(nóng)民參保積極性，還會出現(xiàn)挪用農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶積累之憂，新農(nóng)保制度推行將難持續(xù)。如何解決中西部地區(qū)地方財政籌資困難，是新農(nóng)保制度改革中值得關(guān)注的難題之一。

應(yīng)當在分稅制完善、“省管縣”財政體制建立過程中有效解決這一問題。一是適當下放部分事權(quán)和財權(quán)，將新農(nóng)保改革的事權(quán)與財權(quán)交給縣級政府。即適當提高增值稅、營業(yè)稅、所得稅對縣的分成比例，或者將土地有關(guān)的稅種下放縣級，由縣級政府征管，作為縣級政府補貼和支持新農(nóng)保改革所需的財力。二是在不能動財權(quán)與事權(quán)的前提下，增加對縣級政府用于新農(nóng)保改革的專項轉(zhuǎn)移支付，使縣級財政基本具備補貼和支持新農(nóng)保改革的財力。三是明確縣級財政用于支持新農(nóng)保改革的支出占縣級財政支出的比例，列入縣級財政預(yù)算，為新農(nóng)保改革提供穩(wěn)定的補貼和經(jīng)費來源。四是加強農(nóng)民養(yǎng)老保險金的征管，凡是符合新農(nóng)保繳費資格的農(nóng)民，要想方設(shè)法動員和與農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放掛鉤等形式，勸導(dǎo)他們參加新農(nóng)保，并履行繳費義務(wù)，為籌集新農(nóng)?；鹛峁┛煽勘ＷC。

三、農(nóng)民工參保與養(yǎng)老關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移問題

據(jù)統(tǒng)計，2009年全國有2.3億農(nóng)民工，占到全國16-59歲農(nóng)村人口48.06%。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革必須考慮農(nóng)民工問題。農(nóng)民工是參加農(nóng)村新型養(yǎng)老保險的生力軍，他們不僅具備參加養(yǎng)老保險的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而且也是目前農(nóng)村家庭養(yǎng)老和在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)家庭的重要經(jīng)濟來源。但是，學(xué)術(shù)界就農(nóng)民工如何參加養(yǎng)老保險存在較大爭論，有的認為農(nóng)民工應(yīng)回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，有的認為農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)就業(yè)應(yīng)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。

農(nóng)民工具有流動性大、素質(zhì)參差不齊、待遇較低等特點，隨著農(nóng)民工數(shù)量的增長，農(nóng)民工內(nèi)部也在發(fā)生代際轉(zhuǎn)換，新生代農(nóng)民工逐漸成為主體。據(jù)調(diào)查，目前我國農(nóng)民工平均年齡29.1歲，30歲以內(nèi)的占61.1%。第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老時，面對的是農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能退化、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚未建立的殘酷現(xiàn)實。而新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)不能享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障和其他社會公共服務(wù)。但是，與第一代農(nóng)民工不同的是新生代農(nóng)民工在身份認同、維權(quán)意識、保障需求、社會公平等方面發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，他們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)陌生，對城市充滿向往，希望在城市安家就業(yè)，只要戶籍政策放開，他們會要求成為城市居民；他們的文化素質(zhì)高于第一代農(nóng)民工，跟隨父輩生活在城鎮(zhèn)，社會閱歷較豐富，具有較強的維權(quán)意識，知道利用法律維護自身的正當權(quán)益；而且因為他們面臨自己不能參加城鎮(zhèn)社會保險，肩負贍養(yǎng)農(nóng)村老人的重任，因而具有強烈的維護自身社會保障權(quán)益的意識。因此，客觀上亟待建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，但是農(nóng)民工參加農(nóng)村養(yǎng)老保險制度要區(qū)別對待。

如何解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題，當前有兩種思路可以選擇：一種選擇是第一代農(nóng)民工回鄉(xiāng)參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，新生代農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。第一代農(nóng)民工具有戀鄉(xiāng)情結(jié)，葉落歸根思想較重，回鄉(xiāng)參加農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度，不僅解決自己老有所養(yǎng)的問題，還能減輕子女的養(yǎng)老負擔。可以根據(jù)他們的年齡結(jié)構(gòu)分別納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，即已達60歲的每月從當?shù)刎斦I(lǐng)取最低養(yǎng)老金55元；未滿60歲的按100-500元其中一檔繳納養(yǎng)老保險費，與地方財政補貼的30元一起，計入個人賬戶，到60歲以后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金。新生代農(nóng)民工則在就業(yè)城鎮(zhèn)參加當?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度，分別由雇傭企業(yè)繳納20%社會統(tǒng)籌基金，個人按工資8%繳納個人賬戶基金，繳滿15年即可享受與城鎮(zhèn)職工一樣的基本養(yǎng)老保險待遇。另一種選擇是按照農(nóng)民工流動性特點長期相對穩(wěn)定在一個地方工作的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，臨時性、流動性較大的農(nóng)民工回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。流動性較少且較長時期在一個城市或一個省打工，如同企業(yè)的合同工，有較固定的勞動就業(yè)關(guān)系，參加當?shù)爻擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，便于社保部門管理，同地收繳，同地發(fā)放。臨時性和流動性較大的農(nóng)民工，由于短期在一個地方打工，屬于臨時聘用，與企業(yè)和當?shù)厣绫２块T缺乏穩(wěn)定的勞動關(guān)系，不便管理，因此企業(yè)可將他們的“三金”（養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療）計入農(nóng)民工工資發(fā)放給個人，由其回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。

人保部2009年出臺了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法》（意見稿），這一辦法雖然解決了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題，但單獨出臺一個辦法，使農(nóng)民工養(yǎng)老保險自成體系，會加劇現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的“碎片化”，增加管理成本，成為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系中的“第三力量”。還是將農(nóng)民工分流、區(qū)別不同情況分別納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和正在試點的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度為好。況且農(nóng)村養(yǎng)老保險制度也要留出與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度接軌的“空間”，以便時機成熟時將二者并軌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化。

農(nóng)民工因流動性較大，產(chǎn)生農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題。最近，人保部出臺了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，這一辦法也適用農(nóng)民工。農(nóng)民工跨省流動就業(yè)的，其養(yǎng)老保險關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到就業(yè)所在地。在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系和資金后，其流動前后的繳費年限（含視同繳費年限）合并計算，個人賬戶儲存額累計計算?？缡×鲃泳蜆I(yè)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系時，個人賬戶儲存額全部轉(zhuǎn)移，按以本人各年度實際繳費工資為基數(shù)的12%的總和轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險資金。實際就業(yè)參保繳費不足1年的，按實際繳費月數(shù)計算轉(zhuǎn)移資金。參保人員跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系和資金后，在核定養(yǎng)老保險待遇時，以本人在各參保地的各年度繳費工資和最后辦理退休地對應(yīng)的各年度在崗職工平均工資計算其繳費工資指數(shù)。參保人員跨省流動就業(yè)的，原就業(yè)地社保機構(gòu)應(yīng)為其開具參保繳費憑證；在新就業(yè)地按規(guī)定建立養(yǎng)老保險關(guān)系并繳費后，由用人單位或參保人員本人向新就業(yè)地社保機構(gòu)出示參保繳費憑證，提出養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)申請，由兩地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責辦理養(yǎng)老保險關(guān)系和資金的轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。為了簡化接轉(zhuǎn)手續(xù)，可以指定全國養(yǎng)老保險基金存儲和發(fā)放的銀行，按照本人的身份證號碼在指定銀行開具“養(yǎng)老保險金存取卡”，可從原就業(yè)地社保經(jīng)辦機構(gòu)結(jié)算養(yǎng)老保險金結(jié)存額計入“養(yǎng)老保險金存取卡”，再在新就業(yè)地社保經(jīng)辦機構(gòu)辦理個人養(yǎng)老保險接續(xù)關(guān)系，繼續(xù)履行相應(yīng)的企業(yè)和個人繳費手續(xù)。也可規(guī)定就業(yè)10年以上，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系穩(wěn)定不變，其他就業(yè)不超過10的地方社保經(jīng)辦機構(gòu)，可按規(guī)定比例將個人的養(yǎng)老保險基金結(jié)存額轉(zhuǎn)入原就業(yè)地，農(nóng)民工達到退休年齡時就從原就業(yè)地領(lǐng)取養(yǎng)老金。

四、基金的管理與保值增值問題

由于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金指定實行縣級統(tǒng)籌，縣級政府如何加強新農(nóng)保資金管理成為試點地區(qū)必須解決的問題。既要考慮新農(nóng)保管理工作的實際需要，又要考慮當?shù)刎斦某惺苣芰?。基金管理是否健全，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到新農(nóng)保制度改革能否達到預(yù)期目的。因此，新農(nóng)?；鸸芾砼c保值增值是構(gòu)建新農(nóng)保制度關(guān)鍵一環(huán)。

首先，加強新農(nóng)?；鸸芾砥脚_建設(shè)。新農(nóng)保制度運行需要一定的機構(gòu)、人員、經(jīng)費、房屋、制度等硬件和軟件配套。一是建立健全社保經(jīng)辦機構(gòu)。要在人保局內(nèi)設(shè)置新農(nóng)保管理機構(gòu)，整合現(xiàn)有社保管理力量，將新農(nóng)保管理納入城鄉(xiāng)社會保障管理體系。與城鎮(zhèn)社會保險基金管理機構(gòu)一起，明確各自職能，既有分工，又有協(xié)調(diào)。特別要把鄉(xiāng)、村兩級社會保障管理機構(gòu)建設(shè)好，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立社保所專司與農(nóng)民有關(guān)的社會保障資金收繳和發(fā)放工作，在村級設(shè)立專職社保管理員（也可由村會計兼職），既要向農(nóng)民宣傳政府各項涉農(nóng)社保政策，又要承擔涉農(nóng)社保的基礎(chǔ)管理工作，切實維護農(nóng)民的正當社保利益。二是制定新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)人員配備標準，加強涉農(nóng)社保管理隊伍建設(shè)?？梢园崔r(nóng)民參保人數(shù)的一定比例配備經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)人員，健全經(jīng)辦服務(wù)的操作規(guī)程和管理制度，加強經(jīng)辦機構(gòu)人員有關(guān)新農(nóng)?；鹗绽U、發(fā)放、收支核算、財務(wù)會計制度的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高服務(wù)質(zhì)量。三是保障新農(nóng)保服務(wù)的經(jīng)費和辦公條件。按照經(jīng)辦機構(gòu)人員編制核定人員經(jīng)費與公用經(jīng)費，納入同級財政預(yù)算，實行“鄉(xiāng)財縣管”的地方則由縣級財政核撥經(jīng)費。同時，在辦公用房和設(shè)備上要與擔負的管理任務(wù)相符，確保新農(nóng)保管理工作任務(wù)的完成。要完善經(jīng)辦規(guī)程，優(yōu)化服務(wù)流程，簡化經(jīng)辦手續(xù)，規(guī)范操作程序，提高管理效能，統(tǒng)一管理手段，建立內(nèi)控機制，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。四是加強新農(nóng)保財務(wù)會計制度建設(shè)。按照新農(nóng)保經(jīng)辦和管理需要，設(shè)置收支和基金積累相關(guān)的會計科目、收支憑證、總賬明細賬、收支報表、匯總表，并制度相應(yīng)的財務(wù)管理制度，加強對新農(nóng)?；饡嫼怂愫拓攧?wù)管理，為新農(nóng)?；鸷暧^管理提供真實可靠的依據(jù)，定期組織新農(nóng)保財務(wù)檢查，加強對新農(nóng)保資金監(jiān)管。五是逐步提高新農(nóng)保統(tǒng)籌層次。由于縣級財政困難和不同縣之間財政供給能力差別較大，直接影響新農(nóng)保工作開展，上升到省級統(tǒng)籌有利于解決縣級財政負擔不平衡問題，也有利于提高新農(nóng)?；鸬恼{(diào)劑能力，調(diào)動省市縣各級政府管理新農(nóng)保的積極性。

其次，加強新農(nóng)保信息系統(tǒng)建設(shè)，為新農(nóng)保經(jīng)辦管理提供重要技術(shù)支撐。新農(nóng)保管理需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐，需要建立針對性與操作性較強的數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)。一是中央和省兩級人保部門要結(jié)合“金保工程”和新農(nóng)保管理要求，抓緊開發(fā)新農(nóng)保管理軟件，統(tǒng)一全國新農(nóng)保管理信息系統(tǒng)。盡管新農(nóng)保實行縣級統(tǒng)籌，但政策制定、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、基金監(jiān)管都屬于國家人保部和省級人保部門的職權(quán)，而這一切需借助統(tǒng)一指標、統(tǒng)一表格、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)，需要建立統(tǒng)一的管理軟件系統(tǒng)，加強對新農(nóng)保制度執(zhí)行和實施的統(tǒng)一管理。二是建立健全新農(nóng)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫。為加強對新農(nóng)保管理對象包括收繳對象和發(fā)放對象等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的管理，需要以試點縣為重點，建立分省、市、縣、鄉(xiāng)、村不同層級和不同年齡組及農(nóng)民個人的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。與公安、計生、民政、統(tǒng)計等部門建立協(xié)調(diào)機制，參考各部門的數(shù)據(jù)，做好新農(nóng)?；鹗绽U、發(fā)放等環(huán)節(jié)的審核工作，防止漏繳、少繳及虛報冒領(lǐng)等情況發(fā)生。三是充分利用好數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，為完善新農(nóng)保制度和加強基金管理提供真實可靠依據(jù)。定期有針對性的對新農(nóng)保數(shù)據(jù)進行分析和研究，發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保制度推行中存在的問題，提出解決問題的政策建議，為管理決策部門完善制度、加強管理提供參考，發(fā)揮數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的作用。

再次，建立新農(nóng)保社會化收繳、發(fā)放體系。新農(nóng)保改革澤及廣大農(nóng)民，要方便農(nóng)民繳納和領(lǐng)取養(yǎng)老金，必須建立社會化收繳、發(fā)放體系。一是明確擔負新農(nóng)?；鹕鐣绽U、發(fā)放金融服務(wù)機構(gòu)的條件、資質(zhì)，規(guī)范社會化收繳與發(fā)放機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和職責及違規(guī)處罰措施。二是鼓勵和支持營業(yè)網(wǎng)點發(fā)達、方便農(nóng)民繳納與領(lǐng)取養(yǎng)老金的郵政所、農(nóng)村信用合作社、地方股份制銀行等金融機構(gòu)擔負起農(nóng)村養(yǎng)老金的收繳、發(fā)放工作。比如適當減免營業(yè)稅、所得稅或者給予財政貼息支持。三是加強社會化收繳、發(fā)放機構(gòu)與新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)信息溝通與銜接。經(jīng)辦機構(gòu)要將應(yīng)收繳和發(fā)放對象、金額等信息及時傳給擔負收繳、發(fā)放任務(wù)的機構(gòu)，社會化收繳與發(fā)放機構(gòu)要及時將收繳的資金轉(zhuǎn)入經(jīng)辦機構(gòu)的新農(nóng)保賬戶，或?qū)l(fā)放的情況及時反饋給經(jīng)辦機構(gòu)，以便及時采取措施保證基金收繳與發(fā)放到位。

最后，加強對新農(nóng)保基金的保值增值管理。新農(nóng)保基金的保值增值關(guān)系到調(diào)動農(nóng)民參保積極性和新農(nóng)保制度的可持續(xù)性。一是盡快出臺新農(nóng)?；鹜顿Y管理指導(dǎo)意見或條例。明確基金投資管理的原則、運營機制、投資管理決策、投資運營渠道、投資監(jiān)管的辦法和責任，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。二是劃分中央、省、縣三級政府在新農(nóng)保基金投資管理中的責任?？h級政府主要擔負新農(nóng)?；鹗绽U與發(fā)放職責；省級政府承擔新農(nóng)?；鹜顿Y受托人職責，建立省級新農(nóng)?；鹜顿Y運營管理機構(gòu)，負責組織基金的投資運營，并集中統(tǒng)一管理全省新農(nóng)保基金；中央政府承擔新農(nóng)?；鸬耐顿Y管理決策職能。三是開辟新的投資渠道，提高基金保值增值水平。根據(jù)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金投資管理規(guī)定，基金投資限于銀行存款和購買國債兩條渠道。新農(nóng)?；饝?yīng)在此基礎(chǔ)上，探索一些新的投資渠道。建議發(fā)行特別國債，按不同期限設(shè)立優(yōu)于一般國債利率的中長期國債品種，用于吸收新農(nóng)?；稹ｃy行存款可以探索招標制委托存款，利率要高于同期存款利率?？梢蕴剿鹘?jīng)省級政府和人保部批準，將新農(nóng)保結(jié)余資金用于地方具有穩(wěn)定回報的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，比如高速公路、鐵路、水利、電力、城市供水和供電等基礎(chǔ)設(shè)施。但是要明確投資回收期限和回收渠道。應(yīng)允許探索投資企業(yè)債券、金融債券和風(fēng)險較少的股票，以提高基金投資回報率，注意防范投資風(fēng)險。四是加強投資監(jiān)管。建立與社會保險基金監(jiān)管融為一體的監(jiān)管機制，納入中央和省級人大社會保障資金監(jiān)管委員會的監(jiān)管范圍，接受人大代表的質(zhì)詢，并通過網(wǎng)絡(luò)、媒體向全社會公布新農(nóng)?；鸬氖罩c投資運營情況，主動接受公眾和社會的監(jiān)督；政府財政、審計、監(jiān)察等部門要履行職責，定期對新農(nóng)?；鹗罩Ш屯顿Y運營情況進行監(jiān)督檢查，確保新農(nóng)?；鸬陌踩?/p>

〔1〕 楊良初，張陽.建設(shè)社會主義新農(nóng)村與農(nóng)村社會保障關(guān)系研究.社保財務(wù)理論與實踐，2007年第4期.

〔2〕 鄧大松，薛惠元.新農(nóng)保制度推行中的難點分析.社保財務(wù)理論與實踐，2010年第3期.

〔3〕 盧海元.養(yǎng)老保險制度中國化的新進展、新成效、新問題、新取向.社保財務(wù)理論與實踐，2010年第3期.

F840.67

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1672-9544（2010）11-0009-06

【責任編輯 連家明】