武紅陣

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

構(gòu)建和諧社會(huì)背景下中國(guó)走向善治的路徑抉擇
——中新蘇州工業(yè)園區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的成功探索及啟示

武紅陣

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

十五年來中新蘇州工業(yè)園區(qū)建設(shè)成功不可或缺的一環(huán)就是在借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以善治的網(wǎng)絡(luò)治理理念為指引，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)，這也是在當(dāng)今全力構(gòu)建和諧社會(huì)背景下，我國(guó)走向善治的必由之路。

和諧社會(huì)；善治；網(wǎng)絡(luò)治理

中新蘇州工業(yè)園區(qū)在借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以善治的網(wǎng)絡(luò)治理理念為指引，以其宏偉的戰(zhàn)略目標(biāo)、科學(xué)的布局規(guī)劃、獨(dú)特的運(yùn)行方式和驚人的發(fā)展速度塑造了開發(fā)區(qū)嶄新的形象，成為我們改革開放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展中驚艷的奇葩。本文通過分析和闡釋治理和善治的內(nèi)涵，論證了善治的實(shí)質(zhì)和出路在于實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)之間的良性互動(dòng)，并在借鑒中新蘇州工業(yè)園區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理模式的基礎(chǔ)上，提出了在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，我國(guó)走向善治的路徑抉擇。

一、善治理念提出的現(xiàn)實(shí)背景及其本質(zhì)內(nèi)涵

1.善治理念的提出

現(xiàn)代社會(huì)是由三大系統(tǒng)共同支撐的，這三大系統(tǒng)分別是：政府、市場(chǎng)和社會(huì)。但是，由于市場(chǎng)機(jī)制本身的某些缺陷和外部環(huán)境的某種限制，而使得單純的市場(chǎng)機(jī)制不能或難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，從而造成了市場(chǎng)缺陷。由于市場(chǎng)的失靈，政府不得不干預(yù)經(jīng)濟(jì)，布坎南認(rèn)為，“政府在力圖彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的過程中，又不可避免地產(chǎn)生另外一種缺陷，即政府活動(dòng)的非市場(chǎng)缺陷。”同時(shí)薩繆爾森也指出，“當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或?qū)崿F(xiàn)收入分配的公平性時(shí)，政府失效便產(chǎn)生了?！币?yàn)槭袌?chǎng)的失靈和政府的失效，西方國(guó)家便于二十世紀(jì)七八十年代開始了以新公共管理為主要內(nèi)容的治道變革，在該運(yùn)動(dòng)中成長(zhǎng)起來的治理理論，為走出政府失效與市場(chǎng)失靈的困境提供了更為有益的方向選擇。治理的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。

治理概念的使用雖然源于社會(huì)資源配置中市場(chǎng)和政府的雙重失效，但它既不否認(rèn)政府的合法權(quán)威，也不排斥公民社會(huì)和市場(chǎng)的自發(fā)組織機(jī)制，而是把這兩者概念重新組合起來。治理理論認(rèn)為政府應(yīng)回歸到掌舵的位置上來，把屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的職能切實(shí)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，同時(shí)又要不斷地向私人部門施加各種有利的影響。讓其劃槳來為市場(chǎng)運(yùn)行提供制度保障和適宜的環(huán)境，還要對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控以及調(diào)節(jié)物質(zhì)財(cái)富的分配等，最終實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的最優(yōu)功能組合。但在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)資源配置過程中，不僅存在政府的失效和市場(chǎng)的失靈，也同樣存在著治理失靈的可能。既然存在著治理失效的可能性，那么如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等問題，便自然而然地?cái)[到了學(xué)者面前。

2.善治的本質(zhì)內(nèi)涵

邁克爾·巴澤雷則把善治歸結(jié)為“公民價(jià)值體現(xiàn)”，它與傳統(tǒng)官僚制范式不同，它更多地體現(xiàn)了對(duì)公民集體價(jià)值這一問題作更多的調(diào)查、更明確的討論和更有效的商榷，暗示了社會(huì)自治的要求和能力。查爾斯?？怂拱焉浦螝w結(jié)為“以人為本”，善就是人民為促進(jìn)幸福的實(shí)現(xiàn)而民主決定的東西，人民就是標(biāo)準(zhǔn)，是主人，在他們之上沒有判定對(duì)錯(cuò)的更高標(biāo)準(zhǔn)。羅茨則從過程角度描繪了善治的愿景，他認(rèn)為只有將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)從而建立以信任和互利為基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，形成政府與民間公共部門與私人部門之間的互動(dòng)，才能真正形成善治的模式。我國(guó)學(xué)者俞可平認(rèn)為，善治實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程，就是一個(gè)還政于民的過程。它有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)可。

二、實(shí)現(xiàn)善治的根本途徑在于政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的良性互動(dòng)

我們通過對(duì)善治提出的現(xiàn)實(shí)背景及其內(nèi)涵分析得知，善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國(guó)家，還不如說是在公民社會(huì)。從這個(gè)意義上說，公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治。鑒于政府與市場(chǎng)都存在著固有的缺陷，二者并不是零和關(guān)系，我們可以在看不見的手和看得見的手這兩只手之外，尋找第三只手，即公民社會(huì)，在政府與市場(chǎng)之間建立這樣一種緩沖力量，構(gòu)成對(duì)政府和市場(chǎng)有效的制約，對(duì)制約市場(chǎng)和政府的權(quán)力避免市場(chǎng)失靈和政府失效帶有根本性意義。換言之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有在民主制度框架中和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)中才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，良好的社會(huì)能夠在政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)秩序之間創(chuàng)造一種平衡。由此觀之，治理和善治的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的良好合作。在當(dāng)今世界，我們比過去需要更多的而不是更少的政府管理，這一點(diǎn)與新自由主義的觀點(diǎn)正相反，但是這樣的政府管理必須適應(yīng)全球化帶來的影響，并且必須在民族國(guó)家之上和之下兩個(gè)層次同時(shí)推進(jìn)。政府的任務(wù)并不僅僅是約束市場(chǎng)和技術(shù)變革，它還擔(dān)負(fù)著幫助市場(chǎng)和技術(shù)變革，為了社會(huì)利益而運(yùn)轉(zhuǎn)的職能這一角色同等重要。要達(dá)此目的，政府必須經(jīng)常地利用市民社會(huì)的資源，而這些資源對(duì)有效的治理也是必不可少的。實(shí)現(xiàn)善治的過程，實(shí)際上就是政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者關(guān)系的動(dòng)態(tài)變動(dòng)過程，政府放權(quán)給市場(chǎng)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，政府放權(quán)給社會(huì)就是社會(huì)要求更多自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)民主政治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)是現(xiàn)代化的兩大重要內(nèi)容，它們的存在首先來自于對(duì)政府公權(quán)的限制，它們的發(fā)展又推動(dòng)著這種限制的加強(qiáng)，政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)善治的必經(jīng)途徑這一點(diǎn)必將為我國(guó)的政治實(shí)踐所證明。

三、中新蘇州工業(yè)園區(qū)善治治理理念的成功實(shí)踐及啟示

1994年5月中國(guó)和新加坡兩國(guó)政府簽署了中新兩國(guó)政府合作開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)的協(xié)議，從此拉開了兩國(guó)政府之間合作開發(fā)蘇州工業(yè)園區(qū)的帷幕。十五年來蘇州工業(yè)園區(qū)以其宏偉的戰(zhàn)略目標(biāo)、科學(xué)的布局規(guī)劃、獨(dú)特的運(yùn)行方式、驚人的發(fā)展速度塑造了嶄新的開發(fā)形象。而園區(qū)建設(shè)成功的不可或缺的一環(huán)是在借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，而這種創(chuàng)新就是以善治的網(wǎng)絡(luò)治理理念為指引，以公民社會(huì)成長(zhǎng)為依托，以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用為前提，以社會(huì)資本的發(fā)育為基礎(chǔ)，使政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者在各自的作用范圍內(nèi)發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)。而實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)亦是我國(guó)走向善治的必由之路。

（1）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)這兩只手的最佳結(jié)合，這是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變走向善治的根本途徑和思路。蘇州工業(yè)園區(qū)在政府職能轉(zhuǎn)變方面進(jìn)行了有益的探索，根據(jù)中新兩國(guó)政府合作開發(fā)蘇州工業(yè)園區(qū)的有關(guān)協(xié)議，園區(qū)實(shí)現(xiàn)了行政管理主體與開發(fā)主體的分離，蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)代表蘇州市人民政府行使行政管理職能，中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司則是中外合資的企業(yè)法人（其中新方控股65%，中方股份占35%），具體負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、物業(yè)管理等開發(fā)事項(xiàng)，除了管理主體與開發(fā)主體相分離外，園區(qū)堅(jiān)持政企分開的原則，他們認(rèn)為政府與企業(yè)之間的關(guān)系不是管理者與被管理者的關(guān)系，而是服務(wù)者與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系，政府所做的不是管什么，而是為誰服務(wù)和怎樣服務(wù)。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以服務(wù)為本，堅(jiān)持親商親民，自覺地站在投資者的立場(chǎng)上考慮問題，盡可能地幫助他們獲得較高的投資回報(bào)率。園區(qū)還注意在全體工作人員中倡導(dǎo)“親商”意識(shí)，各職能部門的職責(zé)主要體現(xiàn)在服務(wù)上。同時(shí)，園區(qū)堅(jiān)持“親商不輕民，親商不唯商”的理念，把居民的利益放在同等重要的位置，在親商的同時(shí)也更加親民。蘇州工業(yè)園區(qū)在政府職能方面所做的努力向我們昭示了我國(guó)政府成功轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)這兩只手結(jié)合的成功的實(shí)踐。

啟示1：我們應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府職能向公共型和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。政府職能的轉(zhuǎn)變，需要政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間職能的合理讓度和科學(xué)分工。主要表現(xiàn)在：

第一，政府應(yīng)該把資源配置權(quán)交還給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)保障資源配置的效率。盡管中國(guó)已經(jīng)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大框架，但目前市場(chǎng)能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用的僅僅是產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)，而土地和資本這兩大要素的配置仍由政府主導(dǎo)，這些都是導(dǎo)致權(quán)力市場(chǎng)化、官員腐敗和社會(huì)不公平的根源所在，只有把資源配置權(quán)交還給市場(chǎng)，才可能實(shí)現(xiàn)高效率，避免資源的浪費(fèi)。

第二，政府的職能在于與社會(huì)合作，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，著力提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救濟(jì)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等基本品和公共物品，從而切實(shí)解決民生問題。只有這樣，才可以滿足教育、社會(huì)保障等市場(chǎng)發(fā)展迫切需要的外部條件，同時(shí)，還能緩解市場(chǎng)發(fā)展帶來的貧富差距、環(huán)境污染等社會(huì)矛盾，避免過度的社會(huì)分化。

（2）促進(jìn)我國(guó)社會(huì)資本的形成和轉(zhuǎn)化，這是善治形成的前提。善治與社會(huì)資本之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，社會(huì)資本研究范式從公民社會(huì)的思想意識(shí)、精神狀態(tài)以及由此形成的自下而上的公民參與網(wǎng)絡(luò)的角度考察如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)的善治，這無疑也為研究我國(guó)的善治問題開辟了一條路徑。社會(huì)資本只有在公民乃至整個(gè)公民社會(huì)中普遍具有團(tuán)結(jié)、互助、合作與信任的公共精神，而公務(wù)員則具有自覺遵循社會(huì)道德規(guī)范，自愿為公眾服務(wù)并負(fù)責(zé)的意識(shí)和品格，以及由于這些精神意識(shí)和品格所形成的公務(wù)員與公民合作治理的網(wǎng)絡(luò)的前提下，公民社會(huì)才能作為善治的普遍主體參與到政府治理中去，而公務(wù)員則會(huì)更加全心全意地為民服務(wù)。只有極大地提高我國(guó)社會(huì)資本的存量，才能推動(dòng)善治真正的發(fā)展。

在社會(huì)資本的建構(gòu)方面，蘇州工業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是首先借鑒新加坡堅(jiān)持發(fā)展經(jīng)濟(jì)與廉潔政治并重的經(jīng)驗(yàn)，特別是建立廉政法規(guī)體系、高效率的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)、嚴(yán)格的治吏體制、高薪養(yǎng)廉和公務(wù)透明制度等方面的做法，初步形成了園區(qū)特色的防腐倡廉機(jī)制。其次，園區(qū)借鑒新加坡加強(qiáng)公務(wù)員建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，建立高效的公務(wù)員管理體制。在加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)方面，新加坡積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，他們的做法主要有公開競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用的征聘制，任人唯賢、能上能下的任用制，立足需求分步實(shí)施的培訓(xùn)制，客觀公正科學(xué)規(guī)范的考核制，按績(jī)提升注重激勵(lì)的薪酬制。

啟示2：積極推動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)社會(huì)資本的形成和轉(zhuǎn)化。通過分析以上園區(qū)建構(gòu)社會(huì)資本的實(shí)踐，又鑒于中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜性，中國(guó)社會(huì)資本的建構(gòu)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：首先，把公民的權(quán)利落到實(shí)處，保護(hù)公民權(quán)利，同時(shí)要培養(yǎng)公民意識(shí)、公民精神，倡導(dǎo)公民對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)。其次，注重對(duì)公務(wù)員的行政倫理的教育，提高公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。再者，企業(yè)在宏觀的社會(huì)環(huán)境中活動(dòng)，這就要求企業(yè)必須遵循必要的社會(huì)和道德規(guī)范，強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，政府要對(duì)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任予以倡導(dǎo)。

（3）促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，加強(qiáng)政府與其合作，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)。在蘇州工業(yè)園區(qū)，政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的合作治理已初露端倪。如前所述在轉(zhuǎn)變政府職能方面園區(qū)管委會(huì)主要行使行政管理職能，中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司行使企業(yè)管理和開發(fā)管理職能，這種體制有效地發(fā)揮了管委會(huì)和公司在規(guī)劃管理方面的相互監(jiān)督作用，防止任何一方隨意變更規(guī)劃。另一方面公司在園區(qū)管委會(huì)的部署和支持下，園區(qū)成立了獨(dú)具特色的第三部門組織——鄰里中心。鄰里中心集商業(yè)、文教、娛樂、便民和服務(wù)為一體，具有統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、配套齊全的特點(diǎn)，為居民提供多功能、全方位、高質(zhì)量的生活服務(wù)，按園區(qū)管委會(huì)的規(guī)劃，園區(qū)內(nèi)將建成17個(gè)鄰里中心，形成優(yōu)質(zhì)完善的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。園區(qū)在實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)之間的良性互動(dòng)中所做的成功探索，向我們昭示了要充分發(fā)揮以第三部門為載體的公民社會(huì)在實(shí)現(xiàn)善治中的作用，離不開政府作用的發(fā)揮。

啟示3：培育社會(huì)組織，健全公眾參與機(jī)制。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要在政府和社會(huì)之間構(gòu)筑良性互動(dòng)關(guān)系。一方面，政府給予社會(huì)更大的發(fā)展空間和自主性，并為社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境；另一方面，社會(huì)也要分擔(dān)政府原有的部分職能。政府不僅要積極培育和壯大第三部門組織，而且還要?jiǎng)訂T和協(xié)調(diào)社會(huì)各社團(tuán)發(fā)揮參政議政的主動(dòng)性，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督政府行為。政府通過培育社會(huì)組織創(chuàng)新社會(huì)管理、健全社會(huì)服務(wù)，使社會(huì)領(lǐng)域組織化，從而形成相對(duì)于政府和市場(chǎng)來說的“第三方行為主體”，這不僅是推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，也是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀需要。

啟示4：改變對(duì)第三部門的定位。我國(guó)政府首先應(yīng)改變對(duì)第三部門的定位，第三部門不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門社會(huì)職能的組織。第三部門不應(yīng)是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門。第三部門的發(fā)展不是在與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)。除此之外，政府應(yīng)該聽取意見鼓勵(lì)第三部門的參與。第三部門的優(yōu)勢(shì)在于能貼近基層，有相當(dāng)?shù)膶I(yè)技能和創(chuàng)新能力，處理問題客觀、公正，方式多樣，手段靈活。因此，政府在處理有關(guān)公共事務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分聽取它們的意見，尊重它們的建議，鼓勵(lì)它們積極參與政府的開發(fā)計(jì)劃，這對(duì)于增強(qiáng)第三部門提供社會(huì)服務(wù)的責(zé)任，擴(kuò)大它們制定地方發(fā)展計(jì)劃，乃至重大行政決策的貢獻(xiàn)將大有裨益。而第三部門應(yīng)促進(jìn)政府與民眾的合作，緩解政府與公民的關(guān)系，以促進(jìn)善治的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大實(shí)踐中，我們需要建立起相應(yīng)的社會(huì)機(jī)制和體系空間，政府、市場(chǎng)和社會(huì)相互協(xié)調(diào)相互配合，構(gòu)建起一種良性的互動(dòng)空間，形成三者共同行動(dòng)的多層次的社會(huì)機(jī)制，優(yōu)化配置，不僅使各自的職能效用的發(fā)揮得到最大化，同時(shí)促進(jìn)三者效用之和達(dá)到“1+1+1＞3”的良好效果，從而更好的促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，從而推動(dòng)我國(guó)善治的早日實(shí)現(xiàn)，這也是我們中國(guó)公共行政走向善治的必由之路。

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The Choiceof Good Governance Which Under the Harmonious Social Background China——The successe xploration and enlighten ment of net work governance of Suzhou industrialpark

WUHong-zhen
（Suzhou University，Suzhou 215123，China）

For 15 years the successful indispensable link of Suzhou industrial park is in profits from the Singapore public administration experience’s foundation.Take the network governance idea as the direction，benign interactions between government，marketand the civilsociety，that’s theway to good governance under all strength constructionsof thehar moniousso cialback ground.

harmonious social；good governance； network governance；way

D616

A

1009-6566（2010）06-0055-04

2010-09-11

武紅陣（1982—），男，河南安陽人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱吲c公共事業(yè)管理、危機(jī)管理。