□劉雪明 鐘 莉 [廣州大學(xué) 廣州 510006]

影響公共政策轉(zhuǎn)移的因素分析

□劉雪明 鐘 莉 [廣州大學(xué) 廣州 510006]

政策轉(zhuǎn)移在公共政策中具有重要意義，政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象在各國(guó)公共政策活動(dòng)中日益增多?；谙到y(tǒng)理論的視角，影響公共政策轉(zhuǎn)移的因素可分為政策問(wèn)題、政策自身、政策主體、政策環(huán)境和政策資源等幾個(gè)方面。這些因素既可推動(dòng)，亦可限制政策轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在于何種具體狀態(tài)。

公共政策; 政策轉(zhuǎn)移; 影響因素

伴隨著全球化的發(fā)展，公共政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象在各國(guó)政策活動(dòng)過(guò)程中日益增多。政策轉(zhuǎn)移就是一個(gè)政策借用國(guó)采納其他國(guó)家的公共政策、行政體制、制度及思想等來(lái)解決本國(guó)所面臨的政策問(wèn)題[1]。政策轉(zhuǎn)移是在復(fù)雜的政策系統(tǒng)中進(jìn)行的社會(huì)活動(dòng)，受到來(lái)自政策內(nèi)部系統(tǒng)和外部環(huán)境的諸多因素的影響和制約。在實(shí)踐中，這些因素既可推動(dòng)、也可限制政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生及其成功。認(rèn)真分析這些因素，準(zhǔn)確指出這些因素的影響，對(duì)豐富政策轉(zhuǎn)移的理論、促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移的成功實(shí)踐均具有重要的意義。

一、政策問(wèn)題因素的影響

“政策問(wèn)題是指基于特定的社會(huì)問(wèn)題，由政府列入政策議程并采取行動(dòng)，通過(guò)公共行為希望實(shí)現(xiàn)或解決的問(wèn)題。”[2]政策轉(zhuǎn)移的實(shí)現(xiàn)與否，首先與各國(guó)是否具有所要解決的相同或相似的政策問(wèn)題密切相關(guān)。一般情況下，如果政策問(wèn)題的性質(zhì)相同或類似，各國(guó)政府就可能采取相同或類似的解決問(wèn)題的政策方案。但是，即使面臨相同或相似的問(wèn)題，如果別國(guó)政府不愿作出類似的回應(yīng)，那么政策轉(zhuǎn)移也同樣不可能發(fā)生。

（一）是否具有相同或相似的問(wèn)題是政策轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、“地球村”的發(fā)展，許多問(wèn)題已越來(lái)越國(guó)際化，如國(guó)際貨品運(yùn)輸、環(huán)境污染、能源緊張、糧食危機(jī)、金融風(fēng)暴以及索馬里海盜事件等，這些問(wèn)題都是各國(guó)政府必須面對(duì)的共同問(wèn)題，某國(guó)解決這些問(wèn)題的政策，都值得他國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)，政策轉(zhuǎn)移就在這些借鑒和學(xué)習(xí)中悄悄地發(fā)生，從而使得各國(guó)政府達(dá)到共同解決問(wèn)題的目的，實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo)。例如2008年的全球金融風(fēng)暴，各國(guó)政府尤其是各經(jīng)濟(jì)大國(guó)相互協(xié)調(diào)立場(chǎng)，借鑒應(yīng)對(duì)之策，共同穩(wěn)定金融市場(chǎng)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，取得了明顯的效果。就國(guó)內(nèi)事務(wù)而言，每個(gè)國(guó)家都面臨著許多需要出臺(tái)政策而加以解決的經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題，為了有效而及時(shí)地解決這些問(wèn)題，某國(guó)在制定相關(guān)政策時(shí)，完全可以而且應(yīng)該向別國(guó)學(xué)習(xí)，借鑒別國(guó)成熟并成功的政策為己所用。例如“20世紀(jì)80年代，中國(guó)政府做出改革開(kāi)放的政策選擇初期，中國(guó)面臨許多西方國(guó)家已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)的問(wèn)題，如創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在這關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)英明的決策者主動(dòng)尋求西方面對(duì)相同或相似問(wèn)題處理得成功的國(guó)家?！盵3]所以，是否具有性質(zhì)相同或相似的問(wèn)題，是促使政策轉(zhuǎn)移發(fā)生并取得成功的基礎(chǔ)或前提。不過(guò)還值得注意的是，有時(shí)即使面臨性質(zhì)相同或相似的問(wèn)題，也不一定就會(huì)發(fā)生政策轉(zhuǎn)移，原因在于政策輸出國(guó)與輸入國(guó)之間對(duì)于這些問(wèn)題是否作出類似的回應(yīng)。

（二）對(duì)相同問(wèn)題是否作出類似的回應(yīng)是政策轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵

面對(duì)相同或相似的問(wèn)題，如果各國(guó)政府相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，作出類似的回應(yīng)，出臺(tái)相應(yīng)的政策，那么政策轉(zhuǎn)移就能夠發(fā)生。但是，由于各國(guó)國(guó)體政體的不同、意識(shí)形態(tài)的差別以及文化傳統(tǒng)等因素的影響，即使遇到相同或相似的問(wèn)題，各國(guó)政府解決問(wèn)題的方案也可能不盡一致，甚至完全不同，這樣，政策轉(zhuǎn)移就不會(huì)發(fā)生。因此，對(duì)相同或相似的政策問(wèn)題是否作出類似的回應(yīng)，是政策轉(zhuǎn)移能否發(fā)生的關(guān)鍵。例如，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，以美國(guó)為首的資本主義陣營(yíng)和以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)都共同面臨如何醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、抓緊生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等一系列問(wèn)題，可是兩者對(duì)此作出了完全不同的回應(yīng)，以美國(guó)為首的資本主義陣營(yíng)走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，而以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)則走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的道路，并在隨后很長(zhǎng)的一段時(shí)間里彼此相互排斥，實(shí)行著各自迥然不同的政策，根本談不上政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。

二、政策自身因素的影響

在政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中，有些政策轉(zhuǎn)移成功，有些政策轉(zhuǎn)移失敗，有些政策轉(zhuǎn)移完全，有些政策轉(zhuǎn)移不完全，這在很大程度上與政策自身的某些因素密切相關(guān)，尤其是政策的復(fù)雜性以及過(guò)去政策的影響更甚。

（一）政策的復(fù)雜性影響政策的可轉(zhuǎn)移性

實(shí)踐表明，政策的復(fù)雜性會(huì)影響政策的可轉(zhuǎn)移性。政策越簡(jiǎn)單，被轉(zhuǎn)移的可能性就越大，而且越容易成功；政策的復(fù)雜度越高政策越不易轉(zhuǎn)移。因此，一項(xiàng)政策越復(fù)雜，那么愿意或可能采納這項(xiàng)政策的國(guó)家或系統(tǒng)的數(shù)量就會(huì)越少。例如撒切爾政府轉(zhuǎn)移美國(guó)和加拿大的職業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)政策，就是因?yàn)檫@兩個(gè)國(guó)家職業(yè)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和制度方案都比較簡(jiǎn)單。關(guān)于政策的復(fù)雜性與可轉(zhuǎn)移性的關(guān)系，羅斯（Rose）提出了六種假設(shè)：“單一目標(biāo)的政策比多元目標(biāo)的政策更具有可轉(zhuǎn)移性；問(wèn)題越簡(jiǎn)單，轉(zhuǎn)移越可能發(fā)生；問(wèn)題與方案之間的關(guān)系越直接越易轉(zhuǎn)移；政策的副作用越小，轉(zhuǎn)移的可能性就越大；代理人掌握該項(xiàng)目在另一個(gè)地方運(yùn)行的信息越多，該項(xiàng)目就越容易轉(zhuǎn)移；結(jié)果越能容易被預(yù)測(cè)，轉(zhuǎn)移就越簡(jiǎn)單。”[4]132-134政策轉(zhuǎn)移的實(shí)踐證明，羅斯的這些假設(shè)是正確的。而且，這些假設(shè)為未來(lái)的研究提供了一個(gè)基礎(chǔ)，也就是說(shuō)在研究過(guò)程中，我們必須充分考慮這六種假設(shè)，以排除障礙，促進(jìn)轉(zhuǎn)移。就第一個(gè)假設(shè)來(lái)說(shuō)，相比較而言，單一目標(biāo)的政策它所面對(duì)的目標(biāo)群體范圍小，所受阻力少；而且需要的資料也少，更容易收集，也更容易對(duì)其進(jìn)行預(yù)評(píng)估等；在這種情況下，單一目標(biāo)的政策必定比多元目標(biāo)的政策更具有可轉(zhuǎn)移性，而且轉(zhuǎn)移更有效、更容易成功。

（二）過(guò)去的政策影響政策轉(zhuǎn)移方案的選擇

政策不是空穴來(lái)風(fēng)，它有過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)。政策問(wèn)題也是處于不斷的發(fā)展變化之中，總是舊問(wèn)題不斷解決，新問(wèn)題不斷出現(xiàn)。過(guò)去的政策雖然是針對(duì)過(guò)去的問(wèn)題，但對(duì)新問(wèn)題的解決有著深刻的影響。在政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中，面對(duì)著與別國(guó)相同或相似的政策問(wèn)題，本國(guó)過(guò)去的政策往往限制著決策者的視野和思維。他們?cè)诰C合考慮將要被轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的政策與過(guò)去實(shí)行的政策之間的各種復(fù)雜關(guān)系之后，最終更可能會(huì)選擇與過(guò)去政策方向一致、或與過(guò)去政策相似的方案。因?yàn)檫@些人對(duì)過(guò)去自己實(shí)行的政策非常熟悉，也可能出于名聲及利益等關(guān)系的考慮，在進(jìn)行方案擇優(yōu)時(shí)，與過(guò)去政策方向一致的方案常常更容易通過(guò)。例如歐洲福利國(guó)家的社會(huì)政策，彼此借鑒很大，轉(zhuǎn)移程度很高，但各國(guó)過(guò)去實(shí)行的政策始終左右著政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生及其程度。對(duì)此，不少專家學(xué)者做了深入的研究，赫羅克（Heclo）就“論證了當(dāng)20世紀(jì)制定社會(huì)政策時(shí)，過(guò)去的政策對(duì)英國(guó)和瑞典所采納的措施方案的影響。”[5]所以，過(guò)去的政策不但會(huì)影響政策的轉(zhuǎn)移，而且還會(huì)限制政策的變化與創(chuàng)新，使有關(guān)問(wèn)題不能得到更有效的解決。因此，要促進(jìn)政策的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政策的創(chuàng)新，決策者就要勇于拋棄舊觀念，堅(jiān)持用新的眼光看待問(wèn)題，進(jìn)而解決問(wèn)題。

三、政策主體因素的影響

在這里，政策主體是指政策轉(zhuǎn)移的主體，即政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中的關(guān)鍵參與者。在政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中，關(guān)鍵參與者扮演著重要角色。根據(jù)英國(guó)學(xué)者道洛維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）的觀點(diǎn)，政策轉(zhuǎn)移的主體有九大類別：民選官員、政黨成員、官僚/公務(wù)員、壓力集團(tuán)、政策企業(yè)家/專家、跨國(guó)公司、思想庫(kù)、超國(guó)家政府和非政府組織、顧問(wèn)[6]。他們是政策轉(zhuǎn)移的代理人，會(huì)從不同的角度以不同的方式來(lái)決定政策的哪些方面將被轉(zhuǎn)移。其中，民選官員、政黨成員、官僚/公務(wù)員屬于官方主體，壓力集團(tuán)、政策專家、跨國(guó)公司、思想庫(kù)、超國(guó)家政府和非政府組織、顧問(wèn)屬于非官方主體。

（一）官方主體是影響政策轉(zhuǎn)移的核心力量

民選官員之所以會(huì)影響政策轉(zhuǎn)移，是因?yàn)椤八麄兊膬r(jià)值取向確定公共政策的方向，他們的當(dāng)選對(duì)項(xiàng)目的合法化來(lái)說(shuō)是必要的。”[4]52因此，如果沒(méi)有1979年撒切爾政府的選舉成功，毫無(wú)疑問(wèn)在20世紀(jì)80年代英國(guó)將不可能構(gòu)建一個(gè)福利系統(tǒng)。同時(shí)，在執(zhí)政時(shí)期，他們又設(shè)定了可接受政策的范圍，這將直接影響哪些政策能夠被轉(zhuǎn)移，哪些政策將不被轉(zhuǎn)移。例如，由于撒切爾夫人和里根總統(tǒng)的思想信仰受到新自由主義理論的很大影響，所以旨在擴(kuò)大社會(huì)供給的政策未能得以發(fā)展和轉(zhuǎn)移。這些民選官員作為一個(gè)國(guó)家的重要領(lǐng)導(dǎo)人物，他們的思想、學(xué)識(shí)、能力等各方面都會(huì)對(duì)政策轉(zhuǎn)移產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。政治家（或政客）、政治專家、行政管理者和公務(wù)員，對(duì)于政策轉(zhuǎn)移也都同樣具有重要的影響，因?yàn)楝F(xiàn)代政府的幾乎每個(gè)機(jī)構(gòu)及其成員都有其利益關(guān)系，他們提供著政策轉(zhuǎn)移所需的知識(shí)和資源。例如為了創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，我國(guó)先后派遣官員和學(xué)者到西方國(guó)家和我國(guó)的港澳地區(qū)進(jìn)行考察。通過(guò)直接的交流，考察團(tuán)的成員深刻領(lǐng)略到了創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的可借鑒的新鮮經(jīng)驗(yàn)。事后證明，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的創(chuàng)辦與發(fā)展產(chǎn)生了極其深刻的影響。而且，官方主體更可能影響政策實(shí)踐和政策工具中的“硬轉(zhuǎn)移”發(fā)生。

（二）非官方主體是影響政策轉(zhuǎn)移的參與力量

而非官方主體則更可能卷入政策觀念、意識(shí)形態(tài)等“軟轉(zhuǎn)移”。其中壓力集團(tuán)也能推動(dòng)或限制政策轉(zhuǎn)移。壓力集團(tuán)參與政策轉(zhuǎn)移的唯一目的就是影響政策制定過(guò)程，使自己或所代表的利益團(tuán)體的利益不受到損害。而且他們與其他國(guó)家或州的壓力集團(tuán)保持密切聯(lián)系，相互交流并吸取彼此的有益經(jīng)驗(yàn)，更有效地影響政策制定過(guò)程，限制不利于自己的政策或方案被轉(zhuǎn)移，而推動(dòng)有利于自己的政策或方案的轉(zhuǎn)移。

關(guān)于政策專家這一影響因素，羅斯（Rose）指出，政策專家對(duì)于政策轉(zhuǎn)移是重要的，因?yàn)樗麄兲岢逃?xùn)吸取并與國(guó)際國(guó)內(nèi)保持聯(lián)系以獲取新項(xiàng)目的信息資源[4]56。政策專家不僅是某種政策理念和政策方案的積極倡導(dǎo)者，而且具有企業(yè)家精神。也就是說(shuō)，他們是屬于那種為了將來(lái)的回報(bào)而愿意投資他們的資源、時(shí)間、能力、金錢等的人。當(dāng)然這種回報(bào)不一定是為了個(gè)人利益，也許是為了宣揚(yáng)某種價(jià)值觀念，促進(jìn)公共利益等。他們可以進(jìn)行政策觀念創(chuàng)新與傳播，使得新的政策觀念更快得到認(rèn)同，從而推動(dòng)政策轉(zhuǎn)移。

關(guān)于超國(guó)家政府和非政府組織，道洛維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）指出，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、七國(guó)集團(tuán)（G7）、聯(lián)合國(guó)（UN）和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）致力于在全球范圍內(nèi)傳播思想和政策。這些組織可以通過(guò)它們的政策和貸款條件直接地影響一個(gè)國(guó)家的政策制定者，也可以通過(guò)在會(huì)議或報(bào)告中發(fā)布信息和政策間接地影響一個(gè)國(guó)家的政策制定者。如中國(guó)加入WTO后，必須自覺(jué)地遵守WTO所規(guī)定的條款和開(kāi)放市場(chǎng)的規(guī)則。再比如歐盟法院強(qiáng)制其成員國(guó)遵守歐盟政策和指令。所以，超國(guó)家政府和非政府組織可以限制或推動(dòng)政策轉(zhuǎn)移，而何種環(huán)境下成為限制或推動(dòng)的因素，須根據(jù)具體情況而定。

顧問(wèn)可以從國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面來(lái)影響政策轉(zhuǎn)移，而且顧問(wèn)可以是個(gè)人或公司。道洛維茨和馬什也指出，顧問(wèn)所扮演的角色特別重要，因?yàn)樗麄兺鶎⑺J(rèn)為最好的模型推薦給政策制定者，從而導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移，而其推薦經(jīng)常不考慮移入方的政治系統(tǒng)。[6]10當(dāng)然，顧問(wèn)的作用是很復(fù)雜的，在不同的層面，顧問(wèn)所發(fā)揮的作用效果也不一?？偟膩?lái)說(shuō)，顧問(wèn)在某種程度上是促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移的，無(wú)論其行為是消極還是積極。

此外，筆者認(rèn)為，倡導(dǎo)聯(lián)盟（Advocacy Coalition）①和政策社群(Policy Community)②也是政策轉(zhuǎn)移的主體。它們的成員都持有共同政見(jiàn)或者共同關(guān)注某些政策問(wèn)題，而且對(duì)政策制定的決策者具有一定的影響力，可以推動(dòng)或限制設(shè)立政策議程，所以他們也會(huì)影響政策轉(zhuǎn)移。如果將被轉(zhuǎn)移的政策迎合某個(gè)倡導(dǎo)聯(lián)盟的信仰體系和利益，或者迎合某個(gè)政策社群成員所關(guān)注的政策問(wèn)題，那么他們會(huì)很積極地推動(dòng)政策或方案的轉(zhuǎn)移；相反，就會(huì)通過(guò)各種方式來(lái)影響政策制定者，從而達(dá)到某些政策不被轉(zhuǎn)移的目的。

總之，政策轉(zhuǎn)移的各主體會(huì)在不同程度上以不同的方式影響政策轉(zhuǎn)移。這些參與者的利益、心理、知識(shí)和能力等都會(huì)對(duì)政策轉(zhuǎn)移產(chǎn)生影響。如果參與者之間的利益一致，且對(duì)政策問(wèn)題存在共識(shí)，那么政策轉(zhuǎn)移就容易發(fā)生。由于某種原因，政策轉(zhuǎn)移有時(shí)會(huì)被阻礙或失敗。如果政策參與者的意志堅(jiān)強(qiáng)，特別希望借鑒、接受某地或某項(xiàng)政策，那么他們會(huì)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，去收集資料、尋找原因、改進(jìn)方法、排除障礙，積極創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)政策成功轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。同時(shí)，參與者的知識(shí)結(jié)構(gòu)也會(huì)影響政策轉(zhuǎn)移。如果參與者有廣博的學(xué)識(shí)、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)組織中成員的知識(shí)結(jié)構(gòu)合理，就能比較客觀公正準(zhǔn)確地分析本國(guó)的政策問(wèn)題和別國(guó)的相關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移。

四、政策環(huán)境因素的影響

所謂政策環(huán)境就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和[7]。包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩大類。任何一項(xiàng)政策的轉(zhuǎn)移都要受所處環(huán)境的影響和制約。適宜的環(huán)境有助于政策的成功轉(zhuǎn)移，而不適宜的環(huán)境必將阻礙政策轉(zhuǎn)移。綜合道洛維茨（Dolowitz）、馬什（Marsh）和斯通（Stone）等多位西方學(xué)者的觀點(diǎn)，影響政策轉(zhuǎn)移的政策環(huán)境主要包括地理、政治、危機(jī)和不確定性、全球化、可行性（意識(shí)形態(tài)、文化相近程度、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、官僚作風(fēng)、語(yǔ)言和過(guò)去關(guān)系）。其中，地理為自然環(huán)境，其他的為社會(huì)環(huán)境。

（一）自然環(huán)境是影響政策轉(zhuǎn)移的自然條件

自然環(huán)境是人類賴以生存的場(chǎng)所和創(chuàng)造文明的自然前提，對(duì)一國(guó)的內(nèi)外政策具有影響和制約作用。例如地理因素，貝瑞（Berry）指出：“假定一個(gè)國(guó)家面臨政策問(wèn)題時(shí)仿效其鄰國(guó)政策，地理或區(qū)域擴(kuò)散是在強(qiáng)調(diào)鄰國(guó)的影響力?！?而且“采納者往往在地理位置上比較集中，毗連國(guó)家可能采納他們鄰國(guó)已經(jīng)成功的政策或項(xiàng)目?！盵8]因此，一般情況下，政策轉(zhuǎn)移輸入與輸出雙方的地理位置越接近，發(fā)生政策轉(zhuǎn)移的可能性越高。例如，在環(huán)境政策的轉(zhuǎn)移過(guò)程中，美國(guó)和加拿大兩國(guó)之間的地理位置至少間接地起著關(guān)鍵作用。像酸雨、被污染水、有毒物質(zhì)這樣的污染物在這兩個(gè)國(guó)家的政策議程上被交換意見(jiàn)，并相互借鑒經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)移政策來(lái)解決這些問(wèn)題。如果不是這兩國(guó)的地理位置非常鄰近，許多相關(guān)的污染問(wèn)題就應(yīng)該不會(huì)存在并且也沒(méi)有必要相互進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移。

當(dāng)然，事實(shí)并非一直如此。有時(shí)地理位置臨近的國(guó)家，就相同的或相似的問(wèn)題，他們之間不存在政策轉(zhuǎn)移。如韓國(guó)與朝鮮之間，兩國(guó)的地理位置非?？拷?，但是面對(duì)相同或相似的問(wèn)題，他們處理方式完全不同，采取的政策也不一樣。因?yàn)檫@兩國(guó)之間的政體不同，整個(gè)社會(huì)環(huán)境不同。

（二）社會(huì)環(huán)境是影響政策轉(zhuǎn)移的社會(huì)因素

1．政治性因素

斯通（Stone）認(rèn)為，“代理人（即參與者）和結(jié)構(gòu)因素將決定政策轉(zhuǎn)移的程度及其實(shí)施的特性。當(dāng)試圖說(shuō)明政策轉(zhuǎn)移時(shí)，考慮代理人是必要的。然而，當(dāng)把轉(zhuǎn)移的焦點(diǎn)集中在結(jié)構(gòu)因素上的時(shí)候，考慮政策轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)或限制也是必要的，并且由時(shí)間、制度架構(gòu)、政治文化和國(guó)家結(jié)構(gòu)的力量形成的轉(zhuǎn)移機(jī)會(huì)或限制性因素影響著政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。根據(jù)時(shí)間的變化，政策轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)可能會(huì)隨著循環(huán)的政治事件而出現(xiàn)，例如一個(gè)新政府的選舉?！盵9]也就是說(shuō)制度、體制、結(jié)構(gòu)、政治文化、政治事件等因素能夠限制或推動(dòng)轉(zhuǎn)移。

如果兩個(gè)政治系統(tǒng)之間的體制結(jié)構(gòu)不同或相似程度不高，那么轉(zhuǎn)移的可能性將嚴(yán)重地受到制約。相反，有一些政治系統(tǒng)的體制結(jié)構(gòu)卻能夠很大程度上推動(dòng)轉(zhuǎn)移。如沃爾曼（Wolman）經(jīng)過(guò)研究，得出這樣的結(jié)論：美國(guó)聯(lián)邦結(jié)構(gòu)在對(duì)從單一制的英國(guó)政治系統(tǒng)進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中擔(dān)當(dāng)了限制性的角色，而英國(guó)政治系統(tǒng)卻提高了政府從美國(guó)轉(zhuǎn)移政策的能力[10]。而且，單個(gè)部門和機(jī)構(gòu)中的組織結(jié)構(gòu)和辦事程序也是影響政策轉(zhuǎn)移的因素。此外，政體變化（例如蘇聯(lián)解體）在新的制度構(gòu)建和制度創(chuàng)新中為政策轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

2．危機(jī)和不確定性

斯通（Stone）認(rèn)為，從更廣泛意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)蕭條和危機(jī)（如東南亞金融危機(jī)），或者在戰(zhàn)爭(zhēng)中失敗，都可能為強(qiáng)制性政策轉(zhuǎn)移拓寬渠道。如2008年華爾街金融風(fēng)暴引發(fā)的全球金融危機(jī)，在這次危機(jī)中，世界各國(guó)都在積極商討渡過(guò)危機(jī)的政策，這無(wú)疑有助于某些政策的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移。再如，在1940年的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后，中國(guó)被迫簽訂各種不平等條約，在某種程度上來(lái)說(shuō)，這就是強(qiáng)制政策轉(zhuǎn)移。同時(shí)，斯通（Stone）也認(rèn)為，不確定性因素也可能為政策轉(zhuǎn)移提供機(jī)會(huì)?！啊淮_定性’概念也許是有用的，因?yàn)樗且粋€(gè)在宏觀和微觀層面上都可操作的概念?！盵11]這種“不確定性”包括：引起危機(jī)和政治沖突，共識(shí)不足及信息缺乏，或者被新問(wèn)題和政策災(zāi)難所困惑等等，這些都會(huì)潛在地導(dǎo)致政策制定者考慮并關(guān)注其他地方已發(fā)展的用以回應(yīng)相似的不確定因素的政策。例如，“在本世紀(jì)末，艾滋病毒/艾滋病的出現(xiàn)代表一個(gè)質(zhì)變的新政策問(wèn)題。這促使健康專家、非政府組織和政府官員注意其他地方的做法作為行動(dòng)指南?！盵12]其實(shí)，不確定性的因素還有很多，如風(fēng)險(xiǎn)等。目前全球已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，為了有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，各國(guó)政府都在相互借鑒，不斷完善本國(guó)的治理理念，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

3．全球化因素

在全球化的時(shí)代，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能夠脫離全球的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體系及擺脫全球的經(jīng)濟(jì)壓力。而且隨著全球化的發(fā)展，各個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)方面越來(lái)越具有同質(zhì)性。因?yàn)樗鼈兘邮芡瑯拥慕?jīng)濟(jì)規(guī)則，加入到統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和貿(mào)易體系中。正如帕森斯（Parsons）所說(shuō)：“隨著世界經(jīng)濟(jì)，尤其是轉(zhuǎn)變成新的生產(chǎn)方式和貿(mào)易方式，跨國(guó)公司和機(jī)構(gòu)行使更大的影響力和權(quán)力，因此，國(guó)家決策者制定自己的議程的能力減少了。公共政策現(xiàn)在在世界體系以及在國(guó)家政治制度中發(fā)生了變化。”[13]如某個(gè)國(guó)家發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，如果想要得到國(guó)際貨幣基金組織的幫助，那么就必須接受公共政策方面的許多要求和條件。與此同時(shí)，貝內(nèi)特（Bennett）指出：“越來(lái)越多的國(guó)際組織已經(jīng)成為國(guó)際政策趨同的一種手段?！盵14]如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界貿(mào)易基金組織（WTO），這些組織在全球范圍內(nèi)參與政策合作，這種合作將有助于政策參與者掌握各國(guó)相關(guān)政策的運(yùn)作環(huán)境、運(yùn)作方式以及實(shí)施效果，進(jìn)而導(dǎo)致政策參與者思考該政策在本國(guó)環(huán)境中運(yùn)作的情況，最終可能導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移。而且隨著全球化的發(fā)展，這種交流與合作會(huì)變得越來(lái)越密切，這種趨勢(shì)將繼續(xù)發(fā)展下去?？傊?，全球化已經(jīng)大力推進(jìn)了政策轉(zhuǎn)移，并為政策轉(zhuǎn)移創(chuàng)造新的機(jī)遇。

4．可行性因素

可行性是指政策經(jīng)由分析，對(duì)于各項(xiàng)解決問(wèn)題的替選方案，被具有決策權(quán)者接受的可能性及順利推動(dòng)執(zhí)行的可能性[15]。道洛維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）認(rèn)為可行性的限制內(nèi)涵包括意識(shí)形態(tài)、文化相近程度、技術(shù)、財(cái)政資源及官僚作風(fēng)[6]9。政治意識(shí)形態(tài)在決定政策參與者從哪里尋找政策以及他們所接受和拒絕政策方面扮演著重要的角色。意識(shí)形態(tài)相同或相近有助于政策轉(zhuǎn)移的成功。例如，由于美國(guó)政府和英國(guó)政府都共同崇尚新自由主義，所以在發(fā)展英國(guó)的福利體系時(shí)，撒切爾政府傾向于期待美國(guó)的方案。這樣，撒切爾政府和里根政府的意識(shí)形態(tài)相似性有助于解釋，英國(guó)是基于美國(guó)福利體系的基礎(chǔ)上而不是其他國(guó)家來(lái)建立自己的福利方案的。同時(shí)，羅伯森也認(rèn)為，如果被轉(zhuǎn)移的政策與輸入國(guó)的主流政治意識(shí)形態(tài)相一致，那么政策轉(zhuǎn)移更可能成功。

而與政治意識(shí)形態(tài)緊密相連的是社會(huì)價(jià)值觀或文化相近程度。當(dāng)進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移時(shí)，參與者會(huì)受到社會(huì)主流文化的約束。如果政策輸出國(guó)與輸入國(guó)之間的社會(huì)價(jià)值觀或文化相差甚遠(yuǎn)，轉(zhuǎn)移就會(huì)嚴(yán)重地受到限制。文化相近性能夠在很大程度上推動(dòng)政策轉(zhuǎn)移。正如霍貝格（Hoberg）所說(shuō)：“加拿大轉(zhuǎn)移美國(guó)有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，其中一個(gè)重要的原因是加拿大和美國(guó)具有一套共同的價(jià)值觀。”[16]另外，如果一個(gè)令人滿意的方案但其所應(yīng)付出的成本和科學(xué)技術(shù)是政策借鑒國(guó)無(wú)法提供的，那么政策轉(zhuǎn)移也無(wú)法發(fā)生。如“發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定所需要使用的技術(shù)和設(shè)備非常昂貴，這超出了大部分第二或第三世界國(guó)家所能提供的范圍，因而形成政策轉(zhuǎn)移限制。好幾次，加拿大拒絕美國(guó)部分環(huán)境保護(hù)政策是因?yàn)槠渌褂玫募夹g(shù)和設(shè)備過(guò)于昂貴?！盵17]所以，技術(shù)和經(jīng)濟(jì)資源也就成為影響政策轉(zhuǎn)移的因素，這些因素既能推動(dòng)亦可限制政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。如果欲轉(zhuǎn)移的政策所付出的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)資源是輸入國(guó)能夠提供的范圍，那么政策轉(zhuǎn)移的可能性就較大。反之，轉(zhuǎn)移的可能性就小。

語(yǔ)言和過(guò)去的關(guān)系則影響欲轉(zhuǎn)移目標(biāo)相關(guān)內(nèi)容及數(shù)據(jù)取得，對(duì)政策轉(zhuǎn)移形成束縛。如果使用共同的語(yǔ)言，政策參與者就能夠更好地理解資料的內(nèi)容以及政策和方案的運(yùn)作方式、實(shí)施情況。當(dāng)然，這并不是絕對(duì)的，語(yǔ)言相同并不一定就會(huì)促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移，因?yàn)檫€涉及到過(guò)去的關(guān)系問(wèn)題。如果兩國(guó)之間有著傳統(tǒng)的對(duì)立關(guān)系，那么即使有共同的語(yǔ)言，他們之間也不會(huì)彼此接受對(duì)方的政策和思想。另一方面，如果有著傳統(tǒng)的和諧關(guān)系，那么他們之間就可能為了有效地進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移而建立一系列必要的溝通渠道，從而推動(dòng)和促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移。

五、政策資源因素的影響

政策資源的種類很多，這里主要論述經(jīng)濟(jì)資源和信息資源對(duì)政策轉(zhuǎn)移的影響。無(wú)論一項(xiàng)政策在輸出國(guó)環(huán)境中運(yùn)行得多么好，多么成功，如果輸入國(guó)的資源不充足，那么政策轉(zhuǎn)移可能不會(huì)發(fā)生、也可能受阻甚至轉(zhuǎn)移失敗。因此，政策資源的充足性對(duì)于政策轉(zhuǎn)移的成功與否至關(guān)重要。當(dāng)參與者考慮進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移時(shí)，花費(fèi)金錢這樣的經(jīng)濟(jì)資源是一個(gè)非常關(guān)鍵的限制。如上述的廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，就是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)資源而使一些國(guó)家拒絕轉(zhuǎn)移該項(xiàng)政策。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)資源不足有兩種情況：一是如果部分參與者認(rèn)為該項(xiàng)政策或方案不能達(dá)到其預(yù)期的目標(biāo)，自然就會(huì)阻礙投入更多的經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)資源不足，影響政策轉(zhuǎn)移。二是如果政策很適宜在政策借鑒國(guó)環(huán)境中運(yùn)行，但由于該國(guó)比較貧窮，不能提供必要的經(jīng)濟(jì)資源，也會(huì)束縛政策轉(zhuǎn)移。而且任何參與者在向別處尋求解決方案時(shí)，都會(huì)考慮其執(zhí)行成本，在能達(dá)到相同效果的方案中，他們會(huì)選擇執(zhí)行成本最低的那個(gè)方案，以其減少經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，這樣對(duì)于下一項(xiàng)政策或方案的轉(zhuǎn)移也是非常有利的。

此外，信息資源也能推動(dòng)或限制政策轉(zhuǎn)移，尤其是全面、充分、可靠、及時(shí)的信息，對(duì)政策轉(zhuǎn)移影響更甚。政策要能夠被成功轉(zhuǎn)移，參與者必須有暢通的信息渠道和足夠的信息來(lái)源。實(shí)踐證明，政策轉(zhuǎn)移失敗的促成因素主要就是政策參與者缺乏必要的信息資源。從道洛維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）分析政策轉(zhuǎn)移與政策失敗的關(guān)系來(lái)看，三個(gè)促使政策失敗的因素其實(shí)就是信息資源不足。很多政策轉(zhuǎn)移失敗就是因?yàn)樾畔①Y源的匱乏。

綜上所述，影響政策轉(zhuǎn)移的因素很多，這些因素既可推動(dòng)也能限制政策轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵取決于何種具體環(huán)境與狀態(tài)。要想取得政策轉(zhuǎn)移的成功，減少政策轉(zhuǎn)移的失敗，就必須認(rèn)真分析這些因素，充分發(fā)揮這些因素的積極作用，抑制這些因素的消極影響。

注 釋

① 按照J(rèn)enkins-Smith和Sabatier的觀點(diǎn)，倡導(dǎo)聯(lián)盟由來(lái)自各級(jí)政區(qū)的公眾和私人機(jī)構(gòu)組成，這些人持有共同政見(jiàn)，都希望控制規(guī)則、預(yù)算和政府機(jī)構(gòu)的人事，以求逐步達(dá)到自己的政治目的。

② 按照Wilks和Wright的觀點(diǎn)，政策社群指的是政策領(lǐng)域中的那些共同關(guān)注某些政策問(wèn)題的主體或潛在主體。

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Analysis on Factors of Influnce on Public Policy Transformation

LIU Xue-ming ZHONG Li
(Guangzhou University Guangzhou 510006 China)

Policy transformation has the important significance in the process of public policy. Policy transformation phenomenon becomes more and more popular in public policy activities in different countries. On the systemetic theory, the factors affecting public policy transformation are policy problem, policy itself, policy subject, policy environment, and policy resources, etc. These factors not only promote but also prohibit policy transformation, of which the key issue lies in specific state .

public policy; policy transformation; influnce factor

D693.091

A

1008-8105(2010)02-0023-06

編輯 劉 波

2009 ? 10 ? 12

江西省社科規(guī)劃課題“現(xiàn)代政策科學(xué)研究”（04SH42）、廣州市社科規(guī)劃課題“中國(guó)政策科學(xué)發(fā)展研究”（05YZ4-1）的研究成果。

劉雪明（1965 ? ）男，教授，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)；鐘莉（1983 ? ）女，廣州大學(xué)行政管理專業(yè)2007級(jí)碩士研究生.