李東衛(wèi)

（中國銀監(jiān)會陽泉監(jiān)管分局，山西 045000）

我國農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀分析及國際比較

李東衛(wèi)

（中國銀監(jiān)會陽泉監(jiān)管分局，山西 045000）

2010年政府工作報告中明確提出，要有計劃有步驟地解決好農(nóng)民工在社會保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇問題。本文歸納總結(jié)了國外農(nóng)民工社會保障成熟的做法及經(jīng)驗。簡要分析了我國農(nóng)民工社會保障存在的問題，提出了構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度的建議。

農(nóng)民工 國外經(jīng)驗 問題 建議

一、國外農(nóng)民工社會保障經(jīng)驗及做法

1.德國。德國是近代第一個建立社會保障制度的國家，而其全國性社會保障制度正是在解決農(nóng)村勞動力進入城市問題的背景下逐步完善的。19世紀，大量德國農(nóng)民進入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人。1855年，《窮人權(quán)利法規(guī)》生效，根據(jù)該法規(guī)，每個地區(qū)依據(jù)居民人數(shù)對貧困居民進行補貼。1881年，德皇威廉一世頒布《黃金詔書》，提出工人因患病、事故、傷殘和年老而出現(xiàn)經(jīng)濟困難時應(yīng)得到保障，他們有權(quán)得到救濟，工人保障應(yīng)由工人自行管理。由此開始了社會保障制度的建立和完善。1883年，國會通過《疾病保險法》，規(guī)定疾病保險費用由雇主負擔(dān)2/3，雇員負擔(dān)1/3。保險金的征收是按收入的一定比例，保險金的再分配與被保險者所繳納的保險費多少無關(guān)，體現(xiàn)了高收入者向低收入者的所得轉(zhuǎn)移，適合農(nóng)村勞動力收入低的特點。此外，只要農(nóng)民工本人參保，其配偶和子女便可享受同樣的醫(yī)療保險待遇。經(jīng)過多次調(diào)整，目前德國規(guī)定，凡月收入低于610馬克的工人，其醫(yī)療保險費全部由雇主承擔(dān)。德國的社會醫(yī)療保險總體上體現(xiàn)了“高收入幫助低收入、社會共濟、體現(xiàn)公平”的宗旨。此外，在養(yǎng)老保險方面，德國實行了包括農(nóng)民工的全國養(yǎng)老保險制度。1889年，德國頒布《殘疾和老年養(yǎng)老保險法》，規(guī)定所有未參加其他養(yǎng)老保險的農(nóng)民都必須參加此保險。此外，在義務(wù)性養(yǎng)老保險里，將包含農(nóng)民工的全部工人納入工人養(yǎng)老保險范疇。

2.英國。英國的社會保障制度是伴隨著工業(yè)化、城市化的進程逐步發(fā)展和完善起來的。1601年，伊麗莎白一世頒布了《濟貧法》，對在饑餓線上掙扎的貧民實施救濟。1795年，伯克郡治安法官制定斯品汗姆蘭制度，規(guī)定給勞動貧民救助的金額隨面包價格浮動，并允許在濟貧院外實施救濟。1897年，英國議會通過了《工人賠償法》，規(guī)定在工作危險較大的行業(yè)，雇主應(yīng)對因工傷或喪失工作能力者給予賠償，隨后政府又將該法的使用范圍擴大到農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)。1948年，英國頒布了《國民救助法》，規(guī)定無收入或低收入者可領(lǐng)取國民救助金，極大保障了收入低和易失業(yè)的農(nóng)民工的正常生活。1976年，該法修訂為《補充救助法》，進一步明確了救助對象，凡16歲以上的英國居民，收入低于最低生活需要者，均可申請社會救助。同時，英國政府高度重視解決公共事務(wù)。1835年《市政機關(guān)法》允許市議會開征地方稅和采取改進城市環(huán)境的措施；1866年《衛(wèi)生法》要求地方當(dāng)局采取行動，向包括農(nóng)民工在內(nèi)的全部居民供應(yīng)適合飲用的水，提供清運垃圾和排污服務(wù)；1868年《工人住房法》授權(quán)市議會處理貧民窟問題；1875年，新的《公共衛(wèi)生法》規(guī)定城市人口的最大密度和街區(qū)布局，從此形成格狀布局的街區(qū)。此外，英國是福利型養(yǎng)老保險的代表，貫徹“普惠制”原則，基本養(yǎng)老保險覆蓋全體國民。英國政府建立了“老年年金制”，在這一制度下，包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有退休國民，均可從政府領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金，養(yǎng)老金數(shù)額與公民的身份、職業(yè)、在職時的工資水平、繳費（稅）年限無關(guān)，所需資金完全來源于政府稅收。

3.美國。1935年通過的《社會保障法》，是美國首部由聯(lián)邦政府承擔(dān)義務(wù)、以解決老年和失業(yè)問題為主體的社會保障立法，其主要內(nèi)容包括社會保險、公共補助、兒童保健和福利服務(wù)四類，分為國家、地方政府和民辦形式。美國社會保障政策的突出特點是其社會保障號的廣泛使用。社會保障號在美國的人口管理制度中具有重要作用，其幾乎是美國政府進行所有人口管理活動的基點。每個美國公民自出生起就有一個屬于自己的社會保障號（social security number，簡稱SSN，也稱社會安全號）。存儲社會保障號信息的電腦系統(tǒng)在美國已實現(xiàn)了真正的聯(lián)網(wǎng)，各地區(qū)、行業(yè)、部門均可通過社會保障號去查一個人的相關(guān)情況。申請SSN的程序簡單易行，新生兒可通過出生醫(yī)院辦理，也可在辦理出生證的時候辦理。公民要遷移和移居某地，只要其生活狀態(tài)符合該城市衛(wèi)生及相關(guān)法律規(guī)定，如有一定的住房面積，有穩(wěn)定的收入等條件便可，反之，有關(guān)部門將出面予以制裁。

4.印度。印度是僅次于中國的人口大國和發(fā)展中國家，其政府主要是通過立法來規(guī)范農(nóng)民工的就業(yè)和服務(wù)條件。1979年，印度政府通過了《邦之間流動工農(nóng)民工（就業(yè)規(guī)定和服務(wù)條件）法案》，規(guī)定農(nóng)民工工資不得低于1948年《最低工資法案》規(guī)定的標準；在招聘或找人替代農(nóng)民工的情況下，雇主應(yīng)付給他們月工資的50%，該筆工資是不可返回的，且應(yīng)是其工資或其他款項的額外支付；農(nóng)民工外出打工的路費由雇主予以補助；雇主應(yīng)保證為農(nóng)民工提供適當(dāng)?shù)尼t(yī)療條件，當(dāng)農(nóng)民工或其家人生病時，應(yīng)免費提供治療；雇主還應(yīng)采取保護措施，確保農(nóng)民工不受疫情影響或病毒感染。

5.韓國和日本。20世紀50年代以來，韓國開始向工業(yè)化發(fā)展，并成為歐美產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的投資地之一。在此時期，大量韓國農(nóng)民工開始進城。韓國不存在戶籍管理，這些農(nóng)民工可自由地到城市居住。韓國產(chǎn)業(yè)工人的工資較高，這些由農(nóng)民工轉(zhuǎn)化而來的產(chǎn)業(yè)工人可供得起子女上大學(xué)。到了1980年，農(nóng)民工的子女中有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)化成了中產(chǎn)階級，這種轉(zhuǎn)化使韓國的社會結(jié)構(gòu)——兩頭小中間大的“洋蔥型”變得非常穩(wěn)定。此外，日本實行工人終身雇傭制，并為工人提供全面的社會保險，建立起了亞洲最健全的勞動保障體系。日本的產(chǎn)業(yè)工人有能力使其子女接受良好的教育，為20世紀六七十年代日本經(jīng)濟的發(fā)展提供了大量的人才。

二、我國農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀

農(nóng)民工是我國改革開放以來迅速發(fā)展壯大的新型勞動大軍，日益成長為產(chǎn)業(yè)工人的主體。有資料顯示，目前全國約有農(nóng)民工2.3億人（其中進城農(nóng)民工1.26億人），占產(chǎn)業(yè)工人隊伍的2/3，占據(jù)了建筑業(yè)勞動力的90%，煤礦采掘業(yè)的80%，紡織服裝業(yè)的60%，以及城市一般服務(wù)業(yè)的50%。自20世紀80年代以來，億萬農(nóng)民工憑借相對較弱的就業(yè)競爭力，辛勤奮斗在生產(chǎn)服務(wù)第一線，一方面努力融入城市經(jīng)濟社會生活提升自己，一方面透過千絲萬縷的聯(lián)系塑造著新型城鄉(xiāng)關(guān)系。他們不僅為開辟農(nóng)民增收致富道路、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件做出了重大貢獻，而且為加快工業(yè)化、城市化進程、推動經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重大貢獻，是中國現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的重要力量。

早在20世紀90年代后半期著手建設(shè)城市職工社會保障制度的過程中，有些城市就開始探索建立農(nóng)民工社會保障制度，并對有特殊困難的農(nóng)民工實行社會救助。在全國大規(guī)模推進農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)，則是最近幾年才開始的。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》明確提出：“高度重視農(nóng)民工社會保障工作。根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進，優(yōu)先解決工傷保險和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題?！贝撕螅r(nóng)民工社會保障制度建設(shè)進入了一個新階段。

針對農(nóng)民工因多種原因?qū)е聟⒈Ｂ实偷膯栴}，我國各地勞動保障部門實施以礦山、建筑等高風(fēng)險行業(yè)農(nóng)民工為重點，積極推動農(nóng)民工參加工傷保險為主要內(nèi)容的“平安計劃”。以進城農(nóng)民工大病統(tǒng)籌為重點，推進農(nóng)民工社會醫(yī)療保險制度建設(shè)，參保范圍逐步擴大到服務(wù)行業(yè)。有關(guān)部門還針對農(nóng)民工流動性強、收入普遍較低的實際情況，著手制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法和轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。一些地方還為農(nóng)民工辦理了失業(yè)保險、生育保險。

全國農(nóng)民工參加社會保險的人數(shù)從無到有、逐年增加。截至2008年10月，全國農(nóng)民工工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險人數(shù)，分別達到4891萬人、4142萬人和2330萬人。各地在建設(shè)農(nóng)民工社會保障制度的過程中，把農(nóng)民工社會救助作為重要內(nèi)容來抓，通過政府倡導(dǎo)、社會幫扶等有效途徑，向遇到特殊困難的農(nóng)民工伸出援助之手，在大病醫(yī)療、意外傷害、法律訴訟、子女上學(xué)等方面提供了種種幫助，解決了許多困難農(nóng)民工自己無力解決或難以解決的急難問題。雖然目前缺乏全國農(nóng)民工社會救助工作的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是各地都把對農(nóng)民工的社會救助初步納入了當(dāng)?shù)厣鐣戎恼唧w系之中。

三、我國農(nóng)民工社會保障存在的問題

我國農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，一個非常大的問題是農(nóng)民外出后，既不能在城市定居，又不愿意回到農(nóng)村。今年中央一號文件提到的新生代農(nóng)民工，指的是以80后、90后為代表的新一代農(nóng)民工，他們在1.5億外出農(nóng)民工中約占60%。相對來說，這些人對農(nóng)業(yè)不熟悉，同時，他們又特別渴望融入城市生活、城市社會，但從制度到心理到具體措施，都還沒有做好接納的準備。農(nóng)民工在醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等保險方面與城鎮(zhèn)居民相比存在很大的差距，其主要問題歸結(jié)起來有以下幾方面：

1.社會地位不平等。農(nóng)民工的基本權(quán)益雖然得到了保障，但從“農(nóng)民工”的稱謂，到農(nóng)民工實際享有的權(quán)利待遇，都存在著諸多政策性、觀念性的歧視成份，與城鎮(zhèn)職工相比存在著較大的差距。老的問題未能根本解決，新的問題又不斷涌現(xiàn)，農(nóng)民工比城市居民承受著更多困難和壓力。有的已經(jīng)在城市打工一二十年，還是脫不了一個與生俱來的“農(nóng)民”身份。

2.農(nóng)民工參保率低。有資料顯示，按2008年10月參保人數(shù)計算，全國參加工傷保險的僅占農(nóng)民工總數(shù)的21.3%，參加醫(yī)療保險的僅占18.0%，參加養(yǎng)老保險的僅占10.1%。主要原因是農(nóng)民工工資收入低、工作不穩(wěn)定、參保意識差，同時也有部分企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，不愿為農(nóng)民工主動繳納保費。如此低的參保率，導(dǎo)致社會保障制度賴以發(fā)展的重要規(guī)律“大數(shù)原則”難以有效發(fā)揮作用。此外，農(nóng)民工對社會保障有抵觸情緒。對農(nóng)民工來說，一方面由于其工作的流動性大，原來繳納的社會保障費會歸為烏有，看不到直觀的經(jīng)濟效益而不愿意參加；另一方面農(nóng)民工本身收入比較低，不具備像城鎮(zhèn)居民那樣的繳納社會保險費的能力。

3.社會保障不完善。一是社保關(guān)系不能轉(zhuǎn)移接續(xù)。農(nóng)民工的突出特點是流動性強。而現(xiàn)行制度安排恰恰在農(nóng)民工社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)上設(shè)置了層層障礙，極大地壓抑了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的積極性。相對而言，更多的農(nóng)民工愿意選擇參加能夠當(dāng)期受益的醫(yī)療保險等。農(nóng)民工一旦離開原先打工的城市，往往選擇退出養(yǎng)老保險，但也只能拿走個人繳的保費，用人單位繳納的保費則無法帶走，作為統(tǒng)籌基金留在打工的城市。這就極大地限制了社會保障制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮。此外，農(nóng)民工外出打工，最怕遇見的是大病、疾病。一旦出現(xiàn)意外問題，不可避免地出現(xiàn)“因病致貧”和“因病返貧”的現(xiàn)象，有的甚至走上違法犯罪的道路，甚至?xí)硪幌盗械纳鐣栴}。二是農(nóng)民工身份不好清晰地界定。這種模糊性不好把他們劃為農(nóng)村社會保障體系內(nèi)或是劃入城鎮(zhèn)社會保障體系內(nèi)，即使把他們劃入城鎮(zhèn)，由于農(nóng)民工的流動性大的特點，也很難固定由哪個企業(yè)或部門負責(zé)。

4.統(tǒng)籌范圍過小、層次過低。目前多數(shù)省份基本停留在市縣統(tǒng)籌范圍內(nèi)，還沒有實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上也很難實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。這不但妨礙了農(nóng)民工社會保險的順利擴展，而且在農(nóng)民工的輸出地和輸入地之間造成了許多矛盾，產(chǎn)生了許多不合理現(xiàn)象。

四、構(gòu)建我國農(nóng)民工社會保障制度的建議

農(nóng)民工是一群特殊的弱勢群體，人數(shù)多，根據(jù)他們的實際需要及實際的經(jīng)濟承受能力，明確其重點，找準突破口，真正做到“對癥下藥”。

1.加強社會保障立法建設(shè)。經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)社會保障制度的建立，均是立法在先。社會保障立法既保護了公民的合法權(quán)益，又保障了社會保障工作依法有序運行。雖然我國也通過國務(wù)院令的方式頒布了一系列有關(guān)社會保障的條例，但尚未出臺《社會保障法》，不利于我國社會保障制度的建立和健康發(fā)展。因此，應(yīng)盡快制定和頒布《社會保障法》，確保社會保障工作的有序運行。

2.盡快消除制度障礙。我國二元戶籍制度是妨礙城鎮(zhèn)化的主要制度障礙，是進城農(nóng)民工面臨各種歧視的基礎(chǔ)性原因。目前，小城鎮(zhèn)戶籍基本放開，但由于制度慣性和部門利益阻礙，農(nóng)民工仍無法獲得大中城市戶口，不利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，?yīng)盡快創(chuàng)新戶籍制度，實現(xiàn)勞動力合理流動。

3.擴大社會保障覆蓋面。解決農(nóng)民工當(dāng)前面臨的實際困難，只能采用前進而不是后退的辦法。說到底，就是“農(nóng)往工靠、鄉(xiāng)往城轉(zhuǎn)、低（技能、素質(zhì)、社保標準等）往高走”。農(nóng)民工最害怕的是失業(yè)，最痛恨的是欠薪，最擔(dān)心的是生病，最期盼的是社保，最渴望的是孩子在城市繼續(xù)上學(xué)。對于農(nóng)民工來說，當(dāng)前就業(yè)是最大的保障。失去了就業(yè)崗位，農(nóng)民工的社保繳費就沒有企業(yè)承擔(dān)，農(nóng)民工自己更無力承擔(dān)。農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)，也會因此成為無源之水、無本之木。在這種形勢下，無論經(jīng)營形勢好的企業(yè)，還是微利維持的企業(yè)，都要為國家分憂，承擔(dān)社會責(zé)任，在最困難的時候盡可能不減員或少減員，使進城農(nóng)民工盡可能留在城鎮(zhèn)就業(yè)，使已經(jīng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工盡可能少返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。保住了農(nóng)民工的就業(yè)，也就保住了農(nóng)民工的社會保險。此外，農(nóng)民工群體流動性大，平均受教育程度較低，其平均工資水平遠低于城鎮(zhèn)職工，參加社會保險的能力十分有限，其實際繳費年限很難達到15年。應(yīng)著眼于更多的農(nóng)民工參保，立足農(nóng)民工收入偏低的實際情況，堅持低標準、低費率，并逐步過渡到完全由用人單位繳費，切實減輕農(nóng)民工負擔(dān)，加大弱勢群體的扶持力度。

4.分層次推進農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)。要建立多層次農(nóng)民工社會保障制度。建立社會保障制度的最大促進作用表現(xiàn)在：能夠有效地緩解農(nóng)民工的后顧之憂，增強農(nóng)民工及其家庭即期消費的愿望和能力，從而擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟發(fā)展。由于農(nóng)民工及其家庭大多數(shù)屬于低收入群體，邊際消費傾向高，還具有接近城鎮(zhèn)職工和居民的消費觀念，特別是年輕農(nóng)民工的消費方式更多地受到城鎮(zhèn)青年消費觀念的影響，完全有可能成為我國擴大消費、拉動內(nèi)需、促進增長的潛力最大的領(lǐng)域之一。從總體來看，由于農(nóng)民工的特殊性，不可能建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障制度，而是有針對性地，從其迫切需要解決的方面入手，從點到面，逐步建立健全的農(nóng)民工社會保障制度。要從保障農(nóng)民工的基本生活為出發(fā)點，建立包括失業(yè)、醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老保險等在內(nèi)的低水平、全方位、不遺漏的多層次的農(nóng)民工社會保障制度，再通過各層次之間的融合，最終建立城鄉(xiāng)一體化、規(guī)范化的社會保障制度。我國社會保險體系的建立和發(fā)展，應(yīng)從我國實際出發(fā)，針對農(nóng)民工的自身需求，先解決農(nóng)民工迫切需要的保障需求——工傷保險和醫(yī)療保險，再依次解決養(yǎng)老、失業(yè)、生育保險等。工傷保險不需要個人繳費，又不存在轉(zhuǎn)移和接續(xù)的問題，容易得到用人單位和農(nóng)民工個人的普遍接受；而大病住院也最易使農(nóng)民工陷入貧困。農(nóng)民工因工致傷、致殘的事故時有發(fā)生，并因此產(chǎn)生一系列的勞資糾紛，這就決定了針對農(nóng)民工的工傷保障制度應(yīng)當(dāng)作為我國最基本的社會保障制度。因此，現(xiàn)階段必須把工傷保險、大病保險作為突破口，通過建立醫(yī)療保險制度，才能從根本上解決因病失業(yè)以及因病導(dǎo)致的一系列貧困問題。

5.組建勞務(wù)公司。農(nóng)民工在務(wù)工過程中，大多是以同鄉(xiāng)介紹或“包工頭”性質(zhì)的臨時性組織出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)民工群體社會保障很難依托一定的單位或部門來進行解決。當(dāng)前，要大力推動勞務(wù)公司的組建，政府部門應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)性的作用，勞動、工商、稅務(wù)、建設(shè)等主管部門要密切協(xié)作，取消或規(guī)范部門指定的各種商業(yè)保險，通過制定和落實一些政策措施，在輿論宣傳、政策制定和資金投入上給予支持。特別是在勞務(wù)公司組建初期，要在保險費收繳、稅收優(yōu)惠政策、行業(yè)管理方面給予大力扶持，確保勞務(wù)公司能“辦起來、活下去”，從而解決農(nóng)民工的后顧之憂，為其工作生活提供安全保障，從而保持社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

6.強化對農(nóng)民工的培訓(xùn)。目前，不少國家已將失業(yè)人口的職業(yè)培訓(xùn)納入法制化軌道。如美國頒布了《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》、《就業(yè)機會法》、《就業(yè)培訓(xùn)合作法》、《再就業(yè)法案》等，要求全社會重視并支持職業(yè)培訓(xùn)。在瑞典等國，失業(yè)培訓(xùn)不僅是免費的，參加者還可得到培訓(xùn)補助。我國農(nóng)民工群體的整體素質(zhì)相對較低，此乃導(dǎo)致其在市場競爭中處于劣勢的原因之一，因此，國家應(yīng)加大對農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)力度，通過技能培訓(xùn)，提升其勞動技能，使其在競爭中取得優(yōu)勢。

〔1〕 何宗渝，黃深鋼，雷敏.新生代農(nóng)民工帶給中國的“喜”與“憂”[Z].新華網(wǎng)，2010.03.07.

〔2〕 胡春明.健全和完善農(nóng)民工社會保障制度——訪全國人大代表張桂玉[N].中國建設(shè)報，2010.03.11.

〔3〕 王玉玫.建立健全城鎮(zhèn)農(nóng)民工社會保障制度的構(gòu)想[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2003.12.

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F840.67

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1672-9544（2010）11-0022-04

【責(zé)任編輯 錢蓮琳】