□許利華 戴鋼書 [電子科技大學(xué) 成都 610054]

法律在災(zāi)后重建中的作用探究

□許利華 戴鋼書 [電子科技大學(xué) 成都 610054]

災(zāi)難往往給人民群眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重的損害，制約了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。世界各國(guó)普遍重視采取諸多辦法進(jìn)行災(zāi)難防治，其中一個(gè)重要的辦法是運(yùn)用法律手段。法律手段被普通運(yùn)用不僅基于法律自身的特性，還基于法律在災(zāi)難發(fā)生后非常態(tài)社會(huì)秩序如何有效地向常態(tài)社會(huì)秩序轉(zhuǎn)變的特殊作用上，這種特殊的作用也必將給我們?cè)跒?zāi)后重建中帶來(lái)一定的啟示。

災(zāi)后重建; 法律; 依法重建

此時(shí)離1月12日海地地震已有一段時(shí)間了，但從新聞和報(bào)紙上依然可以看到海地震后社會(huì)秩序混亂的報(bào)道，搶劫和爭(zhēng)斗不斷發(fā)生，街道上不時(shí)有槍聲響起，犯罪團(tuán)伙趁混亂之際搶奪地盤。為什么會(huì)產(chǎn)生這些令人擔(dān)憂的事情呢？應(yīng)該說(shuō)原因是多樣的，國(guó)家長(zhǎng)年貧窮、政治動(dòng)蕩、黑幫猖獗、多災(zāi)多難等等。而這些眾多原因中一個(gè)很重要的因素是法律秩序的崩潰。海地地震后幾乎處于無(wú)政府狀態(tài)，這種狀態(tài)一同帶來(lái)的法律約束的缺失成為此次海地震后社會(huì)秩序異常混亂的重大原因?；叵胛覈?guó)2008年的“5·12”地震震后不久的災(zāi)區(qū)，社會(huì)治安和救災(zāi)秩序應(yīng)是井然有序的，這有序的背后一個(gè)重要的支撐就是法律規(guī)范的約束和保障，尤其以國(guó)務(wù)院于2008年6月8日公布施行的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》最為突出。該部條例確立了災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)方針和基本原則，規(guī)定了一系列制度和措施，成為各受災(zāi)地區(qū)、各部門開展災(zāi)后恢復(fù)重建工作的重要法律依據(jù)和行動(dòng)指南。兩者對(duì)比之下，不難看出一場(chǎng)災(zāi)難發(fā)生后，法律約束的力度大小對(duì)社會(huì)秩序的影響之大。

一、國(guó)內(nèi)外災(zāi)后重建中對(duì)法律的重視程度

一場(chǎng)災(zāi)難，往往會(huì)帶來(lái)社會(huì)秩序的不同程度混亂和利益的失衡，應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)中都是普遍加強(qiáng)了對(duì)法律的完善工作，以法制為基礎(chǔ)來(lái)逐步恢復(fù)社會(huì)秩序。

如自然災(zāi)害發(fā)生比較頻繁的日本和美國(guó)。1995年阪神大地震發(fā)生后，日本在原有的《災(zāi)害對(duì)策基本法》以及相關(guān)的專門法律法規(guī)基礎(chǔ)上，推動(dòng)了《災(zāi)害對(duì)策基本法》和《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》的修訂，以及《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》、《特定非常災(zāi)害災(zāi)民的權(quán)利保護(hù)等特別措施相關(guān)法》、《密集城市街區(qū)的減災(zāi)促進(jìn)等相關(guān)法律》、《被災(zāi)者生活再建支援法》等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)。這些法律法規(guī)給災(zāi)后重建工作提供了必要的法律依據(jù)和制度性保障。這可以看出日本非常重視依據(jù)法律對(duì)災(zāi)害危機(jī)進(jìn)行管理以及實(shí)施災(zāi)后重建工作。截止目前，日本已經(jīng)擁有完善的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系，按照法律內(nèi)容和性質(zhì)分為基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害應(yīng)急相關(guān)法、災(zāi)后重建和恢復(fù)法以及災(zāi)害管理組織法等五大類，共由52部法律構(gòu)成；而災(zāi)難也較多發(fā)生的美國(guó)，一貫重視通過(guò)立法來(lái)界定政府機(jī)構(gòu)在緊急情況下的職責(zé)和權(quán)限，理順各方關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)先后制定了上百部專門針對(duì)自然災(zāi)害和其他緊急事件的法律法規(guī)，且經(jīng)常根據(jù)情況變化進(jìn)行修訂。這些完善的應(yīng)對(duì)災(zāi)害的法律體系，為災(zāi)后恢復(fù)重建工作提供了重要的保障。

如我國(guó)臺(tái)灣，1999年9月21日，我國(guó)臺(tái)灣南部發(fā)生了一場(chǎng)7.3級(jí)大地震，造成2000多人死亡，這是20世紀(jì)末期臺(tái)灣傷亡損失最大的天災(zāi)。震后的第五個(gè)月，臺(tái)灣頒布了《9·21震災(zāi)重建暫行條例》，該條例幾乎囊括了震災(zāi)重建的方方面面，如都市和非都市區(qū)域的重建規(guī)劃、居民生活的重建、文化資產(chǎn)的重建、重建用地的配套措施、重建的民間參與、稅費(fèi)和融資配套措施，為加快重建各類行政程序的簡(jiǎn)化、以及重建經(jīng)費(fèi)的籌措等等。

而我國(guó)大陸在災(zāi)難應(yīng)對(duì)方面吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上也逐步加強(qiáng)對(duì)法律的重視程度。如此次汶川地震后不久，國(guó)務(wù)院第11次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，作為我國(guó)首個(gè)震后重建專門條例，在重建中發(fā)揮了重大作用。這部條例是各地區(qū)、各部門開展災(zāi)后恢復(fù)重建工作的重要法律依據(jù)。2009年的5月1日，在吸取“5·12”地震經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上修訂后的《防震減災(zāi)法》也開始正式施行。由此可以看出，依法重建成為此次汶川災(zāi)后重建的重要理念之一。

二、法律在災(zāi)后重建中的作用探究

災(zāi)難面前，各國(guó)都普遍采納了在法律秩序和框架下的重建，其原因不僅在于法律自身的特性，還在于法律在災(zāi)難發(fā)生后非常態(tài)社會(huì)秩序如何有效地向常態(tài)社會(huì)秩序轉(zhuǎn)變的重要作用上。

依法治國(guó)，堅(jiān)持依法辦事，其重要目的在于防止人治，追求理性地公平和正義。法治成為目前世界大部分國(guó)家的治國(guó)模式，是源自較于人治的自身優(yōu)越性特征[1]，即：第一，法律是集體智慧和審慎考慮的產(chǎn)物；第二，法律沒(méi)有感情，不會(huì)偏私，具有公正性；第三，法律不會(huì)說(shuō)話，不能象人那樣信口開河；第四，法律借助規(guī)范形式，具有明確性；第五，實(shí)行人治容易貽誤國(guó)家大事，特別是世襲制更是如此；第六，時(shí)代要求實(shí)行法治，不能實(shí)行人治；第七，實(shí)行一人之治較為困難，君主的能力和精力畢竟有限；第八，一人之治剝奪了大家輪流執(zhí)政的權(quán)利。因此，一場(chǎng)災(zāi)難發(fā)生后引起的社會(huì)秩序混亂問(wèn)題，為更大地平衡利益需求，常采用依法辦事的理念來(lái)解決，即采取法治，這和法律自身的特性是分不開的。另外，法律在災(zāi)難中的特殊作用也是堅(jiān)持依法重建的重要原因，這一特殊作用主要表現(xiàn)在三個(gè)方面；第一，迅速界定國(guó)家和政府在救災(zāi)及災(zāi)后重建的角色和任務(wù)；第二，增強(qiáng)災(zāi)民生活信心；第三，為災(zāi)后重建提供長(zhǎng)遠(yuǎn)制度保障。

首先，迅速界定國(guó)家和政府在救災(zāi)及災(zāi)后重建的角色和任務(wù)，是法律在災(zāi)難發(fā)生后第一時(shí)間所起的重要作用。如災(zāi)難應(yīng)急機(jī)制比較完備的美國(guó)FEMA指揮體系，就是在相關(guān)法律自動(dòng)啟動(dòng)程序下運(yùn)行的，這就是美國(guó)1976年的《緊急狀態(tài)法》，該法規(guī)定全國(guó)緊急狀態(tài)的宣布程序、緊急狀態(tài)的時(shí)間限制、緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力、政府財(cái)政支出等問(wèn)題，隨后又及時(shí)進(jìn)行了修訂。在該法的基礎(chǔ)上美國(guó)還制定出聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局針對(duì)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的實(shí)施細(xì)則，保證在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，政府可以根據(jù)法律規(guī)定的管理基本制度和一般原則來(lái)迅速應(yīng)對(duì)，從戰(zhàn)略的角度提高政府的管理能力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)能力。9·11事件后，美國(guó)就緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)預(yù)案和法規(guī)作了更加周密細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)可行的修訂，從而基本完成了整體性的危機(jī)管理法律框架。這樣，既為各部門和機(jī)構(gòu)參與處置災(zāi)害事故應(yīng)急救援提供了法制依據(jù)，又避免了各部門職責(zé)不清、隨意作為的現(xiàn)象。如此次的汶川地震中政府的最先啟動(dòng)還是依據(jù)我國(guó)早期的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基礎(chǔ)的。中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)莫紀(jì)宏接受記者采訪時(shí)總結(jié)汶川地震中政府的作用時(shí)說(shuō)，“總的來(lái)說(shuō)雪災(zāi)的應(yīng)急做的還是不錯(cuò)的。這一次有了雪災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，剛過(guò)去沒(méi)有多長(zhǎng)時(shí)間，所以這一次當(dāng)汶川地震剛一發(fā)生，因?yàn)槲覀兦懊嬉呀?jīng)有了實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)了，所以大家的反應(yīng)都很快。……看得見的是領(lǐng)導(dǎo)人的身先士卒，看不見的就是以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為基礎(chǔ)，以國(guó)家突發(fā)事件總體預(yù)案和各類國(guó)家級(jí)的突發(fā)事件專案和人民政府、企事業(yè)組織為保障，這個(gè)基礎(chǔ)打得很好，是法治的力量?！庇纱丝芍谏鐣?huì)出現(xiàn)非常態(tài)事件后，如何最有效地界定出國(guó)家和政府的救災(zāi)角色和任務(wù)，是法律較于其它更顯著的一項(xiàng)功能。

其次，法律的實(shí)施能增強(qiáng)災(zāi)民生活信心。雖然一場(chǎng)災(zāi)難發(fā)生后，來(lái)自四方八面的愛心和濃濃的真情能堅(jiān)定受災(zāi)群眾戰(zhàn)勝災(zāi)難的信心和決心，但是從根本上說(shuō)，能重塑災(zāi)民生活信心的應(yīng)是利益的恢復(fù)或部分恢復(fù)。這種信心來(lái)自于災(zāi)難發(fā)生后社會(huì)秩序的依然穩(wěn)定和各種法律措施保障，如災(zāi)難造成的財(cái)產(chǎn)損失如何賠償問(wèn)題，孤兒如何撫養(yǎng)問(wèn)題，災(zāi)區(qū)臨時(shí)住宅的建設(shè)、分配、管理的問(wèn)題，房屋如何重建問(wèn)題等等，這些基本的問(wèn)題若無(wú)法可依，帶來(lái)的只能使社會(huì)無(wú)序狀態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。愛心和真情是短暫的、不平衡的，而法律上的保障則是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，透明化的。災(zāi)后重建中，首要保證各種法律的有效實(shí)施正是基于這種作用下提出的要求。法治不有效實(shí)施帶給人的傷害絕不亞于災(zāi)難帶給人的傷害。陽(yáng)光的法治是災(zāi)后重塑災(zāi)民生活信心的最有效武器。如此次汶川地震發(fā)生后不久，法律界就展開了各種專題討論，探討各種災(zāi)后涉法問(wèn)題的解決，大量的法律志愿者深入災(zāi)區(qū)展開法律援助等對(duì)增強(qiáng)災(zāi)民生活信心起到了較大作用，雖然援助機(jī)制還需要完善，但它初步產(chǎn)生的效應(yīng)卻是巨大的。

再次，為災(zāi)后重建提供長(zhǎng)遠(yuǎn)制度保障。為賑災(zāi)重建立法，把賑災(zāi)重建全面納入到法制化軌道上來(lái)，將會(huì)使重建擺脫人為因素的不確定性，變得更加規(guī)范、公平，長(zhǎng)效[2]。震后不久的地震搜救工作是一次中華民族的愛國(guó)和慈善總動(dòng)員，緊隨其后的災(zāi)區(qū)民眾安置、秩序恢復(fù)和災(zāi)后重建，則是一場(chǎng)更持久、更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何察納雅言集思廣益，以什么樣的模式重建，如何有效地利用來(lái)之不易的重建資金，這一切都需要一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度化來(lái)保障。災(zāi)后重建，牽涉面大，影響廣泛，社會(huì)關(guān)注度高，單單依靠初期的愛心救助是不夠的，它更多地需要理性，需要一種使社會(huì)從非常態(tài)向常態(tài)化轉(zhuǎn)變并能在常態(tài)化社會(huì)中運(yùn)行的制度保障。再次以此次汶川地震為例，災(zāi)難發(fā)生后地震災(zāi)區(qū)接受了國(guó)內(nèi)外政府及民間個(gè)人大量的資金援助，如何有效地分配這些資金，這就需要信息公開，需要制度保障。另外，災(zāi)后重建中國(guó)家分批撥款重建資金，使得災(zāi)后重建也會(huì)涉及到大量的項(xiàng)目和資金，有著龐大的市場(chǎng)，也存在著相當(dāng)大的尋租空間。特別是涉及到大量善款的分配、災(zāi)區(qū)民眾的安置，一旦處理不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生矛盾和事端，不利于災(zāi)區(qū)的秩序重建和社會(huì)穩(wěn)定。不要寄望于道德的純潔，在一個(gè)商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)，如果沒(méi)有健全的制度，沒(méi)有充分的信息公開，尋租和腐敗就是難免的。遵循依法辦事，在法律秩序和框架下進(jìn)行災(zāi)后重建，是災(zāi)后重建地區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)家社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

三、帶來(lái)的啟示和建議

法律在災(zāi)難中所起的重要作用，應(yīng)該說(shuō)可以給我國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害管理帶來(lái)一定的啟示。主要有以下幾個(gè)方面。

第一，從災(zāi)難中不斷吸取經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善應(yīng)急法律體系。法律在災(zāi)難中所起的作用是巨大的。如何有效地發(fā)揮法律的作用，其重要的前提就是有法可依。此時(shí)雖距海地地震有十多天了，但隨著時(shí)間推移，災(zāi)后重建也會(huì)被逐步提上日程，不管什么樣的模式展開災(zāi)后重建，我相信其中一個(gè)必然的工作即是對(duì)相關(guān)制度的擬定和完善，這一工作是不可或缺的。而中國(guó)也是一個(gè)多災(zāi)多難的國(guó)家，此次汶川地震災(zāi)后重建工作順利展開，離不開一系列法律的有效支撐，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如何使今后我國(guó)發(fā)生了其他不可預(yù)測(cè)的災(zāi)難后，盡可能減少損失，盡快恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定秩序，還需要進(jìn)一步完善應(yīng)急法律體系，即通過(guò)構(gòu)建災(zāi)難防治法律制度體系，確保政府主導(dǎo)下的災(zāi)難防治行為科學(xué)有序地進(jìn)行。

第二，堅(jiān)持依法重建，依法辦事，樹立法律的權(quán)威。法律既然是守護(hù)社會(huì)秩序的天使，那么無(wú)論社會(huì)是處于非常態(tài)還是常態(tài)都需要堅(jiān)守對(duì)法律的信仰，維護(hù)法律公正。這里側(cè)重于兩個(gè)要求，一是避免“特事特辦”。政府的行為不能動(dòng)搖基本的法律規(guī)則，簡(jiǎn)單地“特事特辦”不僅可能破壞正常法律秩序，導(dǎo)致市場(chǎng)關(guān)系紊亂，還會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。二是加強(qiáng)信息公開。依法辦事，依法重建需接受來(lái)自民眾的監(jiān)督，而信息公開是防止各種違法的良藥。陽(yáng)光的法治，可以更迫使政府和機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，維護(hù)法律公平、公正。

第三，在災(zāi)后思想重建中，不可忽視對(duì)法律意識(shí)的加強(qiáng)工作，應(yīng)積極宣傳法律政策，樹立民眾主體意識(shí)。在災(zāi)后重建中，應(yīng)該積極宣傳重建法規(guī)政策，特別是一些與災(zāi)民利益密切相關(guān)的法律法規(guī)，這樣有助于受災(zāi)群眾樹立自力更生艱苦奮斗的精神，即樹立主體意識(shí)?！罢J(rèn)識(shí)你自己”，這是阿波羅神殿的柱子上所留下的箴言，是一句時(shí)刻讓人敬畏而又驚醒的箴言。災(zāi)后思想重建，需要重建自信，重建自信則需要加強(qiáng)主體精神，讓人們能正確認(rèn)識(shí)和充分尊重“自我”的主體地位，充分發(fā)揮自我的主體能動(dòng)性和創(chuàng)造性，在災(zāi)難面前能自強(qiáng)自立。災(zāi)后重建首先是災(zāi)區(qū)人民自己的事情。但在單通道傳播的語(yǔ)境下，常見的宣傳所顯露的宏大敘事總使老百姓覺得政府無(wú)所不能，動(dòng)人的期許后果很容易是中國(guó)災(zāi)民處處依靠政府的常見心態(tài)。這個(gè)時(shí)候多宣傳一些實(shí)事求是的國(guó)家政策，重建法律法規(guī)，把事實(shí)的真相告訴人們，讓人們誠(chéng)服于事實(shí)，辨明事理、明確是非，在知情權(quán)的行使中樹立起主人翁責(zé)任感，從而做到自主、自立、自強(qiáng)。

[1] 亞里士多德. 政治學(xué)[M]. 吳壽濤, 譯. 北京: 商務(wù)印書館, 1997, 199.

[2] 新華社評(píng)論員. 災(zāi)后恢復(fù)重建要依法進(jìn)行[N]. 光明日?qǐng)?bào), .2008-6-10 (4).

[3] 溫家寶. 努力做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作[N].人民日?qǐng)?bào)，2008-9-17 (2)

[4] 王鑫，諶輝. 法律建言：災(zāi)后重建的另類助力[N].人民法院報(bào)，2010-2-1 (5)

[5] 黃豁，岳瑞芳. 情與法理“孰輕孰重”？災(zāi)后重建面臨法律銜接[EB/OL]. [2008-6-24]. http://news.qq.com/a/ 20080624/001398.htm

Discussion of Law’s Role in Post-disaster Reconstruction

XU Li-hua DAI Gang-shu
(Wuhan University Wuhan 430072 China)

Countries in the world emphasize on taking a number of measures for disaster prevention, in which legal means is an important approach. Legal means have been used not only based on general characteristics of the law itself, but also based on the special functions of laws in normal social order recovery after the disaster. This special function is an enlightment for the post-disaster reconstruction.

post-disaster reconstruction; law; legal reconstruction

D920.4

A

1008-8105(2010)02-0072-03

編輯 范華麗

2010 ? 03 ? 03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“用社會(huì)主義核心價(jià)值體系引領(lǐng)汶川地震災(zāi)后社會(huì)理念、價(jià)值、精神重建”（09XZX003）的階段性研究成果。

許利華（1986 ?）女，電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院2008級(jí)思想政治教育專業(yè)碩士研究生；戴鋼書（1954 ?）男，教授、博士生導(dǎo)師，電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院副院長(zhǎng).