孔 杰

（中共淄博市委黨校,山東 淄博 255033）

電子政務(wù)環(huán)境下的政府管理創(chuàng)新

孔 杰

（中共淄博市委黨校,山東 淄博 255033）

電子政務(wù)作為現(xiàn)代政府管理理念與信息技術(shù)相融合的產(chǎn)物,對政府管理理念、政府職能、組織結(jié)構(gòu)和行政決策有著積極的影響,有效地促進了政府管理創(chuàng)新。在電子政務(wù)環(huán)境下,應(yīng)從更新管理理念、加快政府職能轉(zhuǎn)變、再造政務(wù)流程、優(yōu)化行政決策機制等方面推動政府管理創(chuàng)新。

電子政務(wù);政府管理創(chuàng)新;基本思路

政府管理創(chuàng)新是政府工作的永恒主題,是一個不斷進行創(chuàng)新的過程。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和改革開放的逐步深入,尤其是伴隨著世界范圍的經(jīng)濟全球化、市場化、信息化以及知識經(jīng)濟時代的來臨,我國政府管理面臨新的挑戰(zhàn),創(chuàng)新成為唯一出路。電子政務(wù)作為現(xiàn)代政府管理理念與信息技術(shù)相融合的產(chǎn)物,對政府管理創(chuàng)新有巨大的影響和推動作用。目前,實施電子政務(wù)、改進政府組織、重構(gòu)公共管理系統(tǒng)、推動政府管理創(chuàng)新,不僅成為一種世界性潮流,也是我國各級政府的必然選擇。

一、政府管理創(chuàng)新及體系構(gòu)成

政府管理創(chuàng)新是各級政府及其職能部門為了適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化所提出的新挑戰(zhàn)和新要求而對自身的職能定位、管理方式、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、業(yè)務(wù)流程、工作方法、技術(shù)手段等諸多方面所做出的創(chuàng)造性調(diào)整和變革[1]。

政府管理是一種宏觀活動,代表國家的整體利益。政府管理的效率和質(zhì)量如何,政策操作的技巧、水平怎樣,不僅直接關(guān)系到公眾利益和安全,還關(guān)系到整個國家利益及繁榮興衰,創(chuàng)新成為各國政府的必然追求。改革開放以來,我國政府一直進行著各種創(chuàng)新的實踐探索,如體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新等。這些創(chuàng)新之間相互關(guān)聯(lián),共同構(gòu)成我國的政府管理創(chuàng)新體系。其中,處于政府管理創(chuàng)新體系第一個層次涉及的是方式手段創(chuàng)新,包括管理人員、管理手段和管理方法。第二個層次涉及的是運行機制,包括管理體制,主要涉及的是組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和政府職能問題。政府管理創(chuàng)新涉及的第四個層次是管理理念,即反映體制建立之核心價值觀與信念基礎(chǔ)的觀念和理念[2]（p.43）。

政府管理創(chuàng)新體系的不同層次之間相互關(guān)聯(lián),牽一發(fā)而動全身。其中,政府理論、理念創(chuàng)新是政府創(chuàng)新的最核心內(nèi)容,是基礎(chǔ),是前提,是指引政府體制創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新的根本方向和理論指導(dǎo);政府體制創(chuàng)新則較為復(fù)雜,比較艱難,因為它涉及各方面的利益關(guān)系,需要統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進;相比較而言,人們發(fā)現(xiàn)管理方法手段創(chuàng)新較為容易、快捷,現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展、特別是作為政府管理手段創(chuàng)新的電子政務(wù)的興起,迎合了這種需求,因而成為政府管理改革和創(chuàng)新最重要的促進器。

二、電子政務(wù)對政府管理創(chuàng)新的積極影響和作用

電子政務(wù)是指政府機構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù),將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行集成,在網(wǎng)絡(luò)上實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組,超越時間和空間及部門之間的分隔限制,向社會提供優(yōu)質(zhì)和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)[3]。

與傳統(tǒng)政務(wù)相比,實施電子政務(wù),能夠優(yōu)化政府工作流程、加強政府監(jiān)督、提高行政效率、規(guī)范政府行為、增強政府服務(wù)功能。電子政務(wù)的構(gòu)建與技術(shù)有關(guān),但其核心不是技術(shù),而是借助技術(shù)來實現(xiàn)政府的再造。正是在這個意義上,電子政務(wù)可以成為技術(shù)創(chuàng)新與政府創(chuàng)新相結(jié)合的典范,為政府管理帶來深刻的變革。下面圍繞政府管理創(chuàng)新體系,主要從政府管理理念、政府職能、政府決策和政府組織結(jié)構(gòu)四個方面,探討電子政務(wù)對政府管理創(chuàng)新的積極影響。

（一）電子政務(wù)促進政府管理理念創(chuàng)新

政府管理理念是指作為政府管理的行政主體及其工作人員所具有的,對其在行使行政職能與執(zhí)行公務(wù)的過程中的行為起指導(dǎo)作用的思想觀念[4]。電子政務(wù)的實施,將對政府管理主體的思想觀念產(chǎn)生積極的影響,促使政府部門的管理觀念發(fā)生根本變化。

1.核心由官本位向民本位轉(zhuǎn)變。官本位作為一種傳統(tǒng)政治文化,其核心是以官為本。官本位“唯上”、“唯官”、“不唯民”。電子政務(wù)的推行將大大改觀這種局面,因為建設(shè)電子政務(wù)的最終目的就是實現(xiàn)透明、廉潔、高效的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的本質(zhì)特征是以人為本,強調(diào)公民利益的最大化是政府工作首要關(guān)注的價值追求,促使人們由原來的官為本向民為本轉(zhuǎn)變。

2.理念由權(quán)力向責(zé)任轉(zhuǎn)變。長期以來,我國的行政管理者普遍缺乏責(zé)任意識,認(rèn)為行政管理就是行使權(quán)力來管理社會、管理民眾。電子政務(wù)的實施,使政府的責(zé)任理念變得更為重要。公眾借助網(wǎng)絡(luò)可以了解政府行為,若政府對公眾需求的反應(yīng)過于遲緩或置之不理,則社會公眾勢必對現(xiàn)存政府形成一種合法性的挑戰(zhàn),甚至通過公民參與,實現(xiàn)對政府的問責(zé)。

3.行政觀念由人治向法治轉(zhuǎn)變。過去實行人治,我們習(xí)慣用長官意志、行政命令代替法律,干預(yù)法律。建設(shè)電子政務(wù),在政府網(wǎng)絡(luò)化、開放化、虛擬化的治理環(huán)境中,社會公眾獲得了空前廣闊的自由空間,而政府管理主體要有效地處理社會公共事務(wù)和保障社會公共秩序,就不能再以領(lǐng)導(dǎo)者個人的意志為轉(zhuǎn)移,無視法律的作用,而應(yīng)該遵循法律至上和法律面前人人平等的原則。

（二）電子政務(wù)促進政府職能創(chuàng)新

電子政務(wù)建設(shè)利用信息技術(shù)與政務(wù)活動的緊密結(jié)合過程,通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)政府的各項職能,為政府職能轉(zhuǎn)變提供行之有效的工具性支持。電子政務(wù)建設(shè)對政府職能轉(zhuǎn)變的影響,主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.促使政府職能重心下移。電子政務(wù)的根本目標(biāo)就是實現(xiàn)政府由傳統(tǒng)的管理職能向現(xiàn)代服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。電子政務(wù)的實施,為政府職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)移提供了物質(zhì)設(shè)備和技術(shù)支持,借助互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)優(yōu)勢,使政府服務(wù)的項目、服務(wù)渠道更多更廣,拓寬了政府服務(wù)的空間,政府職能重心由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變成為必然。

2.促進政府職能實現(xiàn)方式多元化。傳統(tǒng)政府服務(wù)是以政府為本位的單向供給型服務(wù),政府提供什么,人民就接受什么,公眾不能自主選擇,更無法對服務(wù)內(nèi)容和形式提出更高的要求。電子政務(wù)使公眾通過網(wǎng)絡(luò)可以方便地獲取政府信息和享受政府服務(wù),而不必再通過層層關(guān)卡式的審批方式,打破原有的政府辦公管理方式,改善了公眾與政府的溝通方式。在促使政府行政管理轉(zhuǎn)化為服務(wù)管理型的同時,加強政府與民眾之間的交流,實現(xiàn)了政府職能方式的多元化[5]。

3.促進政府職能范圍有限化。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為,政府是全知全能、永遠(yuǎn)正確的一個組織;政府比企業(yè)高明,比市場高明,對什么都能預(yù)知、都能計劃、都能調(diào)節(jié),政府的職能范圍無限。電子政務(wù)建設(shè)將有助于政府重新審視、正視和了解自己的能力,樹立有限型政府的價值理念。同時,網(wǎng)上職能的電子化和計算機程序的依序執(zhí)行,也會進一步限制職能擴展和制約其規(guī)范行使。

（三）電子政務(wù)促進政府組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

電子政務(wù)的形成與發(fā)展將使傳統(tǒng)政府的管理體制和組織結(jié)構(gòu)模式實現(xiàn)質(zhì)的改變,從而積極地影響組織的行為。電子政務(wù)的逐步完善和建立過程也是政府組織結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。

1.電子政務(wù)使縱向結(jié)構(gòu)扁平化?，F(xiàn)代政府組織形態(tài)是一個包含決策、管理、執(zhí)行三個層級的金字塔結(jié)構(gòu)。這種管理模式對中間的管理層形成很大程度的依賴。由于信息通信技術(shù)落后,使得中間管理層變得越來越臃腫,減緩了信息傳遞的速度,同時信息失真較嚴(yán)重。電子政務(wù)的發(fā)展加快了信息在政府各層級間的傳遞,縮短了信息通道,在信息迅速獲取的同時也增強了政府公務(wù)處理能力,極大減少行政組織的中間環(huán)節(jié),減少管理層次,擴大管理的幅度,改變層級繁多的層級制結(jié)構(gòu)形式,推動政府縱向結(jié)構(gòu)由金字塔型向扁平型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

2.電子政務(wù)使橫向結(jié)構(gòu)整合化。傳統(tǒng)的組織機構(gòu)多數(shù)按職能部門劃分,組織結(jié)構(gòu)一般是等級的層級結(jié)構(gòu),這樣的組織結(jié)構(gòu)便于控制和計劃,但部門間溝通不暢,形成許多問題。電子政務(wù)的發(fā)展,使原本講求分層負(fù)責(zé)、壁壘分明的傳統(tǒng)橫向組織結(jié)構(gòu),朝著一體化、整合化的組織形態(tài)轉(zhuǎn)變,使各部門之間的資源得以有效共享,部門之間的交互能力增強,整個政府組織的回應(yīng)能力提高[6]。

（四）電子政務(wù)促進政府決策創(chuàng)新

政府決策屬于公共政策,價值取向具有二元性即科學(xué)化和民主化。政府決策的科學(xué)化、民主化是政府按照科學(xué)民主的原則,運用科學(xué)方法、先進技術(shù),將民主融于決策之中并使各項政府決策更加準(zhǔn)確的過程。

1.電子政務(wù)促進行政決策的科學(xué)化。充分的信息保障是實現(xiàn)科學(xué)決策的最重要的基礎(chǔ)條件。由于社會事務(wù)的復(fù)雜性和社會信息的廣泛分布,傳統(tǒng)手段獲取的信息受到限制,信息的有限性成為影響人們進行理性決策的直接原因之一。電子政務(wù)建設(shè)可以在相當(dāng)程度上改善行政決策的信息環(huán)境,減少行政決策信息的失真。信息資源庫建設(shè)可為行政決策者提供豐富的信息,避免依靠經(jīng)驗決策和由于決策信息不完備導(dǎo)致的盲目決策現(xiàn)象;決策支持系統(tǒng)的建立,可以使政府及時獲取大量準(zhǔn)確的信息,使決策的許多方法變得簡單化,可操作化、從而大大提高決策的科學(xué)性[7]。

2.電子政務(wù)促進行政決策的民主化。在現(xiàn)有的制度框架下,公民參與程度的提高,取決于公眾參政渠道的改善和能力的提高。電子政務(wù)可以改善公民參與政府決策的渠道,提升公民參與政府決策的能力,理性與民主在公共生活中將得到協(xié)調(diào)發(fā)展,政府決策的民主化與科學(xué)化將相得益彰。

三、電子政務(wù)環(huán)境下政府管理創(chuàng)新的基本思路

電子政務(wù)的實施對政府管理創(chuàng)新有著積極的影響和作用,對政府管理創(chuàng)新提供了重要手段。政府應(yīng)充分利用電子政務(wù),積極探索電子政務(wù)環(huán)境下政府管理創(chuàng)新的新途徑。

（一）更新政府管理理念,推動政府管理創(chuàng)新

政府管理理念的創(chuàng)新是政府管理體制、管理行為、管理方法和管理技術(shù)的前提和條件。這要求我們的政府部門及其工作人員,在實施電子政務(wù)的同時,應(yīng)認(rèn)清當(dāng)前政府管理創(chuàng)新的趨勢和方向,全面摒棄那些陳舊過時的管理理念,樹立起符合時代要求的全新的政府管理理念,以推動政府管理創(chuàng)新。

1.樹立服務(wù)行政理念。政府是為公共利益而存在的,必須為促進社會的發(fā)展和進步服務(wù),為公眾日益增長的物質(zhì)文化需要服務(wù)。在電子政務(wù)建設(shè)過程中,應(yīng)以公眾為導(dǎo)向,以公眾服務(wù)為中心和出發(fā)點,全心全意為公眾服務(wù)。強化服務(wù)觀念,逐步培養(yǎng)為社會、為企業(yè)服務(wù)的精神,增強服務(wù)功能。充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的先進性,向公眾提供便捷、高效的服務(wù)。

2.樹立責(zé)任行政理念。政府的權(quán)力是人民大眾賦予的,政府不得濫用權(quán)力,并要對自己的所有行為承擔(dān)責(zé)任。因此,要求政府牢固樹立責(zé)任理念,并通過政府信息公開、政府?dāng)?shù)據(jù)庫資源共享等途徑,加強對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約,建立一個權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都受到憲法和法律限制,并公開接受社會監(jiān)督與制約的責(zé)任政府。

3.樹立依法行政理念。電子政務(wù)的實施使政府的行政理念由人治轉(zhuǎn)向法治。實行依法行政,就要堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,堅持對人民負(fù)責(zé),堅持對法律負(fù)責(zé),嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限、程序行使行政權(quán)。在培育和樹立現(xiàn)代法治理念上,從以法治民、以法治事向依法治官、依法治權(quán)轉(zhuǎn)變。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變,推動政府管理創(chuàng)新

轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的核心,是政府管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。在電子政務(wù)環(huán)境下,應(yīng)重點從以下幾個方面加快政府職能轉(zhuǎn)變,推動政府管理創(chuàng)新。

1.科學(xué)定位政府職能。電子政務(wù)環(huán)境下,政府職能正在從全能型轉(zhuǎn)為有限型,從權(quán)威行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政,從“部門性”轉(zhuǎn)向“公共性”。當(dāng)前我國的政府職能界定為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù),政府要明確職能范圍,全面準(zhǔn)確地履行上述四大職能,該由政府管的事政府要管住管好,尤其要注意加強社會管理和公共服務(wù)。

2.合理界定職責(zé)權(quán)限。實現(xiàn)電子政務(wù)就是要打破原來各個組織和部門之間的信息壁壘,打破條塊分割、各自為政的局面,實現(xiàn)行政組織的高效運轉(zhuǎn)和權(quán)責(zé)配置的科學(xué)合理。在電子政府狀態(tài)下,每個行政組織和部門都是政府統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)中的一個節(jié)點,要按照統(tǒng)一規(guī)劃進行信息流動和信息共享。在行政系統(tǒng)內(nèi)部,要按照精簡、統(tǒng)一、效能原則,合理界定和劃分政府各部門的職責(zé)權(quán)限,加強管理和服務(wù)的有效性。

3.理順部門權(quán)責(zé)關(guān)系。電子政務(wù)的實施為行政權(quán)責(zé)體系的劃分和確定提出了不同于傳統(tǒng)的要求,其關(guān)鍵在于如何使之成為一個協(xié)調(diào)一致的系統(tǒng),以提高政府管理的透明度和對行政權(quán)力的制約度。因而,要進行科學(xué)的權(quán)責(zé)配置,理順關(guān)系,主要包括不同行政層次之間的縱向權(quán)力關(guān)系,行政職能部門之間的橫向權(quán)力關(guān)系,行政領(lǐng)導(dǎo)體制、職能部門與本級政府及上級對口業(yè)務(wù)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系等。

（三）再造政務(wù)流程,推動政府管理創(chuàng)新

政務(wù)流程再造就是基于原有的政府管理模式,以提高行政效率和公眾服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo),利用流程再造技術(shù),對政府業(yè)務(wù)流程進行優(yōu)化和重組,重新構(gòu)建政府業(yè)務(wù)模型和后臺信息管理系統(tǒng),確保后臺對各政府部門的協(xié)同支持。電子政務(wù)建設(shè)的實質(zhì)是推動政府管理變革,而業(yè)務(wù)流程再造可以說是管理變革的基石,是政府改革成功與否的關(guān)鍵。

1.制定和完善政務(wù)規(guī)范。結(jié)合不同政府部門的業(yè)務(wù)特點、業(yè)務(wù)需求制定政務(wù)規(guī)范,是政府業(yè)務(wù)流程再造的基礎(chǔ)。具體內(nèi)容包括：從整體和系統(tǒng)規(guī)劃的角度對各部門職能進行合理劃分與配置,對各類業(yè)務(wù)及其流程進行梳理和整合,建立以業(yè)務(wù)辦理事項或服務(wù)事項為中心的公共資源數(shù)據(jù)庫和流程庫,集成整合所有政府部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng),構(gòu)建統(tǒng)一的政府管理與服務(wù)平臺。

2.合理選擇再造項目。政務(wù)流程再造項目的選擇,應(yīng)首先關(guān)注那些簡單的、易于獲得成功的,但對整個政府部門的績效發(fā)揮決定性作用,對政府長遠(yuǎn)目標(biāo)有重要影響的關(guān)鍵流程[7],并以此帶動其他政府業(yè)務(wù)流程,最終實現(xiàn)整體再造。另外,再造政務(wù)流程必須突出政務(wù)流程的自動化處理這個環(huán)節(jié),也就是要充分利用信息技術(shù),實現(xiàn)管理過程各個環(huán)節(jié)事務(wù)的計算機自動化處理和政府內(nèi)部事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公。

（四）優(yōu)化行政決策機制,推動政府管理創(chuàng)新

決策民主化、科學(xué)化的實現(xiàn),依賴于科學(xué)合理的決策運行機制,應(yīng)積極利用電子手段,優(yōu)化行政決策機制,推動政府管理創(chuàng)新。

1.健全信息公開制度。科學(xué)決策離不開信息公開。政府部門應(yīng)該充分利用電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺,建立媒體與政府網(wǎng)站相結(jié)合的信息發(fā)布體系,建立政府網(wǎng)站管理部門與政府信息管理中心以及各相關(guān)政府職能部門的信息主管部門、人員之間的日常性的、規(guī)范的信息提交機制,并在網(wǎng)站上即時地發(fā)布。

2.規(guī)范行政決策程序。行政決策程序是行政決策活動過程各個相互聯(lián)系的基本環(huán)節(jié)或步驟的先后順序。它是行政決策活動的客觀運行過程,行政決策者只有遵循行政決策的基本程序,才能減少行政決策的失誤,實現(xiàn)行政決策的民主化、科學(xué)化。要實現(xiàn)這一過程,需要根據(jù)政府管理的需求,設(shè)計并應(yīng)用一系列關(guān)于具體政務(wù)活動的計算機軟件程序。

3.完善民主參與機制。決策過程中的民主參與是決策民主化的主要表現(xiàn)形式,是決策科學(xué)化的前提條件和保障。應(yīng)該利用政府網(wǎng)絡(luò)平臺,建立完善的政府內(nèi)部的民主參與機制,這將對決策科學(xué)化、民主化起到積極的影響。同時,通過暢通公眾參與渠道,充分利用電子政務(wù)為公眾參與提供的新途徑,促進一系列公眾參與具體制度的建立和完善。

4.健全決策監(jiān)督機制。行政決策過程實質(zhì)上是一種行政權(quán)力的運用過程,而任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督下行使。政府應(yīng)該充分運用電子政務(wù),規(guī)范監(jiān)督程序、更新監(jiān)督手段、暢通監(jiān)督途徑,完善公眾監(jiān)督機制及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制,進而建立更為科學(xué)合理的監(jiān)督保障機制[8]。

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D625 < class="emphasis_bold">文獻標(biāo)識碼：A文章編號：

1008-7168（2010）02-0065-04

2009-09-30

孔杰（1968-）,女,山東鄒平人,中共淄博市委黨校副教授,碩士。

劉瓊蓮]