◎ 石 峰

城市發(fā)展史以及城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們：城市，尤其是現(xiàn)代城市乃是一個(gè)多功能復(fù)合體。但是，無論這個(gè)復(fù)合體多么紛繁復(fù)雜，其經(jīng)濟(jì)功能則始終居于基礎(chǔ)性的支配地位。換言之，城市經(jīng)濟(jì)功能的每一次深刻變化、重組以及創(chuàng)新，都將直接決定著城市整體形象和功能品質(zhì)的新舊更替。而城市經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)展變化，在本質(zhì)上也是城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展變化。所以，城市經(jīng)濟(jì)功能的重組或創(chuàng)新，也必然要求對(duì)其產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的空間布局給出科學(xué)的合理的定位，而產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的空間布局的合理與否，將直接影響著城市經(jīng)濟(jì)功能的優(yōu)劣，進(jìn)而影響到城市的功能品質(zhì)與整體形象。在實(shí)踐中，我們常常看到，由于對(duì)城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)定的理解不同、思路不同，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)功能的運(yùn)行效率存在著較大差異，進(jìn)而造成城市的整體形象、功能品質(zhì)乃至城市競(jìng)爭(zhēng)力的重大差異。當(dāng)前，正處于五年計(jì)劃更替時(shí)期，各個(gè)城市正在醞釀新一輪五年計(jì)劃。正確認(rèn)識(shí)城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局的基本矛盾,確立科學(xué)的城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局觀，對(duì)于我們做好新一輪五年規(guī)劃，更好地優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)功能，提升城市整體形象和功能品質(zhì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局的基本矛盾

城市作為人類聚集的主要社會(huì)形態(tài)，首先是以產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力發(fā)展為前提的。一個(gè)沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市，是難以想像的。而其產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展演變過程，也就是城市的空間布局的演變過程。作為一種空間現(xiàn)象，它始終必須面對(duì)著以下無法回避的三對(duì)基本矛盾：

1.城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的無限性與城市空間的有限性的矛盾

科技無限，創(chuàng)新無限，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是無限的。人類社會(huì)總是在產(chǎn)業(yè)的無限發(fā)展與創(chuàng)新中追尋著新的、更高的需求目標(biāo)；新發(fā)明、新產(chǎn)品層出不窮，是社會(huì)生產(chǎn)力興旺發(fā)達(dá)的重要標(biāo)志，城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展永遠(yuǎn)處于動(dòng)態(tài)的變革與積累過程之中，這是一方面。但是，另一方面，城市是一個(gè)空間、地域、邊界范圍相對(duì)確定的區(qū)域，土地資源的稀缺性決定了城市不可能無限地膨脹下去，因而其所能容納的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)也是有限的。一旦產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展達(dá)到一定數(shù)量、規(guī)模，超出了城市空間所能容納的限度，企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也必然要受到遏止。這就是城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的無限性與城市空間的有限性的矛盾。

2.城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的歷史動(dòng)態(tài)性與城市產(chǎn)業(yè)生成的相對(duì)穩(wěn)定性的矛盾

城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展始終處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代、朝陽與夕陽的不斷更替過程中。例如，在第一次產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命時(shí)期，蒸汽機(jī)制造業(yè)堪稱當(dāng)時(shí)的“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”。在第二次產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命時(shí)期，電力、汽車制造業(yè)、鋼鐵冶煉業(yè)等堪稱當(dāng)時(shí)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。今天這些早已淪落為“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”、“夕陽產(chǎn)業(yè)”，取而代之為“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”的則是電子信息、通訊、生物工程、航空航天、海洋技術(shù)，等等。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)的不斷創(chuàng)新和更替過程中，今日的“高新技術(shù)”總是被明日的“更高更新技術(shù)”所替代，由此淪為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或“夕陽產(chǎn)業(yè)”，這是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)永恒規(guī)律。但是，另一方面，在一個(gè)較長(zhǎng)的歷史階段內(nèi)，某一產(chǎn)業(yè)在某一地域一旦生成，就存在著相對(duì)穩(wěn)定性和靜止性：產(chǎn)業(yè)本身以及與其相適應(yīng)的生產(chǎn)能力、生產(chǎn)條件（如廠房結(jié)構(gòu)布局、設(shè)備配置、基礎(chǔ)設(shè)施等）將維持不變。這就是城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的歷史動(dòng)態(tài)性與城市產(chǎn)業(yè)生成的相對(duì)穩(wěn)定性的矛盾。

3.城市產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)的確定性與城市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展的不確定性的矛盾

隨著對(duì)現(xiàn)代城市功能認(rèn)識(shí)的深化，城市規(guī)劃與建設(shè)正在逐步摒棄過去存在的產(chǎn)業(yè)布局零亂、生產(chǎn)與生活混雜、工業(yè)與商業(yè)不分的弊端，用產(chǎn)業(yè)集群的理念謀劃現(xiàn)代生產(chǎn)力的空間布局。其中，現(xiàn)代化的工業(yè)園區(qū)，就是近年來興起的重要城市生產(chǎn)力空間布局現(xiàn)象。城市空間區(qū)劃、功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)布局一旦確定和實(shí)施，就存在著相對(duì)穩(wěn)定性，如廠房不能隨意拆除，供排水設(shè)施不能隨意改道，等等。但是，另一方面，城市的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的生長(zhǎng)、生成存在著許多偶然性因素，具有極大的不確定性。一般而言，對(duì)于城市某一個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)域而言，何種產(chǎn)業(yè)、何類企業(yè)入駐，何時(shí)入駐，往往不由城市規(guī)劃者自身意志所控制，而是受產(chǎn)業(yè)自身的生成條件和規(guī)律以及城市一系列社會(huì)因素綜合作用的結(jié)果。由此形成城市產(chǎn)業(yè)“規(guī)劃”與“產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展”不協(xié)調(diào)的矛盾。這一矛盾還表現(xiàn)在規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投入在先，而產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的入駐和產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展滯后所引起的超前投入的問題。一旦企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展偏離了預(yù)先“規(guī)劃”的軌道，就會(huì)造成基礎(chǔ)設(shè)施投入的浪費(fèi)。這就是城市產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)的確定性與城市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展的不確定性的矛盾。

二、城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局優(yōu)化的基本原則

城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局存在的三對(duì)無法回避的矛盾決定了城市的功能分區(qū)或空間區(qū)劃必然始終處于動(dòng)態(tài)的變革之中。因此，如何使城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局既保持旺盛的生命活力，更有效率，又具有相對(duì)的穩(wěn)定性，盡可能減少重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費(fèi)，就成為城市規(guī)劃建設(shè)者必須面對(duì)的問題?？傮w而言，城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局優(yōu)化應(yīng)該遵循以下原則：

第一，城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局與城市功能優(yōu)化相結(jié)合，促進(jìn)城市功能的整體優(yōu)化與創(chuàng)新。城市作為一個(gè)多功能復(fù)合體，集中了人居功能、政治功能、文化功能、經(jīng)濟(jì)功能，等等。城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局是城市功能優(yōu)化的一個(gè)重要組成部分。脫離了整體的部分無論如何優(yōu)化，都會(huì)對(duì)整體形象造成破壞。因此，城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的空間布局不能就事論事，必須站在城市功能優(yōu)化的全局的戰(zhàn)略的高度，進(jìn)行系統(tǒng)地謀劃，立足于整個(gè)城市功能優(yōu)化與創(chuàng)新來確定城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的空間布局與區(qū)域分布。

第二，當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)合，為未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留下充足的空間。城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局的基本矛盾的存在必然要求城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局不能只顧眼前，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，竭澤而漁。而是要充分把握城市當(dāng)代生產(chǎn)力發(fā)展的大趨勢(shì)，為未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留下充足的空間。否則，就必然會(huì)陷入改造、不適應(yīng)、再改造、再不適應(yīng)的循環(huán)往復(fù)怪圈，并造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。

第三，集中與分散結(jié)合，著力于城市生產(chǎn)力的均衡分布。城市在本質(zhì)上是人口、物質(zhì)、信息、資金、知識(shí)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素在空間上高度聚集的結(jié)果。各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素的均衡配置，是城市功能得以充分發(fā)揮，城市運(yùn)行效率得以最大提升的必然要求。因此，在進(jìn)行城市生產(chǎn)力的空間布局規(guī)劃時(shí)，必須充分考慮城市生產(chǎn)力要素（包括物資、資金、信息、技術(shù)、勞動(dòng)力等資源）的流動(dòng)與配置在空間上的均衡性，提高城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施資源的綜合利用效率，推動(dòng)城市各個(gè)方位經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

第四，專業(yè)化與功能化相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展。城市在產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的空間布局上，不是雜亂無章的簡(jiǎn)單堆積或板塊式的簡(jiǎn)單串接，而是要按照專業(yè)化、功能化的要求，有系統(tǒng)地將相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)歸集在一起，形成一個(gè)個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。

第五，主導(dǎo)性與關(guān)聯(lián)性相結(jié)合，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理定位。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的定位上，要注重重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的培育、注重產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度、注重主導(dǎo)（龍頭）產(chǎn)業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)部的前向拉動(dòng)和后向推動(dòng)作用，以及對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)、輻射作用。

第六，著眼于區(qū)域資源比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的合理功能分區(qū)。不同的城市區(qū)域其資源優(yōu)勢(shì)不同，不同的產(chǎn)業(yè)對(duì)城市區(qū)域資源的需求不同；只有產(chǎn)業(yè)布局適應(yīng)了區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮了區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)才能獲得快速可持續(xù)發(fā)展；否則，不僅造成城市資源的浪費(fèi)，而且，不適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)布局必然對(duì)城市資源造成破壞，最終產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也會(huì)受到抑制和扭曲。

第七，有利于環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展原則。在城市產(chǎn)業(yè)品質(zhì)定位上，要堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)有利于環(huán)境保護(hù)、有利于可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。要嚴(yán)禁發(fā)展污染性（包括水污染、氣污染、渣污染與噪音污染等）產(chǎn)業(yè)。對(duì)于確實(shí)必須發(fā)展的重污染企業(yè)（如化工）應(yīng)集中布局、集中進(jìn)行“三廢”處理。

第八，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，充分考慮城市工業(yè)布點(diǎn)對(duì)城郊工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的輻射和帶動(dòng)作用。

三、城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局中若干關(guān)系的正確處理

美國著名城市規(guī)劃學(xué)者凱文·林奇教授指出：對(duì)城市作“怎樣的理解”是建立在“城市應(yīng)該是怎樣的”價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上，“聚落形態(tài)的產(chǎn)生總是人的企圖和人的價(jià)值取向的結(jié)果”。按照前述基本原則，城市生產(chǎn)力的空間布局必須恰當(dāng)平衡并正確處理好以下關(guān)系：

1.老城區(qū)改造與新城區(qū)拓展的關(guān)系問題

受認(rèn)識(shí)的局限，我國多數(shù)中心城市的老城區(qū)在生產(chǎn)力空間布局上存在著明顯的不合理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是老工業(yè)、重工業(yè)過于集中在市區(qū)，不利于市區(qū)環(huán)境建設(shè)和城市可持續(xù)發(fā)展；二是產(chǎn)業(yè)功能分布不清晰，缺乏“扎堆效應(yīng)”；三是生產(chǎn)力布局缺乏城市資源比較優(yōu)勢(shì)，存在著極大的隨意性，不利于環(huán)境保護(hù)；四是城區(qū)經(jīng)濟(jì)與郊區(qū)經(jīng)濟(jì)缺乏“ 聯(lián)動(dòng)效應(yīng)”，不利于郊區(qū)特別是郊區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程。針對(duì)老城區(qū)生產(chǎn)力空間布局的不合理狀況，多數(shù)城市政府著手生產(chǎn)力空間布局的重新謀劃、定位和調(diào)整。其措施是：通過拓展新城區(qū)或發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，改善城市生產(chǎn)力空間結(jié)構(gòu)；實(shí)施老工業(yè)企業(yè)的搬遷改造，即所謂的“騰籠換鳥”。這些舉措，在一定程度上改善了城市生產(chǎn)力的空間布局，推動(dòng)了城市的整體功能創(chuàng)新。但不少城市由于在指導(dǎo)思想上存在著明顯的依賴于老城區(qū)及其產(chǎn)業(yè)的自然、自由擴(kuò)張現(xiàn)象，城市生產(chǎn)力空間布局在規(guī)劃上缺乏系統(tǒng)性、前瞻性和引導(dǎo)性，以及宏觀調(diào)控不力等原因，其空間形態(tài)主要表現(xiàn)為以老城區(qū)為中心，沿主要交通干線機(jī)械式、放射狀、板塊型向外攤開，使得城市新的生產(chǎn)力空間布局依然存在著極大的隨意性，以至于產(chǎn)業(yè)布局零亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和低水平重復(fù)現(xiàn)象不僅沒有改變，而且有舊城復(fù)制的趨勢(shì)。與此同時(shí)，由于新老城區(qū)功能分區(qū)不清晰，使得處于中心極核的老城區(qū)，交通、電力、環(huán)保、水利等基礎(chǔ)設(shè)施始終不能適應(yīng)城市高速膨脹的需求，以至于新老城區(qū)始終處于無限重復(fù)的建設(shè)與改造之中，不僅造成城市資源的極大浪費(fèi)，也給城市居民生存與生活環(huán)境帶來巨大的影響。顯然，如何處理老城區(qū)改造與新城區(qū)拓展的關(guān)系問題，避免陷入重復(fù)改造、重復(fù)建設(shè)的怪圈，是城市規(guī)劃建設(shè)者必須認(rèn)真面對(duì)的問題。

城市功能的本質(zhì)特征在于其空間聚集性。城市，作為一種“經(jīng)濟(jì)景觀”，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間集聚的結(jié)果。空間經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)重要的概念叫做聚集效應(yīng)，即由社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集中所形成的聚集經(jīng)濟(jì)與聚集不經(jīng)濟(jì)綜合作用的效果。所謂聚集經(jīng)濟(jì)是指由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其相關(guān)要素的空間集中而引起的資源利用效率的提升，以及由此而產(chǎn)生的社會(huì)交易成本減少、收入或效用的遞增。例如，工業(yè)的聚集，可以共享電力、水資源、交通運(yùn)輸、“三廢”處理等各種基礎(chǔ)設(shè)施等；所謂聚集不經(jīng)濟(jì)是指由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其相關(guān)要素的空間集中而引起的資源利用效率的下降，以及由此而產(chǎn)生的成本增加、收入或效用損失。如一些相互排斥或缺乏聯(lián)系的廠商或企業(yè)的空間集中所帶來的效益或效用的減少。就此而論，筆者認(rèn)為，在處理老城區(qū)改造與新城區(qū)拓展的關(guān)系問題上，必須站在城市現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略高度，以新城區(qū)拓展為契機(jī)，對(duì)城市功能在空間上進(jìn)行全面的、系統(tǒng)的、具體的（而不是籠統(tǒng)的）規(guī)劃和重新整合，并以城市功能的空間聚集優(yōu)勢(shì)替代傳統(tǒng)分散的、零亂的功能分布，形成若干個(gè)能夠代表城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極核的功能中心，以功能的聚集效應(yīng)形成城市經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大輻射力和滲透力。比如：何處是政務(wù)中心、何處是商貿(mào)中心，何處是金融中心，何處是文化中心；人居地如何布局才能滿足人們對(duì)生產(chǎn)、生活和環(huán)境最合理的需求，才能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)人力資源配置的要求，才能最大限度地合理利用城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，等等，都要進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的謀劃，以避免由于功能區(qū)分散造成的聚集不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

就生產(chǎn)力空間布局而言，老城區(qū)由于土地資源的稀缺性（地價(jià)昂貴），應(yīng)以發(fā)展樓寓（如大型寫字樓）經(jīng)濟(jì)為主，主要布置集約型經(jīng)濟(jì)、發(fā)展虛擬性產(chǎn)業(yè)，如商業(yè)、信息業(yè)、金融業(yè)、休閑娛樂業(yè)等，并成為城市的政務(wù)中心（從管理的空間幅度考慮，有利于降低管理費(fèi)用）、商務(wù)中心、金融中心等，由此形成城市的神經(jīng)中樞和軟組織系統(tǒng)；比較而言，新城區(qū)則應(yīng)構(gòu)筑以工業(yè)企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)集群，成為城市經(jīng)濟(jì)的骨架系統(tǒng)；而在新老城區(qū)的結(jié)合帶，應(yīng)重點(diǎn)布局人居組團(tuán)。在建設(shè)的步序上，應(yīng)力求先建新城區(qū)，再改造老城區(qū)，即在系統(tǒng)規(guī)劃基礎(chǔ)上，集中主要財(cái)力對(duì)新城區(qū)按照現(xiàn)代化要求對(duì)廠房、道路、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及人居組團(tuán)進(jìn)行全面建設(shè)（同時(shí)可對(duì)老城區(qū)建設(shè)改造工作進(jìn)行“休眠”），充分發(fā)揮新城區(qū)對(duì)工業(yè)與人口的吸納集聚作用，通過疏散老城區(qū)的工業(yè)與人口壓力，使老城區(qū)部分“空心化”，然后再對(duì)老城區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)地改造，以避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)改造帶來的資源浪費(fèi)。

2.行政配置與產(chǎn)業(yè)整合的關(guān)系問題

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，城市自然空間及其行政區(qū)劃，唯有在產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局的意義上才能真正成為城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)空間。在這個(gè)意義上，正確處理城市各行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性是城市生產(chǎn)力空間布局必須面對(duì)的關(guān)鍵問題。

就現(xiàn)階段城市生產(chǎn)力布局實(shí)踐而言，存在著兩種截然不同的思路：

一種是時(shí)下較為流行的配置思路，我們稱之為“行政配置”，即立足于現(xiàn)有各個(gè)行政主體（主要分為市、區(qū)兩級(jí)行政），興辦各類不同的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)（市級(jí)開發(fā)區(qū)、區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)、大學(xué)科技園等），強(qiáng)調(diào)運(yùn)用行政手段進(jìn)行所謂板塊式推進(jìn)，至于每個(gè)經(jīng)濟(jì)板塊——其實(shí)是單個(gè)或多個(gè)行政城區(qū)——里面究竟配置什么產(chǎn)業(yè)，則由各個(gè)行政管理主體或各個(gè)園區(qū)自己確定。在此思路下，各行政主體出于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的需要，往往嚴(yán)重忽視產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、特質(zhì)以及產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度與產(chǎn)業(yè)先進(jìn)性，從而造成這樣的情狀：分置在各個(gè)行政城區(qū)中的各級(jí)別產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，包容著各種專業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)企業(yè)，它們或者干脆不分類別地多行業(yè)混處，或者僅按照產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)毫無產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度的所謂“功能分區(qū)”進(jìn)行不可能引起產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)的行政組裝——所謂“園區(qū)”是個(gè)筐，什么產(chǎn)業(yè)都往里面裝。其結(jié)果是，就城市生產(chǎn)力布局的宏觀整體而言，不可避免地造成產(chǎn)業(yè)布局零亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同以及低水平重復(fù)現(xiàn)象，也不可避免地造成城市行政區(qū)域之間惡性競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)耗和重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。

另一種思路，我們稱之為“產(chǎn)業(yè)整合”，即站在城市生產(chǎn)力空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的戰(zhàn)略高度，打破城區(qū)間的權(quán)利和利益壁壘，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系規(guī)律，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的聚群效應(yīng)，對(duì)相互關(guān)聯(lián)、相互配套的產(chǎn)業(yè)，按照區(qū)域資源比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、區(qū)域合理分工和重組。在此思路下，分置在各行政城區(qū)中的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)必須具有特定專業(yè)性質(zhì)和明確的產(chǎn)業(yè)方向；在各個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)，只吸收符合某一特定產(chǎn)業(yè)方向、與該產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度極高的特定功能主體的企業(yè)，如電子工業(yè)園只吸收電子類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，生物工業(yè)園只吸收生物技術(shù)類企業(yè)，計(jì)算機(jī)軟件園只容納軟件類企業(yè)，等等。

當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，集中地體現(xiàn)了現(xiàn)代生產(chǎn)力空間布局的時(shí)代趨向：將相互關(guān)聯(lián)、相互配套的產(chǎn)業(yè)企業(yè)呈“群落”形態(tài)集中布局，來替代傳統(tǒng)的零散的、不分類別各種產(chǎn)業(yè)相互雜處的生產(chǎn)力布局模式。之所以如此，是由現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律及其所必需的生態(tài)環(huán)境決定的：

其一，它方便獲得一種所謂的“社群資本”，即相互間的合作、交流產(chǎn)生的增殖效應(yīng)，這種資本實(shí)質(zhì)上是群落內(nèi)相互關(guān)聯(lián)的各個(gè)單體企業(yè)的技術(shù)、知識(shí)、市場(chǎng)信息的溢出和疊加。

其二，適應(yīng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)配套要求。尤其是現(xiàn)代高科技產(chǎn)業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)的配套能力具有很高的要求，以計(jì)算機(jī)生產(chǎn)為例，從微處理機(jī)和邏輯芯片到系統(tǒng)和應(yīng)用軟件、驅(qū)動(dòng)器、顯示器、輸入、輸出及網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，構(gòu)成一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，使得靠單個(gè)公司獨(dú)立開發(fā)或生產(chǎn)所有部件變得越來越困難，沒有一定的區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套能力，單個(gè)企業(yè)很難在該區(qū)域獲得生存和發(fā)展。我們招商引資，國外大企業(yè)首先看重你的產(chǎn)業(yè)配套能力，原因就在于此。

其三，有利于市場(chǎng)組織，減少交易費(fèi)用，節(jié)約社會(huì)資本，滿足環(huán)保需求。不同產(chǎn)業(yè)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的要求各有差別，如高耗能產(chǎn)業(yè)偏重于電力設(shè)施配置，高耗水產(chǎn)業(yè)偏重于水利設(shè)施配置，高污染產(chǎn)業(yè)偏重于環(huán)保設(shè)施配置；同樣是重污染企業(yè)，有的偏重大氣污染，有的偏重水污染，因此污染處理的方式和著重點(diǎn)也不同，等等。通過專業(yè)化的功能分區(qū)，可以滿足不同產(chǎn)業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施（廠房、電力、供排水、環(huán)保、通信、道路交通等設(shè)施）的不同要求，達(dá)到節(jié)約社會(huì)資本的目的。尤其是創(chuàng)業(yè)企業(yè)，由于一般規(guī)模較小，自身缺乏治污能力，產(chǎn)業(yè)相近的企業(yè)由于其污染源相近，對(duì)其進(jìn)行集中布局，有利于集中排污、集中治污，減少環(huán)保成本；否則，必然對(duì)產(chǎn)業(yè)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

然而，這種理想模式在既定的城市行政體制框架內(nèi)是無法實(shí)現(xiàn)的。這就必然涉及到本文即將闡述的第三個(gè)關(guān)系問題。

3.市級(jí)經(jīng)濟(jì)與區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問題

城市生產(chǎn)力布局中行政配置與產(chǎn)業(yè)整合之間矛盾的正確解決，在相當(dāng)大的程度上將取決于我們采取何種城市經(jīng)濟(jì)管理模式，來正確處理市級(jí)經(jīng)濟(jì)與區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問題。

以區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的管理模式，雖然有利于發(fā)揮多個(gè)“管理主體”（政府部門）的積極性，促進(jìn)各個(gè)“經(jīng)濟(jì)板塊”的快速發(fā)展，但不可避免地會(huì)造成產(chǎn)業(yè)布局零亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同以及低水平重復(fù)現(xiàn)象，不可避免地會(huì)造成惡性競(jìng)爭(zhēng)、不必要的內(nèi)耗和重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。

以市級(jí)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的管理模式，有利于統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一引導(dǎo)，避免產(chǎn)業(yè)的分散和低水平重復(fù)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的群居效應(yīng)，提升產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于環(huán)境保護(hù)，有利于城市資源（尤其是土地資源）的綜合利用、集約利用，但卻限制了區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)性和積極性，限制了區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

顯然，如何平衡市級(jí)與區(qū)級(jí)（包括開發(fā)區(qū)）的利益關(guān)系，既能保證全市統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)布局的戰(zhàn)略實(shí)施，又不傷及多層次行政主體的積極性，似乎是城市生產(chǎn)力空間布局面臨的一個(gè)兩難選擇。

在改革開放的大背景下，為了鼓勵(lì)城區(qū)、郊區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多城市政府都把部分綜合經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、財(cái)稅管理權(quán)、規(guī)劃土地管理權(quán)等權(quán)利下放，這在一定程度上激活了包括開發(fā)區(qū)在內(nèi)的區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)，特別是現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅逐級(jí)留成、所得稅按隸屬關(guān)系交納的財(cái)稅體制，更加助長(zhǎng)了各級(jí)政府興辦開發(fā)園區(qū)和招商引資的積極性，以至于有些城市呈現(xiàn)出了從市、到區(qū)，甚至有些街同創(chuàng)所謂的“科技園區(qū)”或工業(yè)園區(qū)的格局。與此同時(shí)，由于政府職能部門層層分權(quán)、層層放權(quán)，尤其是市級(jí)宏觀管理調(diào)控職能部門職能的分割，又在一定程度上造成了市級(jí)政府宏觀管理調(diào)控職能部門職能的“空殼化”，以至于宏觀管理調(diào)控弱化必然帶來了一些對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成嚴(yán)重?fù)p害的重大弊端：比如，為了招商引資對(duì)土地資源的相互壓價(jià)、相互拆臺(tái)等惡性競(jìng)爭(zhēng)，不顧本區(qū)域資源特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展，以犧牲城市資源環(huán)境為代價(jià)的產(chǎn)業(yè)的低水平重復(fù)布局，等等。層層分權(quán)的體制也導(dǎo)致管理層次疊床架屋、效率低下，財(cái)政費(fèi)用加大等。

實(shí)踐證明，這種不顧宏觀整體利益的放權(quán)、分權(quán)管理體制模式，雖然在短期內(nèi)能夠在一定程度上激活城市經(jīng)濟(jì)，但必然會(huì)帶來影響城市整體形象乃至整體競(jìng)爭(zhēng)力的嚴(yán)重后果。

我們認(rèn)為，問題的本質(zhì)不在于放權(quán)、分權(quán)，而在于市、區(qū)兩級(jí)政府職能的科學(xué)分工，什么權(quán)該放，什么權(quán)該收。就市級(jí)政府而言,其主要職能是進(jìn)行全市生產(chǎn)力布局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃，并制定政策，行使綜合經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、土地規(guī)劃管理權(quán)（包括項(xiàng)目審批權(quán)、土地批租權(quán)等），并協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查規(guī)劃、政策的落實(shí)情況，以達(dá)到全市生產(chǎn)力空間布局的整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一；而區(qū)級(jí)政府（包括市級(jí)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)）的主要職責(zé)是貫徹、落實(shí)、執(zhí)行城市生產(chǎn)力布局規(guī)劃，實(shí)施產(chǎn)業(yè)區(qū)的具體開發(fā)組織管理和政策落實(shí)，并行使城市綜合管理權(quán)（如環(huán)衛(wèi)管理、安全管理、財(cái)稅管理等）。在利益分配上，則實(shí)行區(qū)、市兩級(jí)分配，稅收由所在區(qū)征收，再按一定比例分配，同時(shí)建立財(cái)政回?fù)軝C(jī)制，對(duì)于稅收資源條件薄弱的區(qū)給于適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，以平衡由于產(chǎn)業(yè)布局不均衡帶來的各區(qū)利益差距。

總之，城市管理體制既要考慮統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)布局的需要，在管理權(quán)限上實(shí)行行政管理部門的管理鏈條不斷，審批權(quán)限不變；又要協(xié)調(diào)平衡各方利益，發(fā)揮各區(qū)政府的積極性，充分保護(hù)各區(qū)的資產(chǎn)管理權(quán)、利益分配權(quán)。

4.政府主導(dǎo)與市場(chǎng)推進(jìn)的關(guān)系

貫穿于城市生產(chǎn)力布局過程中的所有問題整體性地表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的選擇與設(shè)定方式上：城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是由政府主導(dǎo)，還是由市場(chǎng)推進(jìn)？

所謂政府主導(dǎo)，是指政府集編、導(dǎo)、演于一身，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目尋找與選擇、融資與投資、甚至企業(yè)運(yùn)作等，由政府直接承擔(dān)或參與其中；這里當(dāng)然也包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的制訂、產(chǎn)業(yè)方向與結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境即社會(huì)—人文—制度環(huán)境和硬件基礎(chǔ)環(huán)境的創(chuàng)造等。政府主導(dǎo)能夠發(fā)揮強(qiáng)大的政治優(yōu)勢(shì)，層層動(dòng)員，形成宣傳攻勢(shì)，產(chǎn)生轟動(dòng)效應(yīng)，但不可避免的缺陷是，容易產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)定位的盲目性，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)需求脫節(jié)；容易產(chǎn)生融資泡沫、政績(jī)泡沫；更重要的是，種了別個(gè)的田，荒了自個(gè)的地，由于職能錯(cuò)位，導(dǎo)致環(huán)境建設(shè)滯后，應(yīng)有的管理服務(wù)滯后，其結(jié)果，即便招得幾個(gè)商家，由于環(huán)境缺陷，也養(yǎng)不活。

所謂市場(chǎng)推進(jìn)，是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的固有規(guī)律，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、投資、融資以及項(xiàng)目選擇等由市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行自然選擇。市場(chǎng)推進(jìn)有利于最大限度地開拓產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)空間，形成良好的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)協(xié)作機(jī)制、產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新體系、產(chǎn)業(yè)資本的積聚效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。但對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、資本市場(chǎng)不活躍的地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和質(zhì)量將受到限制。

政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)推進(jìn)，這也不是一個(gè)絕對(duì)相互排斥的問題，其核心和實(shí)質(zhì)是解決好政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色定位問題，而合理的角色定位能夠?qū)ⅰ罢鲗?dǎo)”與“市場(chǎng)推進(jìn)”有機(jī)地統(tǒng)一起來。比如：作為當(dāng)代新型產(chǎn)業(yè)基地的“硅谷”，其首次出現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的歷史舞臺(tái)上，并不是出自政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，而是一系列社會(huì)和市場(chǎng)因素（教育、文化、資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)組織、商業(yè)環(huán)境等）綜合作用的結(jié)果。硅谷在美國的首先出現(xiàn)，在一定意義上是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之自然選擇的產(chǎn)物，但美國政府的科技政策、產(chǎn)業(yè)政策及其國家創(chuàng)新系統(tǒng)也為此提供了激勵(lì)創(chuàng)業(yè)的制度環(huán)境。再如：深圳市政府很少替代企業(yè)去找項(xiàng)目、去融資，也很少參與企業(yè)的運(yùn)作，也不以政府的身份直接向高技術(shù)領(lǐng)域投資，但在過去數(shù)年時(shí)間內(nèi)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值一直躍居全國首位，究其原因，政府做好了一件事：規(guī)劃，引導(dǎo)，創(chuàng)造好的環(huán)境和服務(wù)。

我們認(rèn)為：城市生產(chǎn)力布局，必須走出政府主導(dǎo)的誤區(qū)：一方面，作為城市管理者，參與是必要的，但什么該管，什么不該管，管理幅度有多大、多深，必須做到心中有數(shù)。必須認(rèn)識(shí)到，寄望引進(jìn)一筆巨資來扶持幾個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，這種政府選擇、貸款為主，集中投資的傳統(tǒng)方式，與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)選擇、權(quán)益資本為主、分散漸進(jìn)投資的發(fā)展規(guī)律，是完全不相融合的。政府必須從具體的項(xiàng)目中走出來、從微觀企業(yè)活動(dòng)的具體參與指導(dǎo)中走出來，把精力專注于以下幾個(gè)方面：第一，搞好宏觀規(guī)劃。包括土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃（而不是具體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（“七通一平”）、環(huán)境規(guī)劃等；第二，投資建設(shè)好公共基礎(chǔ)設(shè)施。主要是路網(wǎng)管網(wǎng)建設(shè)、環(huán)境綠化、“三廢”處理等；第三，研究建設(shè)好區(qū)域法制環(huán)境、區(qū)域政策環(huán)境。包括產(chǎn)權(quán)尤其是知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度；建立在信用制度基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)投資制度；高效率、低門檻、嚴(yán)監(jiān)管的企業(yè)登記注冊(cè)制度和工商監(jiān)管制度；不與中央政策抵觸又有利于地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)政策，等等。第四，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)支撐服務(wù)體系建設(shè)。包括科技創(chuàng)新服務(wù)體系，律師、會(huì)計(jì)師等中介咨詢服務(wù)體系，教育服務(wù)體系。第五，搞好服務(wù)，如人才服務(wù)、融資服務(wù)、工商服務(wù)、進(jìn)出口貿(mào)易服務(wù)等。

總之，只有從城市功能提升、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、管理體制創(chuàng)新的戰(zhàn)略高度對(duì)城市科技資源、經(jīng)濟(jì)資源、土地資源以及政府管理資源進(jìn)行全面整合，才能真正形成一種布局合理、資源最優(yōu)利用、環(huán)境優(yōu)美、管理高效的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局景觀。

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