胡曉東

（中國勞動關系學院,北京 100048）

論美國聯(lián)邦政府公務員的績效考核
——兼談中國政府公務員績效管理

胡曉東

（中國勞動關系學院,北京 100048）

從現(xiàn)代人力資源管理的角度來看,績效管理是一種理念,是一套管理工具,而在任何一個組織中,包括政府等公共部門,推行績效管理是需要一定的組織環(huán)境和組織文化的。美國聯(lián)邦政府對公務員進行績效考核,有著深刻的歷史背景和文化環(huán)境,在此基礎上,對公務員績效考核結果進行應用與功能分析。從而有效利用財政資金;并根據考核結果進行人事制度改革;通過比較績效考核結果,實施標桿管理;以績效結果為導向,提高公民的滿意度。目前,我國政府也在不斷地推行績效管理,在推行過程中,更應該多考慮一些績效背景和績效環(huán)境的建設。

績效考核;歷史發(fā)展;文化背景;價值所在

從人力資源管理的角度和實踐的角度來看,對績效的理解大致有三種：第一種是把“績效”看作行為;第二種是把“績效”看作結果;第三種是把“績效”看作成績。對績效的不同理解,會產生不同的績效管理模式,在此,我們把“績效”看作結果去理解,結果包括四層含義：一是超過目標的成績;二是達到目標的成績;三是低于目標的成績;四是待改進的成績。重視績效、重視結果是美國政府公務員管理的出發(fā)點和歸宿,正是因為政府對公務員公共行政績效的重視,才使政府提高了公眾的滿意度,公務員創(chuàng)造高績效的公共行政一直被美國政府作為重點工作來管理公務員。對績效高低的評定是通過績效考核來完成的,因此績效考核在公務員管理中扮演著極其重要的角色,成為政府公務員管理的核心所在。

一、美國政府公務員績效考核的歷史發(fā)展

從1883年《彭德爾頓法案》頒布以來,美國政府對公務員的管理開始重視績效并提出按功績晉升的原則,但是沒有提出具體的實施方法。1923年,制定《職位分類法》[1],這是美國公務員制度最大的特色,即最早建立了比較規(guī)范的職位分類制度,通過工作分析與職位分類,試圖建立一個以工作為中心,對公務員有客觀的績效測量指標、人員編制定量,并實行同工同酬的規(guī)范管理制度,使職位分類成為公務員管理各個環(huán)節(jié)的依據和基礎。

1973年,尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產率測定方案》[2],力圖使政府機構績效考核系統(tǒng)化、規(guī)范化、經?；?。有關部門據此設計了三千多個績效指標,由勞工統(tǒng)計局負責收集雇員200人以上的聯(lián)邦政府機構的勞工收入、勞工成本、產出等方面的信息。1974年,福特總統(tǒng)要求成立一個專門機構,對政府部門的主要工作進行成本收益分析。但由于在當時的情況下缺乏有力的技術支持和足夠的政治支持,績效考核未能真正實行。1978年,美國通過《文官制度改革法》,試圖解決因過度規(guī)制而導致的政府運行低效。這是美國聯(lián)邦政府第一次嘗試超越以規(guī)則為本的舊體制,建立結果導向的新的公務員體制。改革的內容很廣,提供了人才公平、平等、競爭發(fā)展的環(huán)境,功績制的進一步完善仍是改革的重點。具體表現(xiàn)為：在制度上堅決貫徹了評價制,工作表現(xiàn)和績效不良者,必須改進工作或予以解雇,實行了功績工資制,除一部分基本工資外,另一部分工資為“可比性工資”,其數(shù)額由工作成績來決定,強調公務員工作中的道德素質和品質,要求公務員應保持高度正直、高尚的行為,要關心公眾利益。不過由于缺乏科學的績效考核體系的支持以及足夠的政治支持,1978年的改革成效有限。美國文官制度改革法案之后,美國聯(lián)邦政府對公務員制度進行了一些微調,如適當增加合同制、淡化職位分類、簡化規(guī)則、改良績效工資制等。但也由于沒有得到國會足夠的支持,這些微調的成效有限。

科學的績效考核開始于1993年,在這個時期,美國政府的兩項舉措徹底開始了對政府的績效考核戰(zhàn)略。一個是克林頓總統(tǒng)成立了“國家績效評審委員會”,由副總統(tǒng)戈爾主持。該委員會的任務就是如何使政府運作得更好而成本更低。該委員會于 1993年 9月發(fā)表了《戈爾報告》[3]（From Red Tape to Result：Creating a Government That Works Better and Cost Less）,成為克林頓政府行政改革的行動指南。報告指出,美國政府績效不佳的問題主要不在于政府職員的懶惰與無能,而在于繁文縟節(jié)和過多的規(guī)劃,因而扼殺了政府職員的創(chuàng)造性。因此,解決問題的出路在于必須拋棄繁文縟節(jié),擺脫那種驅使人只對規(guī)劃負責的舊體制,創(chuàng)立一種激勵人對結果負責的新體制。報告提出了一系列改革建議,這些改革建議歸納起來主要貫穿如下改革原則：（1）簡化規(guī)則的原則;（2）顧客有限原則;（3）授權與結果導向的原則;（4）節(jié)儉效益的原則。

另外一個舉措是在《戈爾報告》出臺前的兩個月,即1993年7月,美國國會通過了《政府績效與結果法案》（The Government Perfo rmation and Results Act,簡稱 GPRA）。GPRA的立法議案最早在1990年由共和黨參議員威廉·羅斯正式提出,議案中列舉了加利福尼亞州桑尼維爾市10年來實施政府績效管理的成功經驗。但由于得不到民主黨議員的支持,該法案在隨后的幾年中雖經廣泛修訂,卻一直被擱置于參議院的政府事務委員會中,遲遲難以通過。直到民主黨的克林頓當選總統(tǒng)之后,在他的直接推動下,包括民主黨在內的多數(shù)議員不斷加入到羅斯的陣營當中,才最終使這一議案得以在眾參兩院獲得兩黨的聯(lián)合支持,從而順利通過。

小布什接任總統(tǒng)后,聯(lián)邦政府的改革仍然持續(xù)進行,關注的重點依然是政府績效。布什明確指出,政府應該是以結果為導向的,由績效來引導而不是由過程來引導。為此布什政府確立了新的政府改革的三大指導原則：以公民為中心、以結果為導向和以市場為基礎,并制定和著手實施如下的改革措施：（1）實施人力資源管理戰(zhàn)略。改革公務員制度,建立和完善結果導向的績效考核體系,獎勵有卓越表現(xiàn)的人員,以吸引更多優(yōu)秀的人才來從事公共服務;（2）推行競爭性采購,以節(jié)約政府成本,提高績效;（3）加強績效審計,強化政府責任;（4）發(fā)展電子政府,增強政府的回應性;（5）強調績效與預算緊密掛鉤,從資源配置方面推動部門績效的提高?？梢?美國政府從1883年開始形成的對政府和公務員績效考核的想法,到了20世紀90年代才基本兌現(xiàn),對績效的評價實現(xiàn)了科學化的發(fā)展。

二、美國政府公務員績效考核的文化背景

從公務員管理實踐來看,績效考核確實對政府和公務員的管理起到了良好的效果,通過績效管理實現(xiàn)了政府的組織目標,那為什么美國政府如此重視績效考核,而且自開始公務員管理時就一直致力于政府及公務員的績效考核呢?

（一）西方文化的歷史根源決定了績效考核在政府公務員管理中的作用

西方文化主要有兩大來源,即古希臘的唯理論哲學和宗教倫理。唯理論哲學可以追溯到以蘇格拉底、柏拉圖,亞里士多德等為代表的古希臘時代,其特點是：（1）實證主義,即強調通過實證、觀察、數(shù)據來驗證假設,發(fā)現(xiàn)和尋找規(guī)律;（2）理性主義,即排除對事物認識中的情感因素,突出強調人的行為的合理性;（3）分析主義,即強調通過分解、通過對事物各種構成因素的細微分析,來達到對事物的認識;（4）形式邏輯主義,即重視量的概念,追求建立嚴密的合理化的演繹邏輯體系。而基督教倫理,尤其是后來發(fā)展起來的新教倫理,其核心是個人主義,突出強調個人的自我利益,個人的成就欲望,以及勤奮的工作態(tài)度;其主張建立權利和義務清晰的抗衡制約關系,并提倡競爭,宣揚適者生存以及永無止境的進取精神等。實證主義和理性主義的思想要求對政府及公務員做出的功績給予證明,而分析主義和形式邏輯主義決定了要以量化的形式來對政府及公務員的功績做出客觀的判斷。

（二）西方管理思想影響著政府對公務員管理的績效考核

“由于地理環(huán)境和生產方式的特殊性,西方海洋民族的管理思想從一開始就具有鮮明的特征：外向性,科學性,重實際?！盵4]西方管理思想具有明顯的外向性。因為海上交通的發(fā)達、人員交流的頻繁形成了外向性的民族心理。西方管理思想也具有科學性,這表現(xiàn)在善于思辨,重視邏輯推理,依靠科學試驗,并把管理理論建立在感性豐富、知識清晰的基礎上,正是這種思想促使泰羅提出《科學管理理論》[5],以及管理叢林的誕生。同時西方管理思想還具有功利性,亞當·斯密提出經濟人理論,認為人都是自利的,都是追求自身利益最大化的。為了獲得最大的經濟利益,柏拉圖早在兩千多年前就提出了標準化管理的思想,標準化管理及以后所有管理思想的出現(xiàn),都是為了追求利益最大化這個宏偉的目標。

受西方管理思想的影響,不論公共組織還是工商組織都形成了其獨特的管理方式,即：以條文、規(guī)章、程序、標準等一系列規(guī)定做為基礎;明確組織內每個人的權利義務關系;追求效率以及最優(yōu)的方案,爭取用最少的時間、最小的成本,來取得最高的利潤、最好的質量等?？茖W管理理論的鼻祖泰羅就曾把工人在生產作業(yè)中的每個動作用秒表進行分解,以省去每一個多余的動作,追求最高的勞動效率。

績效考評作為誕生在西方的一種管理工具,其產生和發(fā)展深深地打上了西方文化的烙印。西方管理者設計績效考評的目的就是為了提高組織和個人績效,以獲得最大的經濟效益。在設計績效考評的方法及指標體系時,都充分運用邏輯推理進行了長時間和范圍較大的實證調查,同時西方研究者用嚴格的條文、規(guī)章、程序和指標來設定績效程序、方法,這才促使績效考核體系的形成。西方人長期在這種文化熏陶下,能夠從內心深處認同并愿意認真執(zhí)行績效考評的規(guī)定和要求,才使得績效考核不論在公共組織還是工商業(yè)組織都能生根、發(fā)芽、結果。

三、美國政府公務員績效考核的價值所在

美國政府重視對公務員績效考核結果的應用,把政府預算、公務員改革及組織優(yōu)化都建立在績效考核的基礎之上。政府認為,任何解釋和說法都是無力的,只有績效的結果是客觀的,是能夠說明問題的。

（一）美國政府對績效考核結果的利用

隨著績效考核在政府部門的大力推廣,美國不斷探索績效考核結果的利用與管理的相關問題。一是將評價結果與政府預算聯(lián)系起來,以實現(xiàn)公共支出效益最大化。20世紀80年代的預算危機促使各國政府紛紛對預算制度進行改革,使績效預算在美國西方發(fā)達國家得以興起,隨后,OECD的國家如英國、澳大利亞、新西蘭等都先后形成了以產出和結果為導向的預算改革,將績效考核結果用于優(yōu)化政府預算支出。二是將評價結果用于公共部門人事改革。美國注重對政府雇員的績效考核,其結果成為工資增加、職位變動、績效獎金等確定的主要因素。同時下放財務權及人事管理權等,給地方管理者及第一線管理者更多的自主權限,以此建立績效考核的激勵機制。20世紀末美國的公務員制度已經發(fā)生重大變革,逐漸廢除了公務員的終身制和資歷工資制,把公務員的雇傭、晉升、工資與其績效直接聯(lián)系起來。三是將評價結果用于組織的優(yōu)化。美國政府把績效考核結果作為推行政府管理體制改革,特別是實現(xiàn)組織優(yōu)化的重要依據。具體辦法是針對績效考核中出現(xiàn)的問題,簡化冗余的政府機構及部門人員,下放行政財權和事權,限制并削弱官僚機構的權力,改變那種只對規(guī)則負責的舊體制,而轉向對產出和結果負責,從而實現(xiàn)組織在體制上以及方法上的優(yōu)化。另外,在英國、新西蘭、加拿大等國家都根據績效考核的結果廣泛開展了機構改革,保障了組織較為順暢的運行。

（二）政府對績效考核結果的功能分析

1.有利于導向績效預算,促進財政資金的有效利用?？冃ьA算是指預算不再僅僅依照法律規(guī)定的份額進行編制,而是以政府績效考核結果為依據編制預算、執(zhí)行預算、審查預算的一種公共支出模式。美國聯(lián)邦政府削減財政赤字的一個重要舉措就是根據績效考核結果削減可辦可不辦的支出項目和績效不高而財政支出額大的項目。此外,美國著名學者凱瑟琳·魏羅畢提出了“電子預算”,認為“電子預算將為政府預算提供一個全新的自動化操作框架,并把預算與績效信息之間的融合制度化”。

2.根據績效考核結果進行人事制度改革,建立績效考核的激勵與反饋機制。具體而言,績效考核結果可以用于以下幾個方面：首先,可與公務員的薪酬獎金掛鉤。其次,可用于職務的變動。職務升降具有復合性,其變動會影響到工資、獎金、工作環(huán)境等的變化,因而是很重要的激勵措施。應將評價結果與職務變動聯(lián)系起來,對在績效考核中連續(xù)取得優(yōu)秀的被評者以相應的職務變動或作為升職予以優(yōu)先考慮的重要因素,并切實保證落到實處。最后,還能幫助建立有效的收益共享和結余機制。如在美國的印第安納波利斯,政府雇員可以分享到政府由于提高效率而節(jié)省下來的部分資金。具體的方式有三種：賬目可以做得很細的地方,分配剩余;賬目難以準確的地方,發(fā)放特別資金;節(jié)約資金用于預算外活動的投資。此外,還可以進行嘉獎、記功、績效告誡、通告批評、典型強化、能力開發(fā)與提高等獎懲措施,并注重物質激勵與精神激勵并舉,使政府部門真正產生改進績效的長久驅動力。

3.通過績效考核結果的比較功能,實施標桿管理。西奧多·H·彼伊斯特在《公共與非贏利組織績效考評：方法與應用》中提出績效考評至少在以下五個方面具有重要的標桿作用：一是用于當前與過去的比較;二是實際績效與績效標準或目標的比較;三是組織或項目等單位間績效的比較;四是一個組織或項目的績效與其他相似組織或項目績效之間的比較,而且強調建立“外部標桿”、“公共類標桿”以及“統(tǒng)計性標桿”等以使標桿在多個層面上實施。美國俄勒岡州標桿管理、佛羅里達標桿管理、明尼蘇達里程碑以及得克薩斯明日計劃等都是利用標桿提高績效的典范。將績效考核結果用于比較功能,即比較個人、組織以及不同項目之間的績效水平。應該將比較績效指標限制在工作條件非常相似的機構或者項目中,在所有可能的類似組織中,由于它們在重要環(huán)境因素上可能差別很大,因此應該建立一個“對照組”,即由很少幾個在工作內容上更具可比性的組織組成。五是可用于激勵和促進作用。如可以建立全國范圍的“績效標桿庫”,對評價過程中的典型加以推廣,以形成強大的示范效應,激勵和促進落后個人及部門為改進績效而不斷努力。

4.以績效結果為導向,實現(xiàn)公共服務市場化,提高公民的滿意度。從一定意義上講,公眾的受益水平和滿意程度才是評價政府績效的終極性標準?；诠姖M意度的績效考核可以鞏固政府行政的合法性及合理性：一方面,通過績效考核引入競爭機制和市場機制,實現(xiàn)競爭性選擇和公共服務市場化,提高公共產品和服務的質量;另一方面,通過顧客滿意標準的實施,評價政府部門提供的公共服務與顧客滿意度之間的差距,并通過資金使用效率的優(yōu)化,降低公眾使用公共服務時的資金性和非資金性成本,真正建立起服務型和效能型政府。績效考核的結果也可以用于政府決策優(yōu)化、績效考核方案的完備、政府審計、機構重組以及資源的有效配置等方面。

四、美國公務員績效考核對我國政府公務員改革的啟示

（一）我國政府公務員績效管理存在的問題

1.政府對公務員進行績效管理動力不足。我國政府對公務員的績效管理來源于法制化,而關于公務員績效管理的法制化道路,也非來源于自身內部的改革動力,而是來源于中央的決定和人大的監(jiān)督。這樣的一種狀態(tài)決定了政府對公務員的績效管理只能是一種被動式的改革,略顯動力不足。

2.公務員行政不作為是政府對公務員績效管理面臨的最大問題。從法律的層面來講,行政不作為是指行政主體（也就是政府和其下屬的工作部門）根據行政相對人的申請,負有做出相應行政行為的法定義務,但在法定或合理期限內未按照法定程式履行或完全履行職責的消極行為。就是這樣的消極行為,使得公眾對政府滿意度大大降低。雖然其危害程度不似超越職權、濫用職權的“行政亂作為”那樣惡劣,但是行政不作為正在侵害著公務員隊伍和政府形象,而且這個問題也是公務員績效管理中面臨的一大難題。

3.政府職能定位存在的問題。公務員績效管理效果不佳的原因之一是政府職能本身不明確,造成政府對公務員績效管理目標并不明確。第一,針對政府職能缺位、不到位的問題,強化社會管理、公共服務及涉外管理部門,在投入與編制方面予以傾斜。第二,針對政府職能越位、錯位的問題,對一些越位、錯位行使職能的政府部門實行“瘦身”。第三,針對一些政府職能在相關機構間配置不合理的問題,按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調的要求進行改革,構建政府組織機構的總體框架。第四,針對政府機構設置不合理、職能交叉普遍的問題,在逐步推進政府機構綜合設置的基礎上,穩(wěn)步推行“大部制”。第五,針對一些專門領域的管理體制不科學、相關職能在不同政府機構間的職能配置不盡合理的問題,參考國外經驗,重點研究完善一些專門領域的管理體制和機構設置。第六,針對一些職能需從政府轉移出去,又無相應承接主體的問題,全面推行事業(yè)單位分類改革,規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織,為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環(huán)境。

（二）我國政府公務員績效管理問題的原因

從管理學的角度來講,管理需要法制化、科學化和正規(guī)化,這樣組織的管理才可能見到其效。因此,政府對公務員的績效管理,不僅要建立在法制化的基礎上,更應該加強績效管理的科學化和正規(guī)化建設。而我國歷次的公務員管理改革正是缺乏了這樣的一種“科學化、正規(guī)化”的精神。

1.觀念問題：認為“減員就能增效”。從我國歷次的政府機構改革來看,大都貫徹一種思想“減員就能增效”,通過政府職能的確定,來決定政府機構的組成,再減少公務員的數(shù)量。減少公務員數(shù)量,從公共預算來說,可以為政府機構節(jié)約開支,但在工作效率方面,未必能起到良好的效果。因此,“減員”不應該作為公務員效率提高的目標,“增效”也不應該作為政府機構調整的假設。

2.遞進關系改革：公務員改革被動,公務員改革未與機構改革聯(lián)系。政府機構改革的主要目的在于,通過政府機構改革來提高政府的行政效率,以提高公眾滿意度。但是,從我國政府機構多次改革來看,效果并不太明顯。其原因在于,政府職能改革、機構改革和公務員管理改革呈現(xiàn)出“遞進關系式”改革,即定職能決定政府機構,政府機構再決定公務員管理,始終使公務員績效管理的改革處于被動狀態(tài),使公務員績效管理要適應政府職能和機構的改革。從人力資源管理的角度來講,如果把公務員作為組織的一種資源來看待的話,那么公務員的績效管理必須放在組織的層面來看待。例如,如果公務員績效管理改革放在與機構改革同一層面來看的話,那么公務員績效管理改革與政府機構改革將呈現(xiàn)出“平行關系”,會考慮如何從組織機構的角度來管理公務員,有一種方法就是,在組織機構中設立一個相關的獨立性機構,來主要管理公務員的工作績效等問題,如果還是“遞進關系式”改革,那么這種假設將不會出現(xiàn)。

3.公務員績效管理缺乏獨立的監(jiān)督機構。我們常常提到“對政府公共行政的監(jiān)督,對公務員工作的監(jiān)督”,而且監(jiān)督機構包括人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、政府內部的監(jiān)督。但是,這些機構都未對公務員的工作績效進行監(jiān)督,而公務員的工作績效是反映公務員隊伍和政府公共行政的關鍵因素所在。政府的內部監(jiān)督,主要指監(jiān)察機關和審計機關的監(jiān)督,監(jiān)察機構主要對政府公務員的濫用職權行為進行監(jiān)督,而審計機關主要對政府預算監(jiān)督,在公務員工作行為和績效方面是缺乏監(jiān)督機構的,因此,造成了公務員管理上的機制性問題。

4.權力分配不當。上面談到了政府機構改革與公務員改革的“遞進關系”所產生的公務員績效管理的問題,現(xiàn)在談政府職能改革與機構改革的“遞進關系”所產生的公務員績效管理問題。政府職能的改革決定了政府的機構改革,職能的確定需要機構的支持來保證職能的實現(xiàn),這個思路完全正確。但是,在職能改革和機構改革中,沒有考慮到“小三權”（行政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權）和“中三權”（事權、人權和財權）的合理配置問題,造成了公務員績效管理的低效率。政府某項職能的高效率實現(xiàn),必須考慮“小三權”的分離和“中三權”的統(tǒng)一。在“小三權”中,監(jiān)督公務員行為和績效的監(jiān)督權是缺失的;在“中三權”中,事權與人權、財權是分離的,因此,造成了公務員管理的低效率。

5.事權不清。目前我國處于經濟體制轉軌時期,政府職能和作用范圍與發(fā)達國家有所不同,具有一定的階段性、過渡性特征。

第一,現(xiàn)行政府事權界定存在著一定程度的“內外不清”問題,市場與政府職能的界定不明確,政府“越位”與“缺位”同時存在。作為轉軌中政府,由于歷史原因承擔了一些具有較高能力的政府才可以承擔的職能,但作為發(fā)展中政府,一些必須由政府承擔的基本的公共服務職能沒有履行好。政府“越位”主要表現(xiàn)為：一方面,政府承擔了不少應該由市場去做的事情,財政尚未退出盈利性領域,繼續(xù)實行企業(yè)虧損補貼和價格補貼等方面。另一方面,能力比較低的政府承擔了能力比較高的政府才需要承擔的職能。政府職能“缺位”主要表現(xiàn)在對基礎教育、基礎科學、衛(wèi)生保健、農業(yè)等投入不足。

第二,各級政府事權分配不合理,存在著一定程度的“上下不清”問題,事權長期層層下移,造成中央與地方事權錯位、地方各級政府之間相互錯位。由于最基本的公共產品職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔;能力比較強的省市政府沒有提供基本公共產品,而是試圖提供一些促進市場發(fā)育的中級功能;能力最高的中央政府雖然全面介入各個層次的公共產品提供,但存在輕基本、重高端的特點,甚至國防、外交、海關等部分事權也分解給了不同的地方和基層政府。中央政府過多承擔了本應由地方政府承擔的基礎建設和經濟發(fā)展方面的支出責任,而且不合理地直接干預微觀企業(yè)層面的運營。同時,上下級政府之間事權范圍的劃分隨意性很大,在垂直體制下,上級的法律事權往往成為下級的當然事權,現(xiàn)實中上級通過評價、一票否決等程序將本級責任分解成了下級的責任,出現(xiàn)所謂上級請客、下級埋單的狀況。還有,省以下各級政府事權劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范,省與市縣政府間事權錯位。較高級政府集中了過多的基礎建設和經濟建設支出份額,對農村的扶助支出主要落在縣鄉(xiāng)政府身上,基礎教育和公共衛(wèi)生這類區(qū)域性外溢效應較強的公共品過多地由縣鄉(xiāng)政府承擔,主要的社會保障支出落在地縣兩級政府。計劃生育任務被作為強制指標分配給地方政府,尤其是縣鄉(xiāng)政府,直接增加了基層政府的事權負擔。

（三）對我國政府公務員進行績效管理的建議

從我國政府機構改革來看,數(shù)次機構改革主要集中于三個方面：一是政府職能改革;二是政府機構改革;三是公務員改革。公務員改革依托于政府職能改革和機構改革,而且公務員改革主要集中于從數(shù)量上進行精簡,認為“公務員工作效率的提高在于減員問題上”,自《國家公務員暫行條例》和《國家公務員法》開始,公務員改革從數(shù)量改革轉向了管理改革,從公務員的招聘、培訓、薪酬、福利、晉升等公務員管理的各個職能模塊入手,從管理的角度來提高公務員的工作效率,尤其是在第五次機構改革后,政府工作開始“以科學發(fā)展觀”為指導,公務員數(shù)量問題不再是一個主要問題,公務員的工作效率將成為政府效率的衡量標準,即公務員的績效被提上議事日程。但是,從我國政府第六次機構改革的情況來看,提出了“三定原則”,即定職能、定機構、定編制,仍然是把職能、機構和編制改革作為了一個“遞進關系”來處理,筆者認為有失偏頗。應該把三者的關系認定為一種“平行關系”,這樣,政府機構改革才會更科學,效果才會更明顯。公務員績效管理的有效性,需要通過有效的管理來實現(xiàn),同時,公務員工作是依托于組織、依托于職能的,因此,談公務員績效管理改革必然要談到政府職能改革、機構改革等方面。筆者認為,歷次政府機構改革存在的主要問題是：職能應該如何定位的問題;機構中“大三權”、“小三權”和“中三權”如何處理的問題;公務員績效考核應該怎樣運用科學的方法和技術,如何建立有效監(jiān)督機構和監(jiān)督機制的問題。此三大問題是我國政府機構改革和公務員改革取得成功的關鍵性問題。從本文的論述中也可以看出,公務員的績效管理是一個體系,不是通過單純地研究績效管理的技術和方法就能夠解決公務員的績效管理問題的。第一,應該從組織的層面解決職能的配置問題;第二,從組織的層面解決合理的機構設置問題;第三,從公務員績效管理的層面解決方法和技術問題。

1.“定職能”須考慮行政機構的“小三權”配置。在定職能時,考慮并確定行政機構中“小三權”的配置：行政決策權是指行政主體依法對其所轄領域或范圍內的重大行政管理事項有做出決策的權利;行政執(zhí)行權是指行政主體根據有關法律、法規(guī)和規(guī)章或者有關上級部門的決定和命令等,在其所轄范圍內具體執(zhí)行行政事務的權力;行政監(jiān)督權由專門行政機關依法對其他行政機關及其公務員行使職權和與行使職權有關的行為實施監(jiān)督而擁有的權力。

職能是政府需要履行的職責和任務,實現(xiàn)職能科學化的管理手段是把行政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權進行分離,形成相互監(jiān)督的局勢,以促進政府職能的高效實現(xiàn)。行政“小三權”的分離必須由相對獨立的行政機構來行使其權力,在我國政府機構中,行政決策權和執(zhí)行權基本分離并由專門的行政機關來實行,但是行使行政監(jiān)督權的機構,即對公務員工作績效的監(jiān)督機構尚未建立,應該建立此機構來監(jiān)督政府和公務員的工作績效。

2.“定機構”須考慮行政機構的“中三權”配置。在以上對政府職能的定位研究中,我們可以看出政府職能的作用：政府職能規(guī)定了國家行政活動的基本方向;政府職能是建立行政組織和進行機構設置、人員配備的最基本依據;行政職能的變化必然帶來行政機構、人員編制以及運作方式的調整或改造。因此,從政府職能正確定位可以導出我國政府機構設置的目標,從本質來說,機構設置就是政府為完成特定職能,而設置特定的政府機構來實現(xiàn)。機構設置的具體內容應該包括：機構權力的劃分;機構的層次與幅度;機構的流程安排。其中,機構權力的劃分應該包括“小三權”的劃分和“中三權”的劃分。我們認為,權力的劃分對機構設置來說起到了關鍵性的作用,它決定著政府機構工作的效率。

在定機構時,應考慮并確定“中三權”的實施過程。事權是各級政府對所管理的國營企業(yè)與事業(yè)的行政管理權,它反映各級政府管理職能的劃分,突出行政隸屬關系;財權是指在法律允許下,各級政府負責籌集和支配收入的財政權力,主要包括稅權、收費權及發(fā)債權;人事權就是不受第三方制約獨立行使人事聘用、調動、任免權。簡單地說,事權是某項事務歸哪一級政府管,財權是某項財政收入歸哪一級政府使用。因此,政府行政機關為了實現(xiàn)某項職能,必須把人權、財權和事權加以統(tǒng)一,管理公務員,分配資金完成公共目標,使事權與財權、人權相匹配。從根本上解決“跑部錢進”一類的問題,必須采取釜底抽薪之策,重新劃分與調配中央與地方的事權與財權、人權,分清楚中央和地方應該做的事情,并確定相應的財權和人權,使三者相匹配。

第一,合理界定各級政府的事權,明確劃分各級政府的公共支出責任。將地方政府能有效提供的公共服務,作為地方政府的事權;中央只承擔地方政府難以有效行使或不宜由地方政府行使的事務。對于涉及中央和地方共同承擔的事務,應明確規(guī)定各級政府應承擔或分擔的比例,并使之穩(wěn)定和規(guī)范化。借鑒國外經驗并結合我國國情,可考慮將義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等方面的公共服務主要由中央和省級政府共同承擔;公共基礎設施、廉租住房保障、社區(qū)服務等方面的公共服務主要由省級以下地方政府承擔。

第二,簡化政府管理級次和財政管理級次。目前我國政府管理級次分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級,相應的財政也是五級管理。由于級次較多,政府間職能重疊、財權交叉,加大了事權和財權劃分的難度。鄉(xiāng)級財政除供養(yǎng)人員和支付公用經費外,通常沒有可支配的財力,實際上已名存實亡。因此,可考慮將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府改為縣級政府的派出機構,解除市、縣政府之間的隸屬關系,使市、縣成為處在一個級次的平行政府,進而讓政府級次和財政級次都變?yōu)橹醒?、省、市縣三級,市縣成為基層政府由省直接管理。這樣,非常有利于清晰劃分各級政府之間的事權和財權。

第三,完善財政管理體制。按照市場經濟要求和公共產品層次來規(guī)范各級政府的事權與財權,對各級政府共同承擔的事務,可按支出責任和受益程度的大小確定各級政府負擔支出的比例。建立真正意義上的分稅制,合理劃分稅權,確保地方政府有穩(wěn)定的收入來源。要適當降低中央財政占全國財政的比重,使中央財政和地方財政在全國財政收入中所占比重大致相當,或地方財政所占比重略高。這樣的分配比例,既可以保證中央政府的宏觀調控能力,又可充分發(fā)揮地方政府的積極性,促進地區(qū)經濟發(fā)展,地方增加的財力主要用于解決基層財政的困難。加快建立公共財政體制,合理界定財政支出范圍,控制建設性支出在財政支出中的比例,集中力量保證公共產品和服務方面的支出。明確分配職能、合理設置機構是確保公務員績效管理的前提,但是為了保證政府對公務員進行有效的績效管理,在“定機構”時,還需要考慮保證公務員績效管理順利實施的監(jiān)督機構設置,雖然我國在新一輪的機構改革中提到了“大部制”的核心是將“行政三權”進行分離,但是實踐中仍然可以看到行政決策權、行政執(zhí)行權和行政監(jiān)督權還是沒有很好地分開,這樣監(jiān)督的作用將會大打折扣。因此,合理的設置行政監(jiān)督機構,有效行使對公務員績效的監(jiān)督權,將是“定機構”環(huán)節(jié)所必須考慮的重要一項內容。

3.“定人員”須考慮公務員績效管理的有效實施。2006年1月1日《中華人民共和國公務員法》和2008年《公務員考核條例（試行）》的正式頒布實施,對公務員的績效評價與激勵應有所突破,但是從實際運作來看,還缺乏一定的操作性?？冃гu價與激勵是人事行政的反饋環(huán)節(jié),它關系到公務員管理工作績效的不斷改進、自我能力開發(fā)的驅動力。

第一,績效評價制度應有所突破。公務員法第三十三條規(guī)定：對公務員的評價,按照管理權限,全面評價公務員的德、能、勤、績、廉,重點評價工作實績與公務員暫行條例相比只是增加了“廉”的因素,總體并無大的變化。這一評價體系在現(xiàn)實中遇到了極大的挑戰(zhàn)。最近,我們在對北京市基層政府進行相關調研時發(fā)現(xiàn),基層公務員對這一績效評價體系頗為抵觸,普遍認為這種績效評價沒什么用,評價不出什么東西來。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的關鍵原因在于,這一評價體系沒有配套的行為特征指標體系,目前的評價主觀性過強,信度和效度都很低。此外,許多公共部門的工作都是事務性的,要對其績效進行明確的測評比較困難,這些職位不適合以績效為主的測評,而以能力為主的測評反而會更為適合對各級政府主要領導人員的績效評價,正在從注重單一經濟指標的誤區(qū)向全面的發(fā)展社會綜合指標體系轉變,這是一種良好的趨勢,但這些都需要相應的法規(guī)與之相配套。

第二,激勵措施應更加有效。激勵分為正激勵和負激勵。關于負激勵的內容,公務員法中的懲戒條款已作了較為詳細的規(guī)定,懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除,并規(guī)定受處分期間不得晉升職務和級別,但是公務員法所規(guī)定的獎勵力度卻與懲戒的力度并不平衡。獎勵分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號,對受獎勵的公務員給予表彰,并給予一次性獎金或者其他待遇。這些獎勵措施都不涉及職務和級別的晉升。山東濟南市委組織部2003年的抽樣調查顯示,80.6%的被調查者認為職務晉升是對公務員最有激勵效果的因素。公務員法所規(guī)定的獎勵并不是公務員的核心需求。所以,制定配套法規(guī),并在公務員法的“其他待遇”范疇內對激勵制度進行變革和完善,同樣是人事行政改革的著力點。

第三,需要科學的公務員績效管理。從公務

員績效評價的內容來看,應該對評價的目標進行細分,分為一級指標、二級指標,甚至三級指標;對指標要給予相應的權重賦值;每一個評價指標要有指標值;要建立標準卡;要有評價值。從公務員績效評價的方法來看,應采用360°評價方法,根據對公務員評價指標的不同,需要上級、同級和公眾給予績效評價。從公務員績效評價的結果和作用來看,績效評價應該重點放在對公務員績效改進方面,一個評價周期結束后,上級領導或人事部門要對公務員績效評價結果做出總結,對績效不佳的公務員進行績效輔導,幫助其改進績效。

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D523 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008-7168（2010）02-0051-08

2009-11-20

胡曉東（1976-）,男,山西太原人,中國勞動關系學院講師,博士。

劉瓊蓮]