◎ 王達(dá)梅

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的問(wèn)題與對(duì)策分析

◎ 王達(dá)梅

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是我國(guó)公共服務(wù)制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，對(duì)節(jié)約政府開支，提高公共服務(wù)效果有著重要意義。這種做法正在探索之中，購(gòu)買程序、購(gòu)買內(nèi)容、定價(jià)、資金來(lái)源、評(píng)估機(jī)制等都存在著問(wèn)題，需從兩大方面探求解決途徑，即政府應(yīng)加大培養(yǎng)社會(huì)組織的力度，從法律法規(guī)層面上健全制度設(shè)計(jì)。

社會(huì)組織 購(gòu)買公共服務(wù) 問(wèn)題 對(duì)策

改革開放30多年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成就卓越，然而公共服務(wù)供給并未緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。當(dāng)前公共服務(wù)供給存在著總體水平較低、規(guī)模偏小、增長(zhǎng)緩慢、分布不均衡等問(wèn)題，由此產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題不容忽視。提供充足和高質(zhì)量的公共服務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)政府一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。政府提供公共服務(wù)的方式比較多，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)開始成為一種重要而不可替代的方式。由于社會(huì)組織來(lái)源于民間且種類繁多，因此，與政府提供公共服務(wù)相比，社會(huì)組織提供的公共服務(wù)更具有回應(yīng)性，能夠滿足公共需求的多樣性和異質(zhì)性。同時(shí)，由社會(huì)組織提供公共服務(wù)可以使政府從繁重的公共服務(wù)供給事務(wù)中解放出來(lái)，專門從事相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定，負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，由此可以明顯提高公共服務(wù)供給的效率。然而，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)這種做法剛剛出現(xiàn)，在運(yùn)行過(guò)程存在著諸多需要解決的問(wèn)題，如社會(huì)組織的資質(zhì)與能力、招標(biāo)程序、定價(jià)、資金來(lái)源、評(píng)估機(jī)制等。如何建立和完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)制度，以提高公共服務(wù)供給效果，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

一、政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

“政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)”是指政府將原來(lái)由政府直接提供的公共服務(wù)，根據(jù)特定的選擇程序交給具備資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付費(fèi)用。我國(guó)一些地方政府將這種公共服務(wù)供給方式歸納為“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)在中國(guó)是新鮮事物，但在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家早已經(jīng)屢見不鮮。20世紀(jì)80年代初興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)開始倡導(dǎo)非政府組織參與公共服務(wù)的供給。新公共管理理論認(rèn)為，公共管理是政府與非政府組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力處理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)。換言之，非政府組織與政府一樣是公共服務(wù)的提供者。20世紀(jì)末產(chǎn)生的公共治理理論更強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給上的作用，強(qiáng)調(diào)治理的成功實(shí)施離不開一個(gè)繁榮、活躍的公民社會(huì)，離不開政府致力于釋放出公民組織的自主管理能量。因?yàn)楣窠M織發(fā)展和公民積極參與公共事務(wù)是治理得以運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。受這些理論影響，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視社會(huì)組織在公共服務(wù)供給上的地位和作用，將其作為政府的重要合作伙伴，而向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)則是一種重要和通用的合作方式。

在中國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)始于21世紀(jì)初。目前，廣州、深圳、珠海、上海、北京、無(wú)錫、成都等城市已經(jīng)嘗試推行政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)。2004年廣州市率先在全國(guó)地推出了“政府購(gòu)買服務(wù)”的做法，舉辦招聘會(huì)由政府財(cái)政補(bǔ)貼。2007年，廣州財(cái)政出資60萬(wàn)元購(gòu)買志愿服務(wù)項(xiàng)目。2008年，廣州荔灣區(qū)政府購(gòu)買廣州市大同社會(huì)工作服務(wù)中心的社區(qū)居民就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目。荔灣區(qū)計(jì)劃在一年內(nèi)拿出230萬(wàn)元，在8條街道的社區(qū)進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)的試點(diǎn)。上海市政府2004年開始政府購(gòu)買公共服務(wù)試點(diǎn)，政府向民間組織購(gòu)買的服務(wù)主要集中于助老服務(wù)、慈善救助、社區(qū)青少年和外來(lái)人員服務(wù)等領(lǐng)域，已形成了‘項(xiàng)目制’‘招標(biāo)制’等多種運(yùn)作形式。浦東新區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)展較快，2007年6月，區(qū)政府與32家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽訂政府購(gòu)買職業(yè)技能培訓(xùn)成果的協(xié)議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近3年，浦東新區(qū)政府向民間組織購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用分別達(dá)到2228.2萬(wàn)元、4197.3萬(wàn)元和5955萬(wàn)元。

在進(jìn)行政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)試點(diǎn)過(guò)程中，一些地方出臺(tái)了政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)施意見。例如，北京西城區(qū)2005年出臺(tái)《關(guān)于積極培育民間組織參與和諧社區(qū)建設(shè)若干意見（試行）》，2005年無(wú)錫市政府頒布《關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見（試行）》，2009年成都市政府頒布《關(guān)于建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)制度的意見》等。這些指導(dǎo)性意見對(duì)政府購(gòu)買的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買程序等進(jìn)行規(guī)定，是政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)走向制度化的表現(xiàn)，規(guī)范了政府和社會(huì)組織的行為，有力地提高了公共服務(wù)效果。

盡管廣州、深圳、上海、北京等地方政府已經(jīng)向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，并取得了良好的效果。但政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)還存在服務(wù)項(xiàng)目范圍過(guò)窄、資金規(guī)模小、制度不健全等問(wèn)題，同時(shí)這種做法只是在少數(shù)地方政府開展，其他多數(shù)地方政府并沒有進(jìn)行。因此整體而言，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展總體水平較低，仍處于探索和起步階段。為了推動(dòng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)健康和快速發(fā)展，就需要找到存在的問(wèn)題，尋求相應(yīng)的解決方法和途徑。

二、政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)存在的問(wèn)題

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)這種做法在中國(guó)的探索還不到10年時(shí)間，在地方政府的試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了較多的問(wèn)題。這些問(wèn)題可以歸納為兩大方面，一方面是社會(huì)組織自身存在的問(wèn)題；另一方面從政府角度看，還缺乏完善的制度設(shè)計(jì)。

（一）社會(huì)組織自身存在的問(wèn)題

社會(huì)組織要高質(zhì)量地完成公共服務(wù)供給的任務(wù)，自身必須具有一定的能力和條件。因此，政府在選擇社會(huì)組織作為公共服務(wù)供應(yīng)方時(shí)，從資質(zhì)和能力上嚴(yán)格把關(guān)。然而從現(xiàn)實(shí)看，社會(huì)組織自身還存在著許多問(wèn)題，使得可供政府的社會(huì)組織比較少。首先，我國(guó)社會(huì)組織總體數(shù)量偏少，規(guī)模較小。從數(shù)量上看，按每萬(wàn)人擁有民間組織的數(shù)量計(jì)算，法國(guó)是110個(gè)，日本是97個(gè)，美國(guó)擁有52個(gè)，阿根廷擁有25個(gè)，新加坡?lián)碛?5個(gè)，巴西擁有13個(gè)，而我國(guó)只有3.1個(gè)（根據(jù)2009年民政部統(tǒng)計(jì)的43.1萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織計(jì)算），不僅與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有差距，就是與一些發(fā)展中國(guó)家相比也存在較大差距。從規(guī)模上看，美國(guó)非營(yíng)利組織2002年總資產(chǎn)達(dá)到24000億美元，而我國(guó)社會(huì)組織2009年資產(chǎn)總額只有1030億元（合美元約170億）。其次，組織結(jié)構(gòu)不健全，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專業(yè)和專職人員比重少，從業(yè)人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)不合理。最后，運(yùn)作不夠規(guī)范，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平還有待提高，一些社會(huì)組織亂收費(fèi)，亂評(píng)比，一味追求經(jīng)濟(jì)效益，很少考慮誠(chéng)信和遵循職業(yè)道德，導(dǎo)致缺乏應(yīng)有的社會(huì)公信力，得不到社會(huì)的認(rèn)可。

（二）政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)制度建設(shè)不健全

法律法規(guī)具有權(quán)威性、強(qiáng)制性與規(guī)范性，是推進(jìn)制度建設(shè)的強(qiáng)有力工具。當(dāng)前與政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)有關(guān)的法律是《政府采購(gòu)法》，但該法沒有將公共服務(wù)項(xiàng)目納入采購(gòu)范圍，購(gòu)買的客體也沒有社會(huì)組織，意味著社會(huì)組織不具備公共服務(wù)的主體資質(zhì)。為推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)工作的進(jìn)展，一些地方政府出臺(tái)了相關(guān)的措施，在一定程度上促進(jìn)了政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)制度建設(shè)。然而，這種制度建設(shè)多數(shù)通過(guò)紅頭文件方式進(jìn)行，紅頭文件的出臺(tái)與否，與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視程度成正比，使得這種制度建設(shè)不僅效力低，且隨意性很大。此外，目前所頒布的措施也很不健全，在購(gòu)買程序、購(gòu)買內(nèi)容、定價(jià)、資金來(lái)源、評(píng)估機(jī)制等方面都存在著需要改進(jìn)的地方。

1．購(gòu)買程序

購(gòu)買程序是政府選擇具有較強(qiáng)能力的社會(huì)組織作為公共服務(wù)供給者的重要途徑。為了達(dá)到這個(gè)目的，購(gòu)買程序應(yīng)當(dāng)具有公開性、競(jìng)爭(zhēng)性、以及明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，然而目前的購(gòu)買程序遠(yuǎn)未能達(dá)到這些要求。在公開性方面，盡管名義上是公開招標(biāo)，但一些地方政府通常是私底下與一些社會(huì)組織談，然后選擇合適的社會(huì)組織；或者是通過(guò)定向購(gòu)買方式把公共服務(wù)項(xiàng)目交給某個(gè)社會(huì)組織。在競(jìng)爭(zhēng)性方面，由于定向購(gòu)買、社會(huì)組織資質(zhì)不夠等原因，來(lái)參加競(jìng)標(biāo)的社會(huì)組織通常是幾個(gè)家，且一些社會(huì)組織實(shí)力較弱，沒有能夠形成相互競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)標(biāo)局面。在選擇標(biāo)準(zhǔn)方面，沒有制定詳細(xì)與合理的標(biāo)準(zhǔn)，使得選擇的隨意性較大，例如有些地方將是否愿意聽政府話作為選擇標(biāo)準(zhǔn)。購(gòu)買程序存在的缺陷不僅使公共服務(wù)的多元選擇和外部監(jiān)督難以形成，而且還沖擊了社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買的熱情。

2．購(gòu)買內(nèi)容

社會(huì)所需要的服務(wù)種類繁多，既包括由政府提供的公共服務(wù)，又包含由市場(chǎng)提供的私人服務(wù)。政府提供的公共服務(wù)又可以分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)兩大類型。然而在現(xiàn)實(shí)中，不同類型的公共服務(wù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和界限并非十分明確，哪些公共服務(wù)可以應(yīng)作為購(gòu)買內(nèi)容，哪些不應(yīng)該，不同地方政府存在著非常懸殊的理解和做法，有些地方政府甚至將私人服務(wù)也納入了購(gòu)買內(nèi)容中。譬如培訓(xùn)課程，針對(duì)個(gè)人需要和愛好設(shè)置的培訓(xùn)課程完全是私人服務(wù)，應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決；但是一些特殊人群的培訓(xùn)課程，就是公共服務(wù)，如對(duì)生活困難的待業(yè)人員的技能培訓(xùn)、對(duì)殘障人士的護(hù)理知識(shí)培訓(xùn)等。但某些地方政府對(duì)所提供的培訓(xùn)服務(wù)不加區(qū)分，將私人服務(wù)和公共服務(wù)一并納入購(gòu)買范圍。這種對(duì)于公共服務(wù)與購(gòu)買內(nèi)容認(rèn)識(shí)上的模糊與偏差，成為影響我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的重要因素。

3．定價(jià)難題

確定某項(xiàng)公共服務(wù)的價(jià)格是政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的重要問(wèn)題，但也是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。私人服務(wù)的成本和受益范圍是明確的，它的價(jià)格可以計(jì)算，但公共服務(wù)由于其外部性強(qiáng)，成本和受益范圍比較模糊，因此不僅單項(xiàng)公共服務(wù)價(jià)格難以確定，而且公共服務(wù)的總價(jià)格也難以確定。對(duì)于純公共服務(wù)而言，它的外部性更強(qiáng)，其價(jià)格更無(wú)法計(jì)算。目前一些地方政府模擬市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定公共服務(wù)價(jià)格，這種做法不科學(xué)，確定的價(jià)格也夠不合理，往往會(huì)確定過(guò)高或過(guò)低的價(jià)格。價(jià)格過(guò)高無(wú)法起到節(jié)約政府開支的作用，而價(jià)格過(guò)低將打擊社會(huì)組織的積極性，會(huì)使社會(huì)組織偷工減料，影響公共服務(wù)的質(zhì)量。如何合理地確定公共服務(wù)價(jià)格，這是需要在實(shí)踐中探索和解決的問(wèn)題。

4．資金來(lái)源問(wèn)題

資金是充分發(fā)揮社會(huì)組織能力的重要保障，如果政府給予充足和穩(wěn)定的資金支持，那么不僅有利于社會(huì)組織完成公共服務(wù)任務(wù)，還能夠有效培育社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)展，但目前我國(guó)社會(huì)組織面臨的最大問(wèn)題是沒有錢。當(dāng)前政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的資金來(lái)源主要有專項(xiàng)業(yè)務(wù)基金、預(yù)算外資金、財(cái)政預(yù)算三種類型，而預(yù)算外資金占絕大部分。預(yù)算外資金具有不穩(wěn)定性，如果領(lǐng)導(dǎo)重視，資金就能夠得到保障，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視或者換了領(lǐng)導(dǎo)，那么資金就可能被取消。資金得不到保證，將影響社會(huì)組織的積極性，降低公共服務(wù)效果。

5．評(píng)估機(jī)制

要全面獲知社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)的效果和問(wèn)題，需要有一套專業(yè)的評(píng)估機(jī)制，但當(dāng)前的評(píng)估機(jī)制還遠(yuǎn)不夠成熟。在評(píng)估人員方面，評(píng)估人員組成主要以政府人員為主，人大、專家學(xué)者、社會(huì)公眾參與度不夠，由此在很大程度上影響評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性。在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，還沒有形成比較系統(tǒng)和詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的隨意性較大。在評(píng)估方式上，主要以聽取匯報(bào)和檢查為主，這些方式不可避免具有主觀性。

三、完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)制度的建議

根據(jù)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)試點(diǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，需從兩大方面尋求解決之道：一是加大培養(yǎng)社會(huì)組織的力度；二是要從法律法規(guī)層面上完善制度設(shè)計(jì)。

（一）大力培育社會(huì)組織

當(dāng)前政府在將公共服務(wù)委托給社會(huì)組織時(shí)，所面臨的現(xiàn)實(shí)是，可供選擇的社會(huì)組織數(shù)量較少，專業(yè)化程度不高，能力難以令人滿意。為改變這種狀況，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種舉措大力培育社會(huì)組織，以不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的數(shù)量和規(guī)模，提高其專業(yè)化水平，提升其能力和素質(zhì)。從當(dāng)前情況看，政府要在如下三個(gè)方面作出努力。

首先，改革社會(huì)組織管理體制。當(dāng)前社會(huì)組織管理體制依然是1989年確立的雙重管理體制，即登記部門管理和業(yè)務(wù)部門管理相結(jié)合的體制。這種體制雖然加強(qiáng)了政府對(duì)社會(huì)組織的有效監(jiān)管，但在很大程度上使社會(huì)組織演變成為政府部門的“另一只手”。在這種體制下，社會(huì)組織若想成立，必須要找到“婆婆”（業(yè)務(wù)主管部門）并得到其同意，否則無(wú)法在登記部門進(jìn)行注冊(cè)登記?，F(xiàn)實(shí)中很多潛在的具有“社會(huì)合法性”的社會(huì)組織因不愿或難以找到一個(gè)“婆婆”而無(wú)法取得合法身份。這種嚴(yán)格管理體制嚴(yán)重制約了社會(huì)組織的發(fā)展壯大，且不符合世界大多數(shù)國(guó)家的做法。改革當(dāng)前社會(huì)組織管理體制的最徹底做法是，取消社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門，在政府中設(shè)立“社會(huì)組織管理和發(fā)展促進(jìn)局”，負(fù)責(zé)社會(huì)組織的審批和監(jiān)督工作，這也絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的通用做法。不過(guò)這種改革阻力較大，可以采用歸口管理和歸類管理兩種折中做法。歸口管理是將當(dāng)前的將近100個(gè)業(yè)務(wù)主管部門歸口為10至15個(gè)部門管理；歸類管理是根據(jù)社會(huì)組織的類別劃分業(yè)務(wù)主管部門，如行業(yè)協(xié)會(huì)類、民辦非企業(yè)單位類、公益性組織類、學(xué)術(shù)團(tuán)體類、聯(lián)合性團(tuán)體類等，不同類別社會(huì)組織由不同的業(yè)務(wù)主管部門來(lái)管理。

其次，政府要制定包括資金、稅收、人才、場(chǎng)地等在內(nèi)多種優(yōu)惠措施來(lái)支持社會(huì)組織發(fā)展。在這種措施中，資金支持尤其重要，在國(guó)外社會(huì)組織組織的生存發(fā)展離不開政府的資助，如德國(guó)非營(yíng)利組織約70%的收入來(lái)自政府，法國(guó)為60%，意大利為43%，英國(guó)為40%，澳大利亞為56%。因此，政府須將發(fā)展社會(huì)組織作為自己重要責(zé)任之一，加大對(duì)社會(huì)組織的資金扶持力度。

最后，營(yíng)造有助于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)氛圍。目前我國(guó)企業(yè)與社會(huì)成員的公民意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)公益事業(yè)參與熱情不高，捐贈(zèng)風(fēng)氣尚未成形，社會(huì)大環(huán)境的不成熟成為制約我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的重要因素。社會(huì)組織的發(fā)展壯大離不開有利的社會(huì)氛圍，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等途徑，采用各種各樣的方法對(duì)社會(huì)組織的作用進(jìn)行宣傳，提高社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)公益事業(yè)的責(zé)任心和參與度，形成有助于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

除了政府的努力外，社會(huì)組織自身也應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)，以不斷提升組織的能力。要明確組織的使命和目的，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化組織內(nèi)部管理，大力引進(jìn)高水平專業(yè)人才，開展人員培訓(xùn)，提高組織成員素質(zhì)，加強(qiáng)自律和誠(chéng)信制度建設(shè)，提高社會(huì)認(rèn)同度和公信力。

（二）從法律法規(guī)層面上完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)

完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)制度需要從法律法規(guī)層面上進(jìn)行，而不能夠依靠地方政府及政府部門出臺(tái)的紅頭文件。從中央層面看，要修訂《政府采購(gòu)法》，明確社會(huì)組織的供應(yīng)商地位，并對(duì)購(gòu)買程序、內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等做出規(guī)定。各地方應(yīng)根據(jù)修訂后的《政府采購(gòu)法》，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或配套措施，既保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性，又較好體現(xiàn)地方的靈活性。完善法律法規(guī)為政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，它明確政府和社會(huì)組織的各自責(zé)任，有效地規(guī)范和約束雙方行為，防止政府權(quán)力濫用，制止社會(huì)組織的不良行為。當(dāng)雙方出現(xiàn)糾紛時(shí)，還提供了法律解決之道。根據(jù)當(dāng)前政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)制度存在的缺陷，法律法規(guī)的制定要特別注意解決購(gòu)買程序、購(gòu)買內(nèi)容、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、評(píng)估機(jī)制等問(wèn)題，以有效地提高公共服務(wù)效果。

1．規(guī)范購(gòu)買程序

程序的作用在于降低不確定性和減少隨意性。規(guī)范購(gòu)買程序，要做的重點(diǎn)工作是明確購(gòu)買流程：確定購(gòu)買目標(biāo)、購(gòu)買范圍和項(xiàng)目→確定購(gòu)買規(guī)模，編制預(yù)算→發(fā)布購(gòu)買信息→組織實(shí)施購(gòu)買→確定服務(wù)供應(yīng)方，簽訂合同→確定評(píng)估機(jī)制，進(jìn)行效果評(píng)估。當(dāng)然，這只是通用的購(gòu)買流程，在實(shí)際操作中，可以根據(jù)不同的購(gòu)買內(nèi)容和購(gòu)買方式，確定具體的購(gòu)買流程。確定購(gòu)買程序還應(yīng)注意公開性，目前有哪些購(gòu)買服務(wù)，具備何種資質(zhì)的社會(huì)組織可以承接這些項(xiàng)目，社會(huì)組織通過(guò)何種途徑獲取這些項(xiàng)目，政府有哪些優(yōu)惠政策，購(gòu)買服務(wù)要注意哪些問(wèn)題等，應(yīng)通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介發(fā)布，讓廣大社會(huì)組織獲悉。此外，購(gòu)買程序既要從資質(zhì)和能力上嚴(yán)格把關(guān)，能夠選擇出管理水平高、能力強(qiáng)、信譽(yù)好的社會(huì)組織，又要體現(xiàn)出公平競(jìng)爭(zhēng)性，即凡是具備條件的社會(huì)組織都要公正對(duì)待，給予其平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，切勿暗箱操作，搞內(nèi)定。為提高選擇過(guò)程的客觀公正性，還應(yīng)在購(gòu)買過(guò)程中引入第三方，通過(guò)其他組織、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等參與評(píng)價(jià)備選的公共服務(wù)供應(yīng)方，可以有效避免由政府單方面進(jìn)行評(píng)價(jià)和選擇的局限性。

2．明確購(gòu)買內(nèi)容

在確定公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)容時(shí)，要注意政府職能外包和具體任務(wù)外包的區(qū)分。政府職能外包是將政府的某項(xiàng)職能委托給社會(huì)組織，具體任務(wù)外包是將某項(xiàng)具體的公共服務(wù)委托給社會(huì)組織。政府職能與具體公共服務(wù)是宏觀與微觀的關(guān)系，例如，社區(qū)公共服務(wù)屬于政府職能，為了履行這項(xiàng)職能，可以開展很多項(xiàng)目，如舉辦圖書館，為老人、殘疾人等特殊人群開展服務(wù)，開辦閱覽室、體育館等，這些是具體公共服務(wù)。政府購(gòu)買并不是將政府職能外包，而是具體任務(wù)的外包。政府職能外包的內(nèi)容是不能細(xì)化和量化的，購(gòu)買的經(jīng)費(fèi)也不能確定，并且還使社會(huì)組織成為政府部門的延伸，隨時(shí)接受政府部門的指令性任務(wù)，使政府的手伸得更長(zhǎng)。具體任務(wù)外包的內(nèi)容是確定的，任務(wù)清晰，經(jīng)費(fèi)也明確，這樣既有現(xiàn)實(shí)操作性，社會(huì)組織又可以充分自主地開展活動(dòng)，保持組織的獨(dú)立性。

確定公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)容，還需要把握如下三項(xiàng)原則。一是有限性原則。這項(xiàng)原則意味著政府向社會(huì)組織購(gòu)買的公共服務(wù)是有限的，不能夠?qū)⑺械墓卜?wù)都委托給社會(huì)組織，例如國(guó)防、警察服務(wù)、義務(wù)教育等事關(guān)重大的核心公共服務(wù)是不能委托的，即便委托給社會(huì)組織，也沒有能力完成。而扶貧救助、扶老助殘、文化體育科普、婦幼保護(hù)、法律援助、生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)等是公益性公共服務(wù)，不是核心公共服務(wù)，社會(huì)組織也有能力完成，因此可以納入購(gòu)買內(nèi)容中。二是符合公眾需要原則，即在購(gòu)買內(nèi)容選擇上，要符合公眾需求，致力于解決老百姓的民生問(wèn)題。三是動(dòng)態(tài)性原則。政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容是一個(gè)動(dòng)態(tài)的范疇，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟，政府職能轉(zhuǎn)變和履行職能方式的改革，原來(lái)沒有納入購(gòu)買內(nèi)容的公共服務(wù)，可以將其列入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍。

3．確定合理的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

公共服務(wù)的成本構(gòu)成較為復(fù)雜，除少部分公共服務(wù)的成本可以量化外，絕大多數(shù)公共服務(wù)成本不能夠量化。目前還沒有找出對(duì)公共服務(wù)成本進(jìn)行測(cè)算的有效方法，因此確定公共服務(wù)的價(jià)格是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。為了盡可能使公共服務(wù)價(jià)格符合實(shí)際情況，在價(jià)格核算過(guò)程中，要遵循以下原則：一是應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、居民收入、生活水平、財(cái)政能力等因素進(jìn)行定價(jià)；二是應(yīng)體現(xiàn)物有所值的原則，價(jià)格的高低要根據(jù)公共服務(wù)的實(shí)際價(jià)值大小來(lái)定；三是不以盈利為目標(biāo)，重在保護(hù)公眾的利益，因?yàn)樘峁┕卜?wù)是政府義不容辭的責(zé)任，政府不能以提供公共服務(wù)作為盈利手段；四是適當(dāng)維護(hù)作為公共服務(wù)供給者的社會(huì)組織的利益，以損益平衡或微利為標(biāo)準(zhǔn)。此外，為提高公共服務(wù)價(jià)格的合理性，應(yīng)借助第三方的力量，聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與價(jià)格制定。

4．確保資金來(lái)源，規(guī)范支付方式

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是一種新型公共服務(wù)供給方式，是社會(huì)組織替政府提供公共服務(wù)，而提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，既然如此，購(gòu)買公共服務(wù)的資金理所當(dāng)然應(yīng)納入公共財(cái)政預(yù)算。在《政府采購(gòu)法》以及地方的法規(guī)政策中應(yīng)明確規(guī)定，向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的資金屬于財(cái)政預(yù)算范疇，政府財(cái)政部門要根據(jù)本地區(qū)財(cái)力狀況和年度預(yù)算計(jì)劃統(tǒng)籌安排資金，合理使用資金。

在確保資金來(lái)源的基礎(chǔ)上，為提高資金的使用效率，還需規(guī)范支付方式。向社會(huì)組織支付公共服務(wù)資金一般不宜一次性支付，而應(yīng)該分階段根據(jù)公共服務(wù)供給效果來(lái)支付。在政府與社會(huì)組織簽訂合同時(shí)，支付一定比例的資金（如20%或30%）作為啟動(dòng)資金。然后根據(jù)合同履行進(jìn)展程度付款，但預(yù)付比例最高不超過(guò)80%。余款待公共服務(wù)供給完成且評(píng)估結(jié)束后，根據(jù)評(píng)估結(jié)果支付，如果公共服務(wù)供給達(dá)不到合同規(guī)定的要求，余款將不予支付，或只支付部分余款。

5．建立專業(yè)評(píng)估機(jī)制

評(píng)估是測(cè)定公共服務(wù)效果的有效手段，也是最有效的監(jiān)督手段。構(gòu)建專業(yè)化的公共服務(wù)效果評(píng)估機(jī)制，要從如下幾方面著手：一是制定可操作化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)分級(jí)，同時(shí)要根據(jù)公共服務(wù)類別來(lái)設(shè)定不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；二是要推進(jìn)社會(huì)參與，明確公眾參與的辦法和途徑，使之制度化、常態(tài)化；三是建立評(píng)估專家?guī)?，吸納專家學(xué)者參與評(píng)估，提高評(píng)估的專業(yè)化水平；四是在評(píng)估方式上，要以客觀事實(shí)為依據(jù)，注重定期考核與結(jié)果考核相結(jié)合。

[1]張銘,陸道平．西方行政管理思想史[M]．天津:南開大學(xué)出版社．2008:328．

[2]林洪浩等．“政府推動(dòng)、民間運(yùn)作”的政府購(gòu)買服務(wù)模式[N]．廣州日?qǐng)?bào),2008-07-15．

[3]楊金志等．上海通過(guò)“政府購(gòu)買服務(wù)”等方式推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，中央政府門戶網(wǎng)站，http:// www．gov．cn/jrzg/2007-12/19/content_838127．htm．

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The Issues and Strategies of Government Procurement of Public Services from Social Organizations

Wang Damei

As an important innovation in China’ public service system, government procurement of public services from social organizations is of great significance in terms of saving public expenditure and promoting the effectiveness of public services. There are issues concerning the procedure, content, pricing, financing and assessment mechanism of this developing practice, which could be solved from two aspects, namely the government support for social organizations and the relevant legislation.

social organizations; public service procurement; issues; solutions

D632．9

王達(dá)梅，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，博士，從事公共政策與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：李鈞）

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“構(gòu)建橫向援助機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化——以廣東省構(gòu)建橫向援助機(jī)制為例”（項(xiàng)目編號(hào)：09YJC630047）。