劉德芝

(徐州師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

課程政策是“國家教育行政主管部門在一定社會(huì)秩序和教育范圍內(nèi)，為了調(diào)整課程權(quán)力的不同需要，調(diào)控課程運(yùn)行的目標(biāo)和方式而制定的行動(dòng)綱領(lǐng)和準(zhǔn)則”[1]。課程政策本質(zhì)上是通過“行動(dòng)準(zhǔn)則和行動(dòng)綱領(lǐng)”，權(quán)威性地分配課程權(quán)力和利益，以此來調(diào)整課程領(lǐng)域的各種關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)課程目標(biāo)，落實(shí)課程方案，解決課程領(lǐng)域帶有普遍性的問題。它是課程理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的中介。政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種活動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程[2]?；趯φn程政策和政策執(zhí)行概念的理解，我們認(rèn)為課程政策執(zhí)行是指課程政策執(zhí)行者運(yùn)用政策工具、手段和資源將觀念形態(tài)的課程政策轉(zhuǎn)化為課程實(shí)踐的效果，從而解決課程問題，以實(shí)現(xiàn)課程權(quán)力和利益均衡為目的的一種動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的行動(dòng)和過程。

在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)上以“課程政策”為題名，把時(shí)間限定為1990～2008年，共有76篇文章，最早的文章出現(xiàn)在1999年，可見我國對于課程政策關(guān)注得較晚，已有研究的主題主要集中在構(gòu)建理想的課程政策模式，探尋課程政策制定的理論基礎(chǔ)以及確立課程政策制定的價(jià)值取向等方面。以“課程政策執(zhí)行”為關(guān)鍵詞，搜索到2篇文章，以“課程政策執(zhí)行”為摘要，共搜索到12篇，這個(gè)數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前課程政策執(zhí)行已經(jīng)引起了人們的關(guān)注，但是相關(guān)研究還很薄弱。就現(xiàn)有的課程政策執(zhí)行的研究主題而言，主要集中在4個(gè)方面：第一，關(guān)注執(zhí)行主體的定位；第二，關(guān)注課程政策執(zhí)行行為研究；第三，關(guān)注課程政策的執(zhí)行框架架構(gòu)；第四，關(guān)注課程政策的執(zhí)行力研究。與本研究直接相關(guān)的具體研究有如下幾個(gè)方面：

一、課程執(zhí)行力的研究

所謂執(zhí)行力，是指在戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，在有利的組織條件基礎(chǔ)上，依靠人員的努力而有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力[3]。執(zhí)行力，指的是貫徹戰(zhàn)略意圖，完成預(yù)定目標(biāo)的操作能力[4]。執(zhí)行力是個(gè)人和組織將設(shè)想的東西變成現(xiàn)實(shí)的能力，也就是落實(shí)和完成任務(wù)的能力[5]。由上面的三個(gè)定義看出，雖然他們對執(zhí)行力的表述不同，但歸結(jié)起來可以把執(zhí)行力定義為實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的能力。

趙正新還提出執(zhí)行力即政策執(zhí)行的能力，是指政策執(zhí)行主體(這里是指地方教育行政部門)執(zhí)行中央或上級政策的能力。他認(rèn)為，政策執(zhí)行主體的能力主要應(yīng)體現(xiàn)在“知”的能力和“行”的能力兩個(gè)環(huán)節(jié)上。所謂“知”的能力是指地方行政部門認(rèn)知上級政策的能力。所謂“行”的能力，是指地方行政部門落實(shí)、實(shí)施中央或上級政策的能力[6]。

所謂課程執(zhí)行力，即在課程政策目標(biāo)的指引下，在相應(yīng)的政策執(zhí)行條件(如經(jīng)費(fèi)、制度、文化等)的基礎(chǔ)上，依靠課程執(zhí)行者的努力，有效實(shí)現(xiàn)課程政策目標(biāo)的能力[3]。

從上述執(zhí)行力、政策執(zhí)行力和課程執(zhí)行力三個(gè)定義中可以看出他們都著重強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的能力，只是具體的預(yù)定目標(biāo)有所不同，那么，課程政策執(zhí)行力就是課程政策執(zhí)行者運(yùn)用政策工具和手段實(shí)現(xiàn)預(yù)定課程政策目標(biāo)的能力。它的具體要求有：執(zhí)行主體要具有認(rèn)知上級政策的能力，具體包括對政策的理解和認(rèn)同兩方面；還要有落實(shí)政策的能力，具體包括政策分解能力和政策創(chuàng)新能力[6]。需要一定的條件保障(經(jīng)濟(jì)、制度和文化等)，需要執(zhí)行者主觀努力和自身的素養(yǎng)要高。

二、課程政策執(zhí)行范型研究

崔允漷提出了理想的課程政策執(zhí)行的分析框架：(1)研究與開發(fā)，包括制定課程實(shí)施方案，分析政策執(zhí)行的前景，開發(fā)和利用地方課程資源；(2)組織與落實(shí)，包括構(gòu)建高效合理的組織，建立健全、科學(xué)的制度，加強(qiáng)改革的政策宣傳；(3)評估與督導(dǎo)，包括促進(jìn)不同單元之間的協(xié)作，開展有效的培訓(xùn)，提供充分的資源保障；(4)協(xié)調(diào)與支持，包括把評估和督導(dǎo)作為常規(guī)性工作，加強(qiáng)課程改革的“問責(zé)制”建設(shè)[7]。

代建軍提出了課程執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)想，在執(zhí)行機(jī)制的論述中主要涉及執(zhí)行的要素、執(zhí)行的模式以及執(zhí)行的程式[8]。課程政策執(zhí)行包括三個(gè)要素，即課程執(zhí)行主體、課程執(zhí)行對象和執(zhí)行環(huán)境(制度環(huán)境、文化環(huán)境和資源環(huán)境)。以此為基點(diǎn)，他認(rèn)為課程政策執(zhí)行機(jī)制的模式有三種：(1)執(zhí)行機(jī)關(guān)互動(dòng)模式，其總的特點(diǎn)就是通過控制變量與過程，來完成執(zhí)行任務(wù)；(2)執(zhí)行循環(huán)模式，把課程執(zhí)行分為三個(gè)階段，即擬定綱領(lǐng)、分配資源以及監(jiān)督過程，它具有理性和現(xiàn)實(shí)可操作性的特征；(3)環(huán)境影響模式，它是一種線性規(guī)劃的思維，但具有強(qiáng)大的張力和調(diào)節(jié)的靈活性。課程政策執(zhí)行模式雖然有多種類型，但是課程政策執(zhí)行的程式卻有一定的共通性。具體來講，課程政策執(zhí)行的程式需要有這么幾個(gè)步驟：政策宣傳、政策分解、組織準(zhǔn)備、政策試驗(yàn)和全面實(shí)施。

周勇軍提出了課程政策實(shí)施標(biāo)的團(tuán)體的模型，即目標(biāo)團(tuán)體的模型，主要針對校長、教師和學(xué)生而言[9]。

從上述看出崔允漷側(cè)重于理想的課程政策執(zhí)行的分析框架的建構(gòu)，實(shí)際上它包含了幾個(gè)方面：課程政策的制定，課程政策的執(zhí)行，課程政策執(zhí)行的外部環(huán)境、資源和保障。代建軍和周勇軍側(cè)重于提出適合課程政策執(zhí)行的理論模式，此外，代建軍還提出了課程政策執(zhí)行的程式。

三、影響課程政策執(zhí)行的因素

不同研究者對影響課程政策執(zhí)行的因素有不同看法。趙正新提出影響課程政策執(zhí)行的因素有：政策本身、執(zhí)行主體、目標(biāo)對象和執(zhí)行環(huán)境[6]?？抡岢鲇绊懻n程政策執(zhí)行的因素有：(1)地方政府的課程政策執(zhí)行行為結(jié)構(gòu)；(2)政策設(shè)計(jì)[10]。周勇軍提出了影響課程政策執(zhí)行的因素：(1)課程政策本身；(2)課程政策實(shí)施宣傳解釋工作；(3)課程政策實(shí)施組織機(jī)構(gòu)；(4)課程政策實(shí)施環(huán)境；(5)課程政策實(shí)施資源；(6)課程政策實(shí)施監(jiān)督機(jī)制；(7)課程政策問題特點(diǎn)。陳亞鵬提出了影響課程政策執(zhí)行的因素：(1)課程政策因素影響校長的執(zhí)行方向；(2)校長自身因素影響校長的執(zhí)行力度；(3)教師支持因素影響校長的執(zhí)行廣度；(4)資源條件因素影響校長的執(zhí)行深度[3]。

影響課程政策執(zhí)行的因素概括起來主要有四個(gè)。(1)課程政策本身。主要包括課程政策的科學(xué)性、明確性、一致性和穩(wěn)定性。 (2)執(zhí)行主體。首先，影響執(zhí)行的主觀因素進(jìn)行分析，主要包括理解力和創(chuàng)造力、道德良知、心態(tài)和意志力[11]。其次，客觀因素有利益團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu)和地方政府的課程政策執(zhí)行行為結(jié)構(gòu)。(3)執(zhí)行環(huán)境和資源。影響政策執(zhí)行的環(huán)境因素可分為微觀環(huán)境和宏觀環(huán)境。宏觀環(huán)境主要有政治經(jīng)濟(jì)狀況、社區(qū)文化傳統(tǒng)、大眾的心態(tài)、媒體輿論、相關(guān)部門單位以及地方政府部門對課程改革的態(tài)度等等;微觀環(huán)境主要有執(zhí)行過程中人力、物力、財(cái)力和信息等資源的投入和擁有情況。(4)課程政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。

四、課程政策執(zhí)行中存在的問題

何杰提出了課程政策執(zhí)行中偏離有效性的表現(xiàn)：一是再概念，二是替換，三是調(diào)整政策安排的組合結(jié)構(gòu)，四是抗拒[12]。趙正新提出了課程政策執(zhí)行中存在的問題：(1)對既定政策不能堅(jiān)決貫徹，第一，執(zhí)行政策不夠徹底，第二，執(zhí)行政策不全面，第三，缺乏執(zhí)行政策的持久性；(2)行動(dòng)方案缺乏科學(xué)研究，第一種表現(xiàn)是“拿來主義”，第二種表現(xiàn)是“急于求成”，第三種表現(xiàn)是“望文生義”；(3)執(zhí)行效果缺乏有效評估[13]。

以上二者對于課程政策執(zhí)行中存在的問題表述不同，但可以概括為：(1)課程政策執(zhí)行者的原因，主要表現(xiàn)為一是對課程政策認(rèn)識有偏差，具體表現(xiàn)為課程政策的再概念、替換、望文生義，二是對課程政策的認(rèn)同感較低，表現(xiàn)為抗拒、執(zhí)行政策不夠徹底、執(zhí)行政策不全面、缺乏執(zhí)行政策的持久性；(2)行動(dòng)方案缺乏科學(xué)研究，表現(xiàn)為“拿來主義”、 “急于求成”；(3)執(zhí)行效果缺乏有效評估和監(jiān)督。

五、課程政策執(zhí)行中存在問題的原因分析

趙正新提出執(zhí)行中存在問題的原因主要有五方面。(1)課程改革政策本身的缺陷。第一,政策不科學(xué)、不明確。第二,政策不一致。(2)缺乏良好的執(zhí)行環(huán)境。如“學(xué)生成績問責(zé)制”,給教育系統(tǒng)尤其是學(xué)校和教師增加了巨大壓力等。(3)各種利益群體的博弈。改革中受到影響較大的利益群體主要有:一是研究者的利益(研究者的利益,更多的表現(xiàn)為對話語權(quán)的支配)；二是相關(guān)部門的利益；三是學(xué)校的利益。(4)制度文明的缺失。基礎(chǔ)教育課程的推廣需要制定諸多相應(yīng)的制度，如管理制度、人事制度、培訓(xùn)制度、督導(dǎo)評估制度、教材選用制度、問責(zé)制度等等。(5)缺乏學(xué)校的積極回應(yīng)[14]?？抡岢隽苏n程政策執(zhí)行中存在問題的原因有：(1)地方政府的課程政策執(zhí)行行為結(jié)構(gòu)中存在著，第一，動(dòng)力因素相對單一，第二，濃厚的運(yùn)動(dòng)痕跡；(2)課程改革的囚徒困境；(3)政策工具注意命令，而對誘導(dǎo)、能力建設(shè)和制度變革注意不夠；(4)高考升學(xué)率的存在，使課程政策在執(zhí)行中被扭曲和滯空[10]。

已有的研究對課程政策執(zhí)行中存在問題的原因分析概括起來有如下幾個(gè)方面：(1)課程改革政策本身不科學(xué)，不明確及不一致；(2)缺乏良好的執(zhí)行環(huán)境；(3)政策工具單一；(4)評價(jià)制度的規(guī)約不合理；(5)地方政府的課程政策執(zhí)行行為結(jié)構(gòu)中存在著，第一，動(dòng)力因素相對單一，第二，濃厚的運(yùn)動(dòng)痕跡。

六、提高課程政策執(zhí)行有效性的建議

趙正新提出的建議有：(1)重視對教育行政人員的培訓(xùn)；(2)克服評價(jià)制度的制約；(3)加強(qiáng)政策執(zhí)行的創(chuàng)新研究；(4)創(chuàng)建組織的執(zhí)行文化；(5)爭取地方行政領(lǐng)導(dǎo)的支持[13]。

何杰提出的建議有：(1)加強(qiáng)課程政策制定的科學(xué)性；(2)培訓(xùn)政策的執(zhí)行者要提高政策的執(zhí)行力；(3)形成政策推進(jìn)的合理策略；(4)健全政策執(zhí)行的評估機(jī)制；(5)加強(qiáng)課程政策的理論研究[12]。

陳亞鵬提出的增強(qiáng)課程執(zhí)行力的策略有，(1)增強(qiáng)課程執(zhí)行力的前提：課程權(quán)力的“分享“與“共有”； (2)增強(qiáng)課程執(zhí)行力的核心：課程執(zhí)行者“知”“行”能力的培養(yǎng)與提高；(3)增強(qiáng)課程執(zhí)行力的基礎(chǔ)：課程資源的投入與開發(fā)；(4)增強(qiáng)課程執(zhí)行力的突破口：課程制度的變革與創(chuàng)新[15]。

對提升課程政策執(zhí)行力的建議可以體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：(1)加強(qiáng)課程政策的理論研究，準(zhǔn)確預(yù)測課程政策實(shí)施的預(yù)期效果，提高課程政策制定的科學(xué)性，形成政策推進(jìn)的合理策略，建立政策實(shí)施問題的搜尋系統(tǒng)，普及課程與課程政策知識；(2)提升政策執(zhí)行主體的素質(zhì)，培訓(xùn)政策的執(zhí)行者和教育行政人員以提高政策的執(zhí)行力；(3)創(chuàng)造良好的執(zhí)行環(huán)境，創(chuàng)建組織的執(zhí)行文化；(4)健全政策執(zhí)行的評估機(jī)制，克服評價(jià)制度的制約；(5)爭取地方行政領(lǐng)導(dǎo)的支持。

綜上所述，已有的研究可以歸為兩大類：一是提出理想的課程政策執(zhí)行的分析框架及課程政策實(shí)施研究，關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)是理論研究；二是從地方政府的執(zhí)行行為、學(xué)校的創(chuàng)新執(zhí)行和校長的執(zhí)行力研究，關(guān)注的角度是地方政府或?qū)W校兩個(gè)層面。但總的看來還有些不足之處，具體表現(xiàn)為：(1)對于課程政策執(zhí)行中的阻抗現(xiàn)象如課程政策失真、政策規(guī)避現(xiàn)象呈現(xiàn)不足；(2)指出了影響課程政策執(zhí)行的因素，但沒有具體分析哪些因素阻礙了課程政策執(zhí)行，以及對阻礙政策的順利執(zhí)行的原因缺乏系統(tǒng)的分析；(3)對于消解課程政策執(zhí)行中的阻抗的策略，要么從地方政府的層面分析，要么從學(xué)校的層面分析，缺乏二者整合的層面。

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