◎ 遲福林 殷仲儀

加快轉變發(fā)展方式與“十二五”基本公共服務均等化的基本目標

◎ 遲福林 殷仲儀

推進基本公共服務均等化是我國改革發(fā)展新階段為適應公共需求變化所做出的一項重大戰(zhàn)略決策。文章就“十二五”期間推進基本公共服務均等化的意義和挑戰(zhàn)進行了分析，進而提出了“十二五”期間基本公共服務均等化的基本目標。

基本公共服務 公共服務均等化 十二五 發(fā)展方式

著力推進基本公共服務均等化，是我國改革發(fā)展新階段為適應公共需求變化所做出的一項重大戰(zhàn)略決策。經(jīng)過30年的改革開放，我國進入以促進人的發(fā)展為目標的發(fā)展型新階段。人的發(fā)展，既取決于經(jīng)濟發(fā)展水平，也取決于基本公共服務保障水平。

無論從“十一五”改革進展來看，還是從實現(xiàn)2020年發(fā)展目標來看，“十二五”是推進基本公共服務均等化的最為關鍵的五年，應當以城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務均等化和一體化為核心目標，以農(nóng)民工市民化為重要突破口，明確將“初步實現(xiàn)基本公共服務均等化”作為“十二五”規(guī)劃的約束性目標，由此構建相應的社會政策體系。

一、加快基本公共服務均等化，是“十二五”時期轉變發(fā)展方式的基本前提

“十二五”時期，我國將面臨著調(diào)整經(jīng)濟結構、轉變發(fā)展方式、基本建成全面小康與和諧社會等重大戰(zhàn)略目標。實現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標，加快推進基本公共服務均等化都是基本前提。

1．加快基本公共服務均等化對“十二五”調(diào)整國民收入分配格局有重要作用。

“十二五”轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要路徑之一，是調(diào)整國民收入分配格局、提高勞動者報酬和居民收入占比，縮小收入差距，由此擴大內(nèi)需，實現(xiàn)經(jīng)濟增長從“投資-出口”驅(qū)動向主要靠內(nèi)需驅(qū)動的轉變。但是，多年來我國國民收入分配格局嚴重失衡、勞動者報酬和居民收入占比不斷下降，成為我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式最突出的矛盾之一。改革開放30多年來，我國GDP以年均10%左右的速度增長，財政收入以年均20%的速度增長，但勞動者報酬占GDP的比重卻在持續(xù)下降，“九五”期間（1996-2000年）從53.4%下降到51.4%，“十五”期間（2001-2005）從51.5%下降到41.4%。進入“十一五”后，這種下降趨勢仍在持續(xù)，2007年時就已下降到39.7%。

與此同時，我國城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和不同群體間的收入差距長期持續(xù)擴大，作為消費主力軍的中等收入群體規(guī)模偏小，高收入者消費飽和甚至出現(xiàn)畸形消費，而中低收入者有消費需求而無消費能力，或有消費能力而不敢消費。1978年我國城鄉(xiāng)人均年收入①分別為343.3元和133.6元，城鄉(xiāng)差距為2.6∶1。2009年，城鄉(xiāng)居民人均收入分別為17174.7元和5153.2元，城鄉(xiāng)差距超過3.33∶1。2008年上海最低工資標準為1120元，寧夏僅為350元，相差3.2倍;上海城鎮(zhèn)家庭居民人均可支配收入為26674.9元，甘肅為10969.41元，相差2.43倍；上海農(nóng)村居民家庭人均純收入為11440.26元，甘肅為2723.79元，相差4.2倍。全國收入最高的20%人口的平均收入和收入最低的20%人口的平均收入差距高達10.7倍，而美國、俄羅斯、印度和日本分別只有8.4倍、4.5倍、4.9倍和3.4倍。平均工資最高的證券業(yè)的平均工資172123元，金融業(yè)為87670元，航空運輸業(yè)為75769元，分別是全國平均水平的5.9倍、3.0倍和2.6倍。平均工資最低的紡織業(yè)平均工資為16222元。最高與最低行業(yè)平均工資之比為11∶1②。

基本公共服務具有社會財富再分配功能，是分配公共資源的主要渠道。如果把基本公共服務差距考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體間的收入差距將比目前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)要大得多。所以，加快基本公共服務均等化，使全社會成員更加公平地分享基本公共服務，是調(diào)整收入分配格局、縮小收入差距，提高最廣大社會成員的消費能力，實現(xiàn)以國民收入和人的自身發(fā)展為導向的重要路徑。

2．加快基本公共服務均等化，是提振全社會最廣大社會成員消費信心的前提條件。

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要目標是實現(xiàn)經(jīng)濟增長從投資、出口主導向消費主導的轉變，促進我國從投資出口大國轉變?yōu)橄M大國。走向消費大國的最基本條件，是廣大社會成員既有錢消費、也有信心消費。

由于我國基本公共服務供給不足而且差距較大，廣大社會成員的未來生活存在諸多不確定或不可知因素，如失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等個人支出預期，城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)村地區(qū)社會保障事業(yè)發(fā)展嚴重滯后,基本保障制度覆蓋面比較窄，基金統(tǒng)籌層次低，保障水平不高，尤其是農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城市無業(yè)人員和城鄉(xiāng)殘疾人等群體的社會保障問題比較突出。這些與現(xiàn)代社會安全網(wǎng)密切相關的種種因素，使人們對未來生活保障信心不足，消費意愿降低，儲蓄意愿增強。我國2009年消費率僅為48.6%，其中居民消費率僅為35.6%，遠低于國際平均水平。巴西、印度和俄羅斯聯(lián)邦2009年消費率分別達到80.9%、67.1%和63.7%，均高出我國消費率15～20個百分點③。

如果能夠在覆蓋13億人的公共服務體制建設上取得重大突破，政府在基本公共服務領域的投入完全到位，社會安全網(wǎng)初步建立，將對穩(wěn)定居民的消費預期起到重要的作用，居民消費率有望在“十二五”提高10～15個百分點，達到60%左右，成為真正拉動經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力。因此，加快推進基本公共服務均等化進程，形成刺激消費、尤其是居民消費，將是“十二五”期間推進我國從投資出口大國向消費大國轉變的重要目標。

3．加快基本公共服務均等化進程，是加快服務業(yè)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的客觀要求。

近年來，我國城市化進展迅速，從2004年的41.76%快速提高到2009年的46.59%，年均提高近1個百分點；而服務業(yè)比重沒有實現(xiàn)同步增長，同期僅從40.4%增長到42.6%，年均增長不足0.5個百分點。城市化與服務業(yè)發(fā)展的發(fā)展差距，使我國經(jīng)濟增長過度依賴于第二產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整滯后。

服務業(yè)是國民經(jīng)濟的重要組成部分。加大對基本公共服務的投資，加快教育、衛(wèi)生、社會保障、社會福利、文化體育娛樂、公共管理和社會組織等服務行業(yè)，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的必由之路。如果未來5年以基本公共服務均等化為目標，把服務業(yè)比重提高10～15個百分點，達到55%～60%，對于進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會全面進步，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

4．加快基本公共服務均等化進程，是提高自主創(chuàng)新能力的必由之路。

要提高人力資本投入在經(jīng)濟增長中的貢獻率，必須全面提高我國的人口素質(zhì)。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務，是提高人口素質(zhì)、提高人的創(chuàng)新能力、培育人力資本的基本途徑。所以，建立完善能更好地保障基本公共服務供給水平和均等化程度的體制機制，提高人的綜合素質(zhì)，促進人的自身發(fā)展，逐步提高人力資本在經(jīng)濟增長中的貢獻率，改變我國長期以來人力資本投入貢獻偏弱的格局，促進我國從人力資源大國走向人力資本強國，是“十二五”轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本途徑。

5．加快基本公共服務均等化，是全面小康與和諧社會建設的主要路徑。

早在5年前，胡錦濤總書記就在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上指出：“公平正義，就是社會各方面的利益關系得到妥善協(xié)調(diào)”④。所以，推進基本公共服務均等化的根本目標，在于保障全體社會成員在分享發(fā)展成果上的權利公平、機會公平、規(guī)則公平和分配公平。通過基本公共服務均等化，促進社會財富在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體間的公平分配，有助于化解利益矛盾，平衡利益關系。

6．加快基本公共服務均等化，是避免“中等收入陷阱”的重要措施。

國際發(fā)展經(jīng)驗表明，當新興市場國家突破人均GDP1000美元的“貧困陷阱”后，很快會走向1000美元至3000美元的“起飛階段”。在人均GDP3000美元左右時，傳統(tǒng)發(fā)展方式很難調(diào)整，快速發(fā)展中積聚的矛盾集中爆發(fā)，很容易陷入“中等收入陷阱”⑤。遭遇中等收入陷阱的國家，大都具有以下特點：一是收入差距過大，中間階層“夾心化”，造成內(nèi)需增長不振；二是城市化進程中形成新的二元結構，貧富差距和社會安全的缺失激化社會矛盾；三是教育和人力資本投入不足造成產(chǎn)業(yè)結構失衡和粗放型經(jīng)濟增長。

“十二五”期間我國將進入到人均GDP4000～6000美元的關鍵時期，能否避免“中等收入陷阱”，市場潛力不是問題，龐大的人口基數(shù)使我國市場潛力巨大。關鍵在于能否通過有效保障基本公共服務供給、加快推進基本公共服務均等化進程來擴大內(nèi)需。日本在人均3000美元左右實施的“國民收入倍增計劃”，加大了收入再分配力度，提高了基本公共服務均等化程度，很快成為世界第二大經(jīng)濟體。所以，加快推進基本公共服務均等化，是防范“中等收入陷阱”的重大舉措。

二、“十二五”推進基本公共服務均等化面臨挑戰(zhàn)

雖然“十一五”時期基本公共服務均等化取得重大進展，但要根據(jù)十七屆三中全會提出“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”的目標，在2020年初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，仍然面臨許多嚴峻挑戰(zhàn)。

1．城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同群體間的基本公共服務差距仍然過大

公共教育差距。以義務教育辦學條件城鄉(xiāng)差距為例，在小學自然儀器達標學校比例、建網(wǎng)學校比例、百名學生擁有計算機臺數(shù)，初中理科實驗儀器達標學校比例、建網(wǎng)學校比例等方面，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)繼續(xù)擴大趨勢。2008年小學高學歷教師比例城市為87.96%，農(nóng)村為62.82%，城鄉(xiāng)差距25.14%；初中高學歷教師比例城市為75.93%，農(nóng)村為42.33%，城鄉(xiāng)差距33.6%；城鄉(xiāng)中學高級教師占比差距13.26%，小學高級教師占比差距為8.07%⑥。

醫(yī)療衛(wèi)生服務差距?？h鄉(xiāng)村衛(wèi)生基礎設施仍比較落后，城鄉(xiāng)衛(wèi)生差距仍在繼續(xù)擴大。2007年農(nóng)村地區(qū)孕產(chǎn)婦死亡率是城市的1.63倍，嬰兒死亡率是城市的2.42倍⑦。2006年5歲以下兒童死亡率城鄉(xiāng)差距為14‰，2008年上升到14.8‰。2009年每千農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口醫(yī)生和衛(wèi)生員，全國平均為1.28人，中東部最高達到1.50人，西部僅為1.04人，西部僅為東部的65.8%⑧。

養(yǎng)老參保率城鄉(xiāng)差距。2009年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保人數(shù)累計為23550萬，而7億多農(nóng)村人口養(yǎng)老保險參保人數(shù)累計只有8691萬。如把統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口的2.2億農(nóng)民工仍然計為農(nóng)村人口，全國城鎮(zhèn)戶籍人口為4億左右，包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)村戶籍人口為9.33億。從城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保的23550萬中扣除2647萬參保的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)戶籍人口養(yǎng)老保險參保人數(shù)相當于城鎮(zhèn)戶籍總人口的52%，而參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的2647萬農(nóng)民工加上參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的8691萬農(nóng)民，只覆蓋農(nóng)村戶籍總人口的12%，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險覆蓋率差距高達5∶1。

最低生活保障城鄉(xiāng)差距。2009年，全國城市低保平均標準227.75元，月人均保障水平172元；農(nóng)村低保平均標準100.84元/人、月人均保障水平68元。農(nóng)村低保標準僅為城市的44.28%；月人均保障水平僅為城市的39.54%。即使把城鎮(zhèn)生活成本比農(nóng)村高的因素考慮在內(nèi)，這個差距仍顯過大。

2．基本公共服務財政支出占比仍然偏低

“十一五”基本公共服務財政支出規(guī)模不斷增加，但基本公共服務財政支出比重仍然明顯偏低。

公共教育支出。我國的財政性教育投入總量仍然不足。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2003年公共教育經(jīng)費占GDP的平均比重，經(jīng)合組織國家為5.5%，發(fā)展中國家為4.2%，世界平均水平為4.7%，我國2008年僅為3.4%⑨。

衛(wèi)生醫(yī)療投入。盡管政府預算衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例逐年增加，政府開始承擔越來越大的衛(wèi)生醫(yī)療支出責任，但政府的衛(wèi)生支出仍然不足。政府衛(wèi)生支出占政府總支出的比重，2006年我國為9.9%，在世界排名第107位；世界上這一比重超過20%的有四個國家；介于10%～20%的有101個國家，美國占比為19.3%，德國占比17.9%，坦桑尼亞占比為13.7%。人均政府衛(wèi)生支出，2006年我國為38美元；在世界排名第133位，不僅與歐洲一些國家，如盧森堡（5912美元）、挪威（5241美元）、丹麥（4677美元）相去甚遠，甚至低于一些非洲國家，如赤道幾內(nèi)亞（353美元）、南非（163美元）⑩。

基本社會保障支出。2006～2009年，我國社會保障支出占中央財政支出比重保持穩(wěn)定上升態(tài)勢，但上升速度有限，四年累計增長僅為1.5個百分點，2009年僅為21.61%，而波蘭、烏克蘭、俄羅斯等轉軌國家的社會保障支出占比分別為44.82%、44.08%和31.13%，都遠遠超過我國?。

公共就業(yè)服務支出。我國公共就業(yè)支出2009年為506億元，占當年GDP的0.15%。與國際水平相比遠遠偏低。2003年，在經(jīng)合組織26個成員國中，勞動力市場公共支出占GDP比重超過3%的國家有5個，包括丹麥（4.42%），德國（3.46%）、比利時（3.75%）、芬蘭（3.01%）和荷蘭（3.89%）；占GDP比例在1%-3%之間的國家有11個，包括法國（2.75%）、瑞典（2.51%）、西班牙（2.19%）和澳大利亞（1.13%）；占GDP比例在0.5～1%之間的國家有5個，包括美國（0.68%）、日本（0.79%）和英國（0.93%）?。

基本住房保障支出。2009年，我國內(nèi)地基本保障住房財政支出550.56億，占GDP比重0.16%，而我國香港2006/07財年保障性住房財政支出為147億港元，占財政支出比重高達6%。

3．基本公共服務制度缺失、不統(tǒng)一和不銜接等問題仍然突出

農(nóng)民工基本公共服務制度在相當大的程度上仍然處于缺失狀態(tài)。保障農(nóng)民工公平分享城鎮(zhèn)基本公共服務，根本出路是將其全面納入城市基本公共服務體系。但農(nóng)民工的基本公共服務供給問題既涉及地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對接，迫切需要一個整體性制度安排。2006年國務院《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，在政策層面有明顯成效，但沒有觸及農(nóng)民工難以享受城鎮(zhèn)基本公共服務的制度根源。

農(nóng)村工傷、生育、失業(yè)保險和住房保障等基本公共服務基本缺失。就養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險和社會救助而言，城市社會保障體系已相當齊全，而農(nóng)村社會保障體系總體不健全，保障項目較少，工傷、生育和失業(yè)保險制度至今尚未在農(nóng)村建立，住房保障也僅限于危房改造。

醫(yī)療保險體制城鄉(xiāng)對接難。當前城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民不同社會群體的醫(yī)療保障制度，都是過渡性的制度安排。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險性質(zhì)不相同、標準不統(tǒng)一、費率不統(tǒng)一、缺乏對接口等矛盾，將成為制約醫(yī)保制度效率最大化不可逾越的制度性障礙。

養(yǎng)老保險制度的“城鄉(xiāng)對接”將成為難以回避的難題。到2015年，農(nóng)村養(yǎng)老保險有可能基本實現(xiàn)全覆蓋。隨著城市化進程的加快，農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間對接將逐步成為一個難以回避的問題。目前已有一些地方開始探索農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的對接（如江蘇吳江市?），但全國范圍內(nèi)的試點仍需要加強研究、盡快推出。

基本公共服務統(tǒng)籌層次不高，無障礙轉續(xù)困難重重。社會保障社會化水平的標志是統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次越高，可進行余缺調(diào)劑的空間越大，社會保障的覆蓋面也就越大，風險也就分散到更大范圍。但全國只有北京、上海等少數(shù)省市實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌，大部分省份仍是市縣統(tǒng)籌。隨著“未富先老”的人口老齡化問題日趨緊迫，逐步提高社會保障統(tǒng)籌層次、建立開放性、可“升級”的社會保障籌資模式，成為基本公共服務均等化面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

三、“十二五”基本公共服務均等化的基本目標

根據(jù)“十二五”加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式等重大戰(zhàn)略對基本公共服務均等化的客觀要求，根據(jù)繼續(xù)推進基本公共服務均等化面臨的各種挑戰(zhàn)，“十二五”時期加快推進基本公共服務均等化，應依據(jù)調(diào)整發(fā)展導向、轉變發(fā)展方式、建設全面小康與和諧社會的客觀要求，以發(fā)展方式轉型為基本導向，以適應公共需求變化趨勢、全面小康與和諧社會建設為根本目標，以體制創(chuàng)新與制度完善為主要路徑，以穩(wěn)定可靠的物質(zhì)保障和動態(tài)增進機制為基本原則，以公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障、公共就業(yè)服務和基本住房保障為重點領域；形成全國統(tǒng)一的基本公共服務體制，初步實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體間的基本公共服務均等化。

（一）總體目標

1．完善體系、對接制度、提高水平、縮小差距

“十二五”應按照“完善體系、對接制度、提高水平、縮小差距”的總體思路，加快城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間的基本公共服務制度的統(tǒng)一和對接；加快農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點范圍，使農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋全國農(nóng)村，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度對接創(chuàng)造條件；加快推進城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體基本公共服務一體化，使城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體間的基本公共服務水平差距顯著縮小。

2．抓住重點，讓“農(nóng)民工”成為歷史

以農(nóng)民工在享受基本公共服務上的市民化為重點，完善有利于促進農(nóng)民工市民化的政策體系，使作為產(chǎn)業(yè)隊伍主體的農(nóng)民工在享受基本公共服務上，能夠真正從農(nóng)民轉變成市民，確?！笆濉睍r期確立農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣公平享受基本公共服務的制度安排，盡快讓“農(nóng)民工”成為歷史詞匯。

3．提高基本公共服務投入標準，調(diào)整投入結構，縮小投入差距

繼續(xù)加大對基本公共服務財政投入力度。爭取到2015年，國家財政用于基本公共服務的支出比重不低于50%，用于基本公共服務的財政支出占GDP比重不低于10%；公共教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會保障、公共就業(yè)和基本住房保障等各項基本公共服務制度實現(xiàn)全覆蓋。

控制基本公共服務財政投入差距。以省為單位，以常住人口（包括戶籍和非戶籍常住人口）為核算依據(jù)，全國各地區(qū)基本公共服務人均財政支出差距控制在100%～150%以內(nèi)、水平差距控制在45%～50%以內(nèi)，使城鄉(xiāng)、區(qū)域、各收入階層的居民都能享受到水平大致相當、質(zhì)量大體均等的公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務和基本住房保障。

（二）具體目標

1．逐步建立起公共教育服務均衡發(fā)展的體制機制

按照《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》的具體要求，逐步建立全國統(tǒng)一標準、統(tǒng)一預算撥付、統(tǒng)一監(jiān)管的義務教育經(jīng)費保障機制和評價標準，消除重點學校與非重點學校差別；2015年前應將高中教育、中等職業(yè)教育和學前教育逐步納入義務教育范疇，基本消除城鄉(xiāng)、區(qū)域義務教育辦學條件和教學質(zhì)量的差距。

實現(xiàn)公共教育標準和管理省級統(tǒng)一。建立省市自治區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一的義務教育管理體制，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一劃撥經(jīng)費，統(tǒng)一配置師資和辦學條件。在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)縣和不同社會群體公共教育制度、最低標準和財政保障機制一體化。

進一步加大公共教育財政投入力度。財政性教育經(jīng)費占GDP比重應由2008年的3.48%提高4%；力爭2015年提高到5%左右。全國統(tǒng)一公共教育財政經(jīng)費的撥付標準、預算撥付制度和程序、經(jīng)費使用監(jiān)管，基本消除城鄉(xiāng)、不同地區(qū)、重點學校與非重點學校的財政經(jīng)費撥付差別。

顯著擴大義務教育范圍?！笆濉睍r期應將學前教育、高中教育和職業(yè)教育納入到義務教育的范圍，保障義務教育入學率，提高職業(yè)教育入學率。到2015年，學前三年毛入園率達到95%以上，小學適齡兒童入學率、初中毛入學率、初中三年保留率保持100%，高中階段教育（包括中等職業(yè)教育）的毛入學率達到90%以上。

顯著縮小公共教育差距。在義務教育全免費的基礎上，建立義務教育經(jīng)費籌集、師資配備、辦學條件城鄉(xiāng)一體化的管理體制，將城鄉(xiāng)生均預算內(nèi)公用經(jīng)費的差距控制在35%以內(nèi)，發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)生均預算內(nèi)公用經(jīng)費差距控制在45%以內(nèi)。

2．初步建立起比較完善的公共醫(yī)療衛(wèi)生均等化的體制機制

加快完善公共醫(yī)療衛(wèi)生制度。到2015年，應基本建立比較規(guī)范的公立醫(yī)院管理制度，把各級政府對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補助標準提高到250元，參合農(nóng)民繳費標準相應提高，以便進一步提高新農(nóng)合的保障水平，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生站逐步改造成規(guī)范化的、城鄉(xiāng)銜接的社區(qū)衛(wèi)生服務機構。建立完善的城市社區(qū)衛(wèi)生服務體系，實現(xiàn)“小病在社區(qū)，防病在社區(qū)，健康在社區(qū)”的目標。

加大公共醫(yī)療衛(wèi)生財政投入力度。統(tǒng)一規(guī)劃布局全國范圍內(nèi)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務基礎設施建設與服務標準，統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生財政經(jīng)費的撥付標準、預算撥付制度、撥付程序和經(jīng)費使用監(jiān)管。到2015年，全國人均公共醫(yī)療衛(wèi)生支出從2008年的206.5元提高到500元，人均衛(wèi)生總費用從2008年的1094.5元提高到1500元。

提高公共醫(yī)療衛(wèi)生覆蓋面。不斷提高服務水平，為城市居民提供安全、方便、價廉的公共衛(wèi)生服務和基本醫(yī)療服務。全面解決農(nóng)村公共衛(wèi)生和農(nóng)民看病就醫(yī)問題，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率達到并保持在99%以上。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險覆蓋全省城鎮(zhèn)非就業(yè)居民，全面解決國有困難企業(yè)職工和退休人員、非公經(jīng)濟組織從業(yè)人員及靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體的參保問題。

縮小公共醫(yī)療衛(wèi)生城鄉(xiāng)差距。2015年，城鄉(xiāng)人均公共醫(yī)療衛(wèi)生支出差距應控制在30%以內(nèi)，發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)人均衛(wèi)生財政支出差距控制在50%以內(nèi)。城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)生數(shù)、每千人口護士數(shù)、每千人口病床數(shù)、每萬人口衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)及每萬人口藥品監(jiān)督人員數(shù)等指標的城鄉(xiāng)差距控制在40%以內(nèi)，城鄉(xiāng)嬰兒死亡率與孕產(chǎn)婦死亡率的差距控制在30%以內(nèi)。

3．初步建立起比較完善的基本社會保障服務均等化的體制機制

“十二五”時期應力爭實現(xiàn)最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障的全國統(tǒng)籌，到2015年，建立包括最低生活保障、基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險在內(nèi)的現(xiàn)代社會保障體系，覆蓋全民，制度統(tǒng)一，社保賬戶可自由跨區(qū)域轉移，城鄉(xiāng)、地區(qū)間基本社會保障人均財政支出差距分別控制在50%、40%以內(nèi)。

建立完善的社會保障體制。一是全面建立養(yǎng)老保險體制，逐步探索城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與新農(nóng)保制度的統(tǒng)一和對接。二是推進醫(yī)療保險體制“三網(wǎng)合一”和“三險合一”，爭取“十二五”末期實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度“三合為一”。三是顯著縮小城鄉(xiāng)最低生活保障水平差距。四是建立完善的社會保障賬戶和流動人口社會保障賬戶管理辦法，使基本社會保障體系與流動人口特點相適應，實現(xiàn)社保賬戶便捷異地轉移。

加大基本社會保障的財政投入。統(tǒng)一規(guī)劃布局全國范圍內(nèi)社會保障基礎設施建設與服務標準，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障財政經(jīng)費的撥付標準、預算撥付制度、撥付程序和經(jīng)費使用監(jiān)管。加大財政投入力度，到了2015年，使全國人均社會保障支出從2008年的908元提高到2000元；使全國范圍內(nèi)社會保障帳戶虧空基本消除，并實現(xiàn)略有盈余。

提高基本社會保障的覆蓋面?；旧鐣Ｕ蠈崿F(xiàn)應保應盡，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險參保率均達到90%。一是最低生活保障制度覆蓋所有低收入群體，并且隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高逐步調(diào)整最低生活保障標準。二是醫(yī)療保障在“三險合一”后，覆蓋所有的社會成員。三是養(yǎng)老保險覆蓋全民。農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率達到95%。

縮小基本社會保障城鄉(xiāng)、區(qū)域差距。新增社會保障財政支出向農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)傾斜，城鄉(xiāng)人均社會保障支出差距控制在50%以內(nèi)，地區(qū)人均社會保障財政支出差距控制在40%以內(nèi)。

4．初步建立起完善的公共就業(yè)服務均等化的體制機制

建立城鄉(xiāng)一體化的公共就業(yè)服務體系、職業(yè)技能開發(fā)體系、勞動力市場信息網(wǎng)絡體系和就業(yè)援助制度，使城鄉(xiāng)、地區(qū)和不同群體的勞動者都能夠獲得基本而有保障的公共就業(yè)服務，消除“零就業(yè)家庭”現(xiàn)象，重點保障失地農(nóng)民和貧困人口就業(yè)，高級工以上高技能人才占技能勞動者比例達到20%，城鄉(xiāng)、地區(qū)間人均公共就業(yè)服務財政支出的差距控制在20%以內(nèi)。

完善公共就業(yè)服務體制。全面消除農(nóng)村勞動力轉移的制度性障礙。各地區(qū)分別建立公共就業(yè)服務的最低標準，將農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務體系，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)費撥付，建立起覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的新型勞動就業(yè)憑證管理制度，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和失業(yè)登記管理辦法。

加大公共就業(yè)服務財政投入力度。到2015年，人均就業(yè)保障財政支出從2008年的53元提高至150元，公共就業(yè)服務支出占財政支出比重提高到0.5%；統(tǒng)一整合配置就業(yè)保障財政資源，新增就業(yè)保障財政投入向農(nóng)村、非戶籍常住人口比例較大的區(qū)縣和欠發(fā)達區(qū)縣傾斜，城鄉(xiāng)人均就業(yè)服務財政支出差距控制在30%以內(nèi)，以常住人口（包括戶籍和非戶籍常住人口）計算的區(qū)縣間人均就業(yè)保障財政支出差距、技能培訓普及率差距和就業(yè)援助率差距基本消除。

提高公共就業(yè)服務覆蓋面。進一步增加就業(yè)崗位，特別是農(nóng)民工就業(yè)，把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)就業(yè)體系，加大失業(yè)社會保障力度。到了2015年，力爭使在城鎮(zhèn)務工3年以上的農(nóng)民工的失業(yè)保險參保率達到100%。

縮小公共就業(yè)服務差距。公共就業(yè)服務人均財政支出的城鄉(xiāng)差距控制在30%以內(nèi)，地區(qū)差距控制在40%以內(nèi)。

5．初步建立起相對完善的城鄉(xiāng)基本住房保障服務均等化的體制機制

到了2015年，建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本住房保障體系，使城鄉(xiāng)中低收入家庭均能享受到基本住房保障。

完善基本住房保障體制。以省市自治區(qū)為單位，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)住房保障政策、制度和管理體制，推進城鄉(xiāng)基本住房保障一體化。尤其是適應城市化的基本趨勢，要把新增城市人口的基本住房保障作為重要的制度建設目標。

加大城鄉(xiāng)基本住房保障投入。明確規(guī)定土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于20%。到了2015年，全國人均住房保障財政支出從2009年的42元提高到100元。

提高城鄉(xiāng)基本住房保障覆蓋面。一是城鎮(zhèn)廉租住房保障率提高到100%，農(nóng)村危房改造率達到100%。二是將收入在當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的200%以內(nèi)、人均住房建筑面積10平方米以下的家庭100%納入廉租住房保障體系。三是將廉租住房建設比重擴大到40%以上。

縮小基本住房保障差距。以省市自治區(qū)為單位，統(tǒng)一整合配置區(qū)域內(nèi)住房保障財政資源，縮小住房保障服務水平差距。新增住房保障財政投入繼續(xù)向農(nóng)村、非戶籍常住人口比例較大和欠發(fā)達的區(qū)縣傾斜，城鄉(xiāng)人均住房保障財政支出差距控制在30%以內(nèi)；?。ㄊ凶灾螀^(qū)）內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)的人均住房保障財政支出水平不低于本省（市自治區(qū)）平均水平的30%。

注釋：

①城鎮(zhèn)居民人均收入為城鎮(zhèn)居民可支配收入；農(nóng)村居民人均收入為農(nóng)村居民純收入。

②見《中國經(jīng)濟周刊》，2009年9月26日。

③見《國際統(tǒng)計年鑒2010》。

④胡錦濤．在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話．新華網(wǎng),2005,06,27．

⑤在經(jīng)濟學中增長陷阱有三類:低收入陷阱、中等收入陷阱和高收入陷阱．低收入陷阱又稱為“貧困陷阱”,是指處于貧困狀態(tài)的國家由于貧困而不斷地再生產(chǎn)出貧困，長期處于貧困的惡性循環(huán)中而不能自拔。典型的國家包括老撾、埃塞俄比亞．現(xiàn)在處于中等收入陷阱的典型國家是泰國、馬來西亞,這些國家有FDI,有地域優(yōu)勢(靠海),但是這些因素不足以讓它們達到高收入。處于高收入陷阱的典型國家有文萊,科威特,沙特阿拉伯,這些國家有自然資源的優(yōu)勢。

⑥《全國教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析2007》和《中國教育統(tǒng)計年鑒2008》。

⑦衛(wèi)生部．農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生存在四大問題．財經(jīng)網(wǎng),2009,12,5．

⑧《中國衛(wèi)生統(tǒng)計提要2010》。

⑨根據(jù)《中國統(tǒng)計摘要2010》計算。

⑩根據(jù)《2009中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》整理。

?根據(jù)《國際統(tǒng)計年鑒2010》整理。

?劉燕斌等．公共財政對就業(yè)經(jīng)費投入比較研究．中國勞動,2007,06．

?《吳江市農(nóng)村養(yǎng)老保險接軌城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險實施意見》問答．吳江日報,2009,08,17．

The Transition of Development Pattern and the Objectives of Public Services Equalization during the 12th Five-Year Plan Period

Chi Fulin, Yin Zhongyi

Promoting the equalization of public services is a significant strategy in the new phase of China’s reform and development, in order to adapt to the new changes of general demands. This paper analyzes the significance, challenges and objectives of promoting public services equalization during the 12th five-year plan period.

public services; public services equalization; 12th five-year plan; development pattern

F812．0

遲福林，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長，研究員。殷仲儀，中國（海南）改革發(fā)展研究院常務副院長，研究員。

（責任編輯：盧小文）