賈 康 于長(zhǎng)革

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

轄縣大省“省直管縣”財(cái)政改革情況探析
——基于河北省的調(diào)研

賈 康 于長(zhǎng)革

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

基于調(diào)研，本文勾畫(huà)、總結(jié)“省直管縣”財(cái)政改革在河北這個(gè)“轄縣大省”①在本文中，“轄縣大省”是指以四川、河北、河南等為代表的轄區(qū)面積較大、下轄縣（市）較多的省份。的實(shí)施情況、初步成效，并分析改革進(jìn)程中的主要問(wèn)題，提出了相關(guān)的四點(diǎn)基本判斷，進(jìn)而提出了深化改革的六條對(duì)策建議。

財(cái)政體制 省管縣 轄縣大省

在多年局部改革探索的基礎(chǔ)上，財(cái)政部于2009年6月22日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，明確提出2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革。這標(biāo)志著“省直管縣”財(cái)政改革的提速，并有了具體的“時(shí)間表”要求。從目前了解的情況來(lái)看，這一改革進(jìn)展和成效都比較明顯，但改革過(guò)程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，特別是以四川、河北、河南等為代表的轄縣大省，在實(shí)行“省直管縣”財(cái)政改革后，由于省級(jí)面對(duì)的管理單元增加、管理幅度（半徑）拉長(zhǎng)而遇到了一些矛盾。為進(jìn)一步了解相關(guān)情況與問(wèn)題，我們?cè)诤颖弊髁藢?shí)地調(diào)研。

一、“省直管縣”財(cái)政改革的實(shí)施情況

2009年3月1日，河北省人民政府印發(fā)《關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制的通知》，在原來(lái)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將64個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）和納入省財(cái)政直接管理的產(chǎn)糧大縣（市）統(tǒng)一為“省財(cái)政直管縣”，實(shí)行統(tǒng)一的省財(cái)政直接管理體制。今年，“省財(cái)政直管縣”又?jǐn)U充了28個(gè)。目前，省財(cái)政直接管理的縣級(jí)行政區(qū)已達(dá)到92個(gè)，占全省136個(gè)同類(lèi)行政區(qū)的68%。相關(guān)的主要做法和情況如下：

（一）調(diào)整財(cái)政收支范圍

實(shí)行“省直管縣”財(cái)政改革后，在維持省、市、縣分稅制體制框架和規(guī)定范圍內(nèi)的合理既得利益的前提下，重新調(diào)整省、設(shè)區(qū)市、直管縣的財(cái)政收支范圍，建立了省與設(shè)區(qū)市、省與直管縣直接聯(lián)系的財(cái)政體制。在財(cái)政收入劃分方面，改革后，設(shè)區(qū)市原則上不再分享直管縣的財(cái)政收入，但保留上年度財(cái)政收入分享基數(shù)；各直管縣征收的財(cái)政收入（包括稅收和非稅收入）在省與直管縣之間重新做了劃分，并適度向直管縣傾斜，以增強(qiáng)直管縣的財(cái)政保障能力。在財(cái)政支出劃分方面，按照責(zé)權(quán)一致原則，財(cái)政支出責(zé)任界定與財(cái)政收入體制相對(duì)應(yīng)，設(shè)區(qū)市原則上不再承擔(dān)省直管縣相應(yīng)的支出責(zé)任（其應(yīng)承擔(dān)的省直管縣配套資金，以2008年為基數(shù)定額上解省財(cái)政，然后由省財(cái)政直接補(bǔ)助給省直管縣，繼續(xù)用于相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)配套或原政策規(guī)定支出）；省財(cái)政對(duì)直管縣配套資金比例適當(dāng)高于與其財(cái)力水平相當(dāng)?shù)姆侵惫芸h配套比例；直管縣轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)出口退稅3%部分全部由縣級(jí)承擔(dān)，設(shè)區(qū)市不再負(fù)擔(dān)。

（二）調(diào)整預(yù)決算制度

財(cái)政結(jié)算事項(xiàng)，由省財(cái)政直接對(duì)直管縣辦理，財(cái)政預(yù)算決算、財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)報(bào)表和執(zhí)行分析，由直管縣直接報(bào)送省財(cái)政廳，并抄報(bào)設(shè)區(qū)市財(cái)政局，設(shè)區(qū)市報(bào)送省財(cái)政廳時(shí)將直管縣作為“其中”數(shù)列出。非稅收入管理由直管縣直接向省有關(guān)部門(mén)申報(bào)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，省直接審批到直管縣。直管縣的預(yù)算和決算暫仍作為所屬設(shè)區(qū)市總預(yù)算和決算的組成部分，匯總納入設(shè)區(qū)市政府總預(yù)算（決算）草案，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)。

（三）調(diào)整轉(zhuǎn)變財(cái)政管理方式

省與直管縣之間的各類(lèi)財(cái)政管理事項(xiàng)，原則上由省直接對(duì)縣辦理。第一，直接報(bào)解財(cái)政收入。直管縣人民銀行國(guó)庫(kù)根據(jù)改革后的財(cái)政管理體制，直接向省級(jí)報(bào)解財(cái)政庫(kù)款，直接報(bào)送有關(guān)收入報(bào)表。財(cái)政資金往來(lái)，由省財(cái)政直接核定直管縣的稅收留用比例，直接調(diào)度和撥付資金。第二，省對(duì)直管縣各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和專(zhuān)款不再經(jīng)過(guò)設(shè)區(qū)市，由省財(cái)政直接分配下達(dá)到直管縣。設(shè)區(qū)市原對(duì)直管縣的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助先上解省財(cái)政，然后由省分配下達(dá)給直管縣。第三，省財(cái)政召開(kāi)涉及資金分配的會(huì)議、發(fā)布的各類(lèi)文件、指導(dǎo)工作的各類(lèi)信息，均擴(kuò)大到直管縣，直管縣財(cái)政工作落實(shí)情況、重大事項(xiàng)報(bào)告、各項(xiàng)信息直接報(bào)省財(cái)政廳。財(cái)政事務(wù)性管理工作，如專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)工作評(píng)先評(píng)優(yōu)、財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政系統(tǒng)文明建設(shè)、干部培訓(xùn)等有關(guān)工作，直管縣原則上直接對(duì)省財(cái)政廳。

（四）明確界定債權(quán)債務(wù)關(guān)系

“省直管縣”財(cái)政改革后，涉及省、設(shè)區(qū)市、直管縣之間的債務(wù)問(wèn)題，區(qū)別情況分類(lèi)處理。設(shè)區(qū)市擔(dān)保的向中央和省借款項(xiàng)目，如外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)借款、國(guó)內(nèi)金融組織借款、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有償使用資金等，由設(shè)區(qū)市和直管縣共同認(rèn)可，明確償還責(zé)任后，由直管縣直接向省財(cái)政承諾償還；到期不能償還的，由省財(cái)政予以追繳或者通過(guò)結(jié)算扣款解決。對(duì)于責(zé)任界定不清，設(shè)區(qū)市、直管縣意見(jiàn)不一致的，繼續(xù)由設(shè)區(qū)市擔(dān)保。設(shè)區(qū)市與直管縣之間的債權(quán)債務(wù)，由設(shè)區(qū)市與直管縣自行協(xié)商解決，省財(cái)政可以根據(jù)雙方協(xié)議，通過(guò)結(jié)算幫助解決。

二、改革的初步成效

從調(diào)研情況看，河北“省直管縣”財(cái)政改革在實(shí)行一年多的時(shí)間里，初步成效已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）縣級(jí)財(cái)政留成比例和可用財(cái)力有所增加

實(shí)行新的“省直管縣”財(cái)政體制后，市級(jí)財(cái)政通過(guò)財(cái)政體制對(duì)縣統(tǒng)籌一定比例財(cái)力的權(quán)限被取消，縣級(jí)財(cái)政留成比例增加，實(shí)力有所增強(qiáng)。與此同時(shí)，省對(duì)欠發(fā)達(dá)縣通過(guò)預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目給予支持，使縣級(jí)可用財(cái)力有所增加。

（二）財(cái)政資金撥付快，運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高，縣級(jí)財(cái)政理財(cái)能力和縣域經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)

“省直管縣”改革后，中央和省對(duì)各縣的補(bǔ)助資金由省財(cái)政直接撥付到縣，減少了市級(jí)環(huán)節(jié)，資金運(yùn)作更加快捷，便于縣級(jí)財(cái)政部門(mén)及時(shí)根據(jù)國(guó)庫(kù)資金存量測(cè)算安排各類(lèi)支出，整個(gè)體系的財(cái)政資金運(yùn)行效率得到明顯提高。縣級(jí)政府可自主決定過(guò)去需要由市批準(zhǔn)的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“指標(biāo)下達(dá)快、資金調(diào)度快、項(xiàng)目申報(bào)快”，與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的自主權(quán)下放措施一起，進(jìn)一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)的活力。

（三）省級(jí)直接調(diào)控能力有所增強(qiáng)

財(cái)政省直管縣后，由于加大縣級(jí)財(cái)政稅收分享比例，同時(shí)省財(cái)政直接結(jié)算到縣，避免了市級(jí)截留的可能，在有效緩解縣級(jí)財(cái)政困難的同時(shí)，省級(jí)的調(diào)控能力提高。特別是省級(jí)財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)縣的大額轉(zhuǎn)移支付，對(duì)實(shí)施省域內(nèi)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。

（四）縣級(jí)財(cái)政管理水平得到提升

財(cái)政省直管縣后，縣級(jí)財(cái)政工作得到省級(jí)財(cái)政更多的指導(dǎo)和幫助，省里的很多會(huì)議、培訓(xùn)活動(dòng)直接安排到縣級(jí)，干部教育培訓(xùn)力度加大，使縣級(jí)工作人員更及時(shí)、更全面地了解各種財(cái)政信息，對(duì)各種財(cái)政政策的理解和掌握也更加到位。省財(cái)政在預(yù)算審查、預(yù)算管理、數(shù)據(jù)報(bào)送等方面對(duì)縣財(cái)政的要求較之過(guò)去明顯提高，有力地促進(jìn)了縣級(jí)財(cái)政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平的提升。

三、改革進(jìn)程中存在的主要問(wèn)題

“省直管縣”財(cái)政改革和現(xiàn)行“市管縣”行政體制并存，體制性摩擦在所難免。加之由于河北省行政區(qū)劃方面的特點(diǎn)，即縣級(jí)個(gè)體規(guī)模偏小而數(shù)量較多，更產(chǎn)生了“轄縣大省”的一些特殊矛盾。據(jù)了解，現(xiàn)行河北“省直管縣”財(cái)政改革中主要存在以下問(wèn)題：

（一）改革后省級(jí)財(cái)政管理單元的增加和管理半徑的擴(kuò)大，致使省級(jí)財(cái)政感覺(jué)應(yīng)對(duì)困難

隨著交通運(yùn)輸條件和信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，擴(kuò)大管理幅度（半徑）、減少管理層次的“省直管縣”財(cái)政改革總體而言是必要的和可行的，但對(duì)于下轄縣（市）數(shù)量較多的河北省來(lái)說(shuō)，目前的改革也確實(shí)遇到了與管理幅度相關(guān)的困難問(wèn)題。河北省行政區(qū)劃的一個(gè)主要特點(diǎn)就是縣（市）規(guī)模小，數(shù)量多。截至2008年底，全國(guó)共有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，283個(gè)地級(jí)市，1831個(gè)縣市（不包括自治縣）。其中，河北省有11個(gè)地級(jí)市，136個(gè)縣（市），數(shù)量約為江蘇省的兩倍、浙江省的三倍。按照現(xiàn)行行政區(qū)劃，如果全國(guó)全面實(shí)行“省直管縣”，平均一個(gè)省級(jí)單位面對(duì)的管理單元為68.2個(gè)，而名列前茅的河北將達(dá)到147個(gè)。

眾所周知，受人員素質(zhì)、管理復(fù)雜性、職權(quán)明確度、信息溝通效率等多重因素的制約，每個(gè)管理主體的管理半徑與面對(duì)的管理單元應(yīng)是有限的。2009年3月1日，河北省實(shí)行“省直管縣”財(cái)政改革后，省級(jí)財(cái)政面對(duì)的管理單元從原來(lái)的11個(gè)驟然增加到103個(gè)（其中包括11個(gè)設(shè)區(qū)市和92個(gè)直管縣）。陡增的管理對(duì)象數(shù)量和迥異的各縣縣情，對(duì)省級(jí)財(cái)政管理工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，包括如何以省級(jí)財(cái)力合理滿(mǎn)足各市、縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的調(diào)控需要，如何保證轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)、有效和配套資金的及時(shí)到位，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)眾多市、縣財(cái)政部門(mén)權(quán)力的有效監(jiān)管以防止管理“盲區(qū)”的出現(xiàn)，等等。從一年多的運(yùn)行情況來(lái)看，省級(jí)財(cái)政部門(mén)一直面臨著與管理單位數(shù)量激增伴隨的巨大工作壓力，加之“金財(cái)工程”在欠發(fā)達(dá)的縣相對(duì)滯后，省與縣之間文件、報(bào)表的傳輸以及業(yè)務(wù)的溝通往往不暢。同時(shí)，縣級(jí)自主權(quán)進(jìn)一步增加，一方面有利于縣根據(jù)自身資源稟賦選擇項(xiàng)目，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)；另一方面，縣也可能搞政績(jī)工程、形象工程，造成爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)優(yōu)惠等相互攀比的不合理行為。為了平衡全局發(fā)展，省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣管理對(duì)象不得不借助于批量的處理方法，執(zhí)行粗線(xiàn)條的分類(lèi)指導(dǎo)原則，導(dǎo)致對(duì)一些直管縣新出臺(tái)的區(qū)域分類(lèi)指導(dǎo)政策的適用性反而不如過(guò)去。在這種情況下，河北省財(cái)政廳目前正在研究制定新的管理辦法，擬將一些管理縣（市）級(jí)財(cái)政的事務(wù)性工作再次移交給設(shè)區(qū)市代管。

（二）財(cái)政“省直管縣”與行政“市管縣”之間的體制性摩擦問(wèn)題比較突出

在現(xiàn)行的行政“市管縣”體制下，設(shè)區(qū)市政府要統(tǒng)籌管理轄區(qū)內(nèi)所有縣（市）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，但實(shí)行“省直管縣”財(cái)政改革后，設(shè)區(qū)市政府已無(wú)權(quán)運(yùn)用省直管縣的財(cái)力，形成設(shè)區(qū)市政府與省直管縣之間體制上的不協(xié)調(diào)。從設(shè)區(qū)市來(lái)看，直管縣的財(cái)政權(quán)與設(shè)區(qū)市的行政權(quán)存在匹配錯(cuò)位，設(shè)區(qū)市履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責(zé)，市縣政府領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)同的一些區(qū)域性政策行動(dòng)，由于市縣財(cái)政的分離與管理權(quán)力限制，在落實(shí)當(dāng)中存在體制性矛盾。從直管縣的角度看，縣級(jí)財(cái)政實(shí)行省直接管理后，財(cái)力和資金都由省統(tǒng)一對(duì)其結(jié)算、撥付，但其它的行政權(quán)限如人事任免權(quán)卻歸市管，這就必然形成縣級(jí)既要向省政府和省財(cái)政跑財(cái)力、資金、項(xiàng)目、政策，又要向市政府匯報(bào)工作、爭(zhēng)取理解和支持，縣級(jí)的工作難度增大，面對(duì)省市兩個(gè)“婆婆”，有些關(guān)系不好處理。另外，設(shè)區(qū)市許多人大代表來(lái)自省財(cái)政直管縣，而這些人大代表審議批準(zhǔn)的預(yù)決算事項(xiàng)卻只是城圈內(nèi)的，與自己所居住的縣無(wú)關(guān)，從而出現(xiàn)省財(cái)政直管縣體制與現(xiàn)行政治體制之間的錯(cuò)位。

（三）設(shè)區(qū)市與直管縣之間“爭(zhēng)收爭(zhēng)利”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)

“省直管縣”財(cái)政改革之前，市域內(nèi)按區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局推進(jìn)，內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)易于通過(guò)管理而相對(duì)弱化、隱形化。而改革后，設(shè)區(qū)市與省直管縣在財(cái)政上屬于平行關(guān)系，由過(guò)去共同追求區(qū)域利益最大化的“父子”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樽非髠€(gè)體利益最大化的競(jìng)爭(zhēng)者關(guān)系，市、縣政府間競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始明顯化。在現(xiàn)實(shí)生活中，設(shè)區(qū)市從自身利益出發(fā)，自然選擇將財(cái)力更多地投向市自身，發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟(jì)，培植本級(jí)財(cái)源，設(shè)區(qū)市與直管縣之間“爭(zhēng)收爭(zhēng)利”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)。此外，市與縣的關(guān)系疏遠(yuǎn)后，一些市縣幫扶結(jié)對(duì)開(kāi)發(fā)的園區(qū)、項(xiàng)目，由于財(cái)政管理關(guān)系的變更，最終導(dǎo)致不了了之的結(jié)局。

（四）市域內(nèi)的跨區(qū)域公共產(chǎn)品提供出現(xiàn)矛盾

按照“省直管縣”財(cái)政體制的統(tǒng)一支出劃分原則，設(shè)區(qū)市不得要求直管縣分擔(dān)本屬市事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任，即取消了設(shè)區(qū)市集中縣財(cái)力的權(quán)利。這有利于避免“市刮縣”行為，但是也容易造成跨縣的某些經(jīng)費(fèi)支出難以統(tǒng)籌到位。上級(jí)出臺(tái)的一些支出政策要求市級(jí)財(cái)政配套，然而“省直管縣”財(cái)政體制已使市、縣財(cái)政處于分立狀態(tài)，市級(jí)承擔(dān)的區(qū)域性公共管理事務(wù)與公共產(chǎn)品供給，如涉及多個(gè)縣的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等，在跨區(qū)域協(xié)調(diào)上容易出現(xiàn)新的矛盾。

（五）縣級(jí)工作人員對(duì)省級(jí)機(jī)關(guān)有“距離感”

改革后，直管縣財(cái)政部門(mén)工作人員要直接“跑廳”，往往開(kāi)始的感覺(jué)是“差著輩兒了”，不熟悉，有拘束感和距離感。省廳業(yè)務(wù)處的同志也確有“忙不過(guò)來(lái)”之感，從而對(duì)眾多直管縣“跑廳”公務(wù)人員的接待交談，也不能夠像原來(lái)對(duì)待設(shè)區(qū)市那樣細(xì)致周全。這方面的問(wèn)題也引出了不少不滿(mǎn)意的反映。

四、基本判斷

對(duì)于上述轄縣大省在“省直管縣”財(cái)政改革過(guò)程中暴露出來(lái)的困難和問(wèn)題，需要予以正確分析和認(rèn)識(shí)。世界上沒(méi)有完善無(wú)缺的事物和不存在矛盾摩擦的過(guò)渡。作為新的探索與嘗試，省直管縣改革在實(shí)施過(guò)程中不會(huì)一帆風(fēng)順，出現(xiàn)一些新的矛盾和問(wèn)題，甚至遇到一些阻力，是屬于意料之中的情況。在調(diào)研和座談中，通過(guò)與省、市、縣各級(jí)同志的交流，我們有如下幾點(diǎn)基本判斷：

（一）地方同志一般都能理解省直管縣改革是深化財(cái)政改革和配套改革的客觀需要，是大勢(shì)所趨，大方向不會(huì)變，迄今并未發(fā)現(xiàn)前瞻視野中的“硬障礙”

我們接觸到的地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)同志，大都能夠把握省直管縣改革的全局意義，理解其現(xiàn)實(shí)的必要性與前瞻的必然性，形成了“大道理管小道理”的思維和對(duì)“扁平化”改革的認(rèn)同。如果我們充分領(lǐng)會(huì)中央已先后兩次寫(xiě)入全會(huì)文件的關(guān)于“減少行政層級(jí)”和“有條件的地方，可以實(shí)行省直管縣的（行政）體制”的要求，以及廣東等地已開(kāi)始的把財(cái)政省直管縣向行政省直管縣延伸的動(dòng)態(tài)，那么更可以確立對(duì)財(cái)政省直管縣改革大方向的認(rèn)同?？陀^地說(shuō)，在調(diào)研中我們并沒(méi)有聽(tīng)到任何“前瞻”視野上感覺(jué)今后會(huì)“過(guò)不去”的“硬障礙”。

（二）河北所代表的轄縣大省所遇到的某些矛盾和問(wèn)題，具有一定的特殊性

由于歷史原因，河北130多個(gè)縣中只有約20%人口規(guī)模超過(guò)40萬(wàn)，約80%的縣人口規(guī)模在40萬(wàn)人以下，山區(qū)縣更小。省財(cái)政部門(mén)向下直接面對(duì)八、九倍于原來(lái)數(shù)量的管理單位，感覺(jué)工作量陡然上升、調(diào)控“鞭長(zhǎng)莫及”等等，與這一“技術(shù)性”特點(diǎn)有較大關(guān)系。對(duì)此問(wèn)題，其實(shí)原先在改革思路探討時(shí)就有所估計(jì)，但不論是“把小縣適當(dāng)歸并”，還是“把大省劃小”，都是高度敏感的行政改革問(wèn)題，在財(cái)政改革過(guò)渡中尚難以直接地全面涉及。

（三）現(xiàn)階段反映較強(qiáng)烈的問(wèn)題許多是過(guò)渡過(guò)程中階段性和磨合性的，可逐步消化

比如直管縣工作人員對(duì)省級(jí)的“距離感”，隨著熟識(shí)程度的提高會(huì)逐步得到改善。省級(jí)工作部門(mén)面對(duì)管理單位數(shù)量的陡增，如何合理而熟練地利用電視電話(huà)會(huì)議等方式，以及推進(jìn)工作流程再造以發(fā)掘提高辦事效率的潛力，尚需要一個(gè)摸索與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的磨合過(guò)程。

（四）有必要及時(shí)分析“省直管縣”改革中出現(xiàn)的新矛盾和新問(wèn)題，分類(lèi)研討尋求“標(biāo)本兼治”、有利過(guò)渡的應(yīng)對(duì)措施

目前表現(xiàn)出來(lái)的矛盾摩擦等新問(wèn)題，雖然各地具體情況需要具體分析，但總體而言既然沒(méi)有發(fā)現(xiàn)向前看顯然無(wú)法克服的“硬障礙”，那么就可以在肯定改革大方向的前提下，集中精力及時(shí)分析目前出現(xiàn)的新矛盾、新問(wèn)題，并分類(lèi)排隊(duì)研討，尋求“標(biāo)本兼治”、從帶有“混沌”特征的現(xiàn)狀逐步過(guò)渡到改革目標(biāo)狀態(tài)的可行路徑和措施，知難而進(jìn)，迎難而上，進(jìn)一步將“省直管縣”財(cái)政改革推向深入。

五、應(yīng)對(duì)措施與政策建議

（一）酌情漸進(jìn)調(diào)整縣級(jí)行政區(qū)劃

針對(duì)以四川、河北、河南等省為代表的轄縣大省在實(shí)施“省直管縣”財(cái)政改革過(guò)程中遇到的管理半徑難題，最根本的解決辦法是酌情調(diào)整這些省份的縣級(jí)行政區(qū)劃，減少縣（市）數(shù)量，擴(kuò)大縣（市）規(guī)模，以降低“省直管縣”財(cái)政體制下的管理對(duì)象總量，直至合理、可控范圍之內(nèi)。這一事項(xiàng)相當(dāng)敏感，需周密考量，從長(zhǎng)計(jì)議，漸進(jìn)推行。具體調(diào)整思路為：一是適當(dāng)合并部分幅員較小的縣，減少縣級(jí)行政區(qū)數(shù)量，調(diào)減縣域管理規(guī)模。二是酌情將一部分縣（市）升格為省轄市。有些縣（市）區(qū)位分布合理，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，城市化水平高，可考慮升格為地級(jí)市，由省直轄，同時(shí)按照“地域相鄰，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)”的原則將一兩個(gè)縣并入該市，使其成為市轄區(qū)。至于省級(jí)行政區(qū)的調(diào)整，更需等待全局條件的成熟和必要的機(jī)遇。

（二）與設(shè)區(qū)市中心地帶毗連的縣，一般不應(yīng)劃為省直管，要注意給市必要的（或預(yù)留的）未來(lái)發(fā)展空間

為了給設(shè)區(qū)市留下必要的發(fā)展空間，設(shè)區(qū)市周邊的縣（市）一般不要確定為省直管縣，而應(yīng)在條件成熟時(shí)改為市轄區(qū)，以擴(kuò)大中心城市規(guī)模，充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用。目前，對(duì)于條件已具備的某些近郊縣（市）可盡快操作，改設(shè)市轄區(qū)，即借鑒浙江等地經(jīng)驗(yàn)，撤縣設(shè)區(qū)，改變市縣同城、近城格局，減少縣（市）數(shù)量。

（三）在轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確省、市、縣政府間的職責(zé)權(quán)限

在推行“省直管縣”財(cái)政體制、擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和科學(xué)發(fā)展觀的要求，積極轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)深化省以下體制改革和完善相應(yīng)的制度約束機(jī)制，使省、市、縣各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)權(quán)落到實(shí)處。

1.省級(jí)政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任、認(rèn)真履行好縣級(jí)財(cái)政的直接管理職能，決不應(yīng)在擴(kuò)權(quán)的同時(shí)將與省相應(yīng)的職責(zé)下移，強(qiáng)加給縣級(jí)政府，以避免造成縣級(jí)政府的事權(quán)過(guò)重和行為扭曲。

2.設(shè)區(qū)市政府責(zé)權(quán)的確定應(yīng)注意克服以下兩種不良傾向：既要防止過(guò)分強(qiáng)調(diào)地級(jí)市財(cái)政的作用，阻礙“省直管縣”改革進(jìn)程；又要防止過(guò)早地排斥地級(jí)市財(cái)政的應(yīng)有作用，“一刀切”式地不考慮過(guò)渡銜接問(wèn)題而走向另一個(gè)極端，導(dǎo)致監(jiān)管缺位和“管理空白”。在目前推行“省直管縣”體制的情況下，設(shè)區(qū)市政府需要發(fā)揮自己在省、縣之間的橋梁和紐帶作用，切實(shí)處理好以下三項(xiàng)職能銜接：一是業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的銜接?！笆≈惫芸h”后，盡管市對(duì)縣財(cái)政資金撥付結(jié)算關(guān)系不復(fù)存在，但財(cái)政工作中一些具體的業(yè)務(wù)還必須接受市級(jí)財(cái)政指導(dǎo)，財(cái)政改革中的許多工作還必須在省市的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進(jìn)行。二是督促檢查職能的發(fā)揮。“省直管縣”后由于省級(jí)管理半徑加大，一段時(shí)間內(nèi)尚不可能事事直接插到縣一級(jí)，許多督促檢查工作還必須由市級(jí)財(cái)政來(lái)完成。當(dāng)前，市級(jí)財(cái)政尤其要把防范“省直管縣”后可能產(chǎn)生的縣級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，作為行使督促檢查職能的一項(xiàng)重要內(nèi)容。三是報(bào)表匯總職能的銜接。一段時(shí)間內(nèi)，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算、財(cái)政決算、財(cái)政收支旬報(bào)、工資月報(bào)以及省財(cái)政要求報(bào)送的其他報(bào)表、資料等，仍需市財(cái)政局統(tǒng)一編制和匯總，以便于省廳匯總和省對(duì)縣考核，也便于為市委、市政府決策提供依據(jù)。

3.縣級(jí)政府和財(cái)政應(yīng)注重加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，努力提高自身管理水平?！笆≈惫芸h”后，縣級(jí)政府作為改革的受益者，很容易出現(xiàn)理念沖動(dòng)，對(duì)利益實(shí)惠期望值過(guò)高，以為實(shí)行“省直管縣”主要是一種優(yōu)厚的待遇，甚至將“省管縣”片面地理解為“省養(yǎng)縣”，產(chǎn)生“建設(shè)省出錢(qián)、經(jīng)費(fèi)省供足、工資省統(tǒng)發(fā)”等省財(cái)政“一包到底”的誤解。在“省直管縣”體制下，隨著財(cái)政自主權(quán)擴(kuò)大，縣級(jí)政府要加快推進(jìn)各項(xiàng)管理改革，以適應(yīng)財(cái)政省直接管理的需要。一是積極推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付、部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)等財(cái)政改革，加強(qiáng)“金財(cái)”工程的建設(shè)和運(yùn)用，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政運(yùn)行的規(guī)范性和透明度。二是加強(qiáng)以縣級(jí)財(cái)政為主體的考核與評(píng)價(jià)工作，設(shè)定科學(xué)合理的考核體系，切實(shí)增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的責(zé)任意識(shí)、問(wèn)責(zé)機(jī)制和自主理財(cái)能力。三是積極推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，改進(jìn)和提高基層財(cái)政管理水平。四是省市兩級(jí)要加大對(duì)縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政工作人員的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)依法理財(cái)意識(shí)，提高財(cái)政干部業(yè)務(wù)能力，提升科學(xué)化、精細(xì)化管理水平

（四）充分發(fā)揮設(shè)區(qū)市在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的帶動(dòng)作用

“省直管縣”財(cái)政改革雖然對(duì)市縣利益格局作了重新調(diào)整，使縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與市級(jí)財(cái)政的關(guān)聯(lián)度減弱，但由于市縣經(jīng)濟(jì)聯(lián)系千絲萬(wàn)縷，區(qū)域中心城市的中心地位客觀存在，市對(duì)縣仍然會(huì)產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的幅射、帶動(dòng)與協(xié)調(diào)作用。因此，市財(cái)政要積極作為，繼續(xù)發(fā)揮中心城市的核心、龍頭和支撐作用。

1.明確帶動(dòng)原則。圍繞提升市縣經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，應(yīng)突出“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”和“中心帶動(dòng)”原則，打破行政區(qū)劃界限，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求進(jìn)行合理規(guī)劃，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局，發(fā)揮中心城市的輻射和帶動(dòng)作用，通過(guò)資金、信息、人才的流動(dòng)來(lái)帶動(dòng)縣域發(fā)展；突出“兩通關(guān)聯(lián)”和“雙重協(xié)調(diào)”原則，既要發(fā)揮商品流通和交通網(wǎng)絡(luò)對(duì)形成高效合理的空間布局和發(fā)展結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)作用，又要綜合發(fā)揮政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的資源配置雙重調(diào)節(jié)作用，協(xié)調(diào)市縣不同主體的發(fā)展利益。

2.轉(zhuǎn)變帶動(dòng)方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中心城市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域大小并不是取決于行政區(qū)域的大小，而是取決于城市的經(jīng)濟(jì)輻射面與吸引力的大小，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也主要不是靠行政力量來(lái)組織的，而是靠?jī)?nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來(lái)形成的。因此，設(shè)區(qū)市要注重以經(jīng)濟(jì)手段來(lái)管理經(jīng)濟(jì)。省、市、縣級(jí)財(cái)政都要尊重市管縣體制下伴隨的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，通過(guò)財(cái)稅支持來(lái)強(qiáng)化中心城市的聚集功能，增強(qiáng)其發(fā)展實(shí)力、輻射能力和區(qū)域服務(wù)能力，合理地傾斜支持縣域經(jīng)濟(jì)提升活力，帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。

3.培育帶動(dòng)機(jī)制與環(huán)境。當(dāng)務(wù)之急是要抓緊研究構(gòu)建都市經(jīng)濟(jì)圈和合理功能區(qū)的財(cái)稅政策，充分考慮“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通接軌、農(nóng)業(yè)服務(wù)、資源共享、旅游加盟”等因素，推動(dòng)中心城市與周邊縣市的互動(dòng)、互聯(lián)、互補(bǔ)、互利發(fā)展，加快形成規(guī)劃統(tǒng)籌、信息同享、市場(chǎng)同體、產(chǎn)業(yè)同鏈、科技同興、環(huán)保同行的一體化格局，在互動(dòng)中培育帶動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)化帶動(dòng)環(huán)境。

（五）狠抓財(cái)政信息化建設(shè)

目前，欠發(fā)達(dá)縣財(cái)政部門(mén)的信息化建設(shè)水平一般還較低，大部分沒(méi)有設(shè)立信息中心，沒(méi)有機(jī)房，各縣區(qū)的部門(mén)預(yù)算編制仍然是手工利用EXCEL編制，在管理方式、管理水平、管理效率等方面與“省直管縣”財(cái)政體制的要求存在差距。因此，要從硬件、軟件、人員技能培訓(xùn)方面加快“金財(cái)工程”建設(shè)，以便在較短的時(shí)間內(nèi)提高省與縣之間信息溝通的效率。

（六）通過(guò)試點(diǎn)逐步推進(jìn)“省直管縣”從財(cái)政向行政的過(guò)渡

對(duì)于目前“省直管縣”財(cái)政改革中存在的財(cái)政直管而行政未直管所引發(fā)的體制摩擦問(wèn)題，我們認(rèn)為，應(yīng)注意總結(jié)學(xué)習(xí)浙江等地長(zhǎng)時(shí)期“市縣行政不同級(jí)而財(cái)政同級(jí)”積累的經(jīng)驗(yàn)，減少摩擦和不愉快因素。如人大代表的名額分配和區(qū)域代表性，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地做出合理化調(diào)整。當(dāng)然，解決上述問(wèn)題的根本出路還是在于今后“省直管縣”從財(cái)政向行政的過(guò)渡。下轄縣（市）較多的省份，應(yīng)以可能的縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整為切入點(diǎn)，積極研討、適時(shí)推行“省直管縣”的行政改革。起步階段可先選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣（市）率先試點(diǎn)，給縣級(jí)政府較充分的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限，享受與設(shè)區(qū)市相同的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)，然后在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大范圍，設(shè)計(jì)可行的漸進(jìn)方案，最終完成“省直管縣”從財(cái)政向行政的過(guò)渡。

F832.1

A

1672-9544（2010）11-0004-05

【責(zé)任編輯 連家明】