王文婧

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

我國非政府組織發(fā)展的法律環(huán)境

王文婧

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

在非政府組織（NGO）的作用得到人們更廣泛的認(rèn)可的同時，必須正視其發(fā)展中所存在的各種阻礙因素，只有為其發(fā)展提供更切實的保障，才能夠使日益繁榮的非政府組織發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。而作為組織發(fā)展的基礎(chǔ)，良好的法律環(huán)境的構(gòu)建顯然有其現(xiàn)實意義。

非政府組織；發(fā)展；法律環(huán)境

近年來，非政府組織（NGO）的發(fā)展獲得了人們越來越多的關(guān)注，對其研究也日益深入。而在全球化背景之下的中國，面對自身政治、經(jīng)濟(jì)改革重任的現(xiàn)實，如何充分利用NGO的積極功效，使之成為改革的動力，而非演化為阻力，亦是我國NGO研究與發(fā)展的重要課題之一。要促進(jìn)其作用的發(fā)揮，首先就必須具備有利于其施展所長的環(huán)境與空間。本文則著重從中國NGO法律環(huán)境的構(gòu)建來考察這一問題，并試圖提出一些建議。

一、構(gòu)建良好法律環(huán)境對于我國NGO發(fā)展的必要性與重要性

（一）加強(qiáng)NGO法律環(huán)境的建設(shè)有利于明確中國社會中NGO的定位

由于我國的NGO還處于較為新興的發(fā)展階段，不論是從NGO組織者本身而言，還是就類似于旁觀者的政府與大眾來講，NGO的角色定位并不明確，甚至關(guān)于“中國是否存在真正的非政府組織”這一基礎(chǔ)的命題仍然有著較大的爭議。

因此，從法理上對中國NGO進(jìn)行認(rèn)定，顯然能夠為非政府組織的存在提供客觀的、必然的根基，使之得到合理性的認(rèn)可、合法性的基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)NGO法律環(huán)境的建設(shè)有利于NGO有效地承擔(dān)社會責(zé)任，分擔(dān)政府職能

在這個階段，充分利用NGO的作用，不僅僅需要大力扶持、發(fā)展、培育NGO的自身能力，也更需要澄清對NGO的認(rèn)識，明晰其法律地位，完善配套可行的政策措施，使之走上“適合中國國情的、法制化、規(guī)范化的發(fā)展道路”［1］，由此才能夠使之真正承接政府職能轉(zhuǎn)換轉(zhuǎn)移出的功能，從而不僅達(dá)到NGO普遍性作用的發(fā)揮，而且使它與中國國情相結(jié)合，真正生成于、服務(wù)于中國社會。

二、我國NGO法律環(huán)境現(xiàn)狀的分析

（一）我國NGO法律地位的合法性問題

作為一個組織，NGO要獲得自身的發(fā)展，顯然同其他組織有著一些共同的訴求，其中最為核心的就是自身法律地位的合法性。

隨著非政府組織在我國的蓬勃發(fā)展，我國初步形成了“以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以兩個《登記管理條例》為主，與之相配套的地方性法規(guī)、部門規(guī)章為輔，一般法與特別法相結(jié)合的法律法規(guī)體系”［2］。因此，客觀來說，我國關(guān)于非政府組織的立法己經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)囊?guī)模。當(dāng)然，不可否認(rèn)，其中的問題與缺陷亦是存在的。

由上，依據(jù)目前法律體系，我國NGO主要包括兩類：一類是社會團(tuán)體和基金會，分別依據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》(1998年)和《基金會管理辦法》（1988年） 在民政部登記注冊，獲得社會團(tuán)體法人資格；另一類是民辦非企業(yè)單位，依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年） 在民政部登記注冊，視不同情況獲得法人、合伙或者個體的行為主體資格。未經(jīng)批準(zhǔn)、登記以上述名義開展活動的將受到處罰。而2000年4月，民政部又頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》，規(guī)定凡未經(jīng)登記以社會團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動，或未經(jīng)批準(zhǔn)開展社會團(tuán)體籌備活動的，以及被撤銷登記后繼續(xù)以上述名義活動的，均被視為非法組織，由社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)取締并沒收其財產(chǎn)。

所以，在現(xiàn)實的運(yùn)作中，NGO面臨著諸多程序上的障礙。對其法律地位合法性影響最大的無疑就是當(dāng)前我國NGO的登記管理體制——雙重管理體制。其主要含義就在于對NGO實行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則，基本特點(diǎn)則是門檻高、限制多、監(jiān)管不力。具體而言，第一，根據(jù)兩個條例，社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位要獲得法律承認(rèn)的非政府組織并合法開展活動，必須首先在民政部門進(jìn)行登記，而作為中請民政登記的前提條件，該社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的成立必須經(jīng)過業(yè)務(wù)主管部門的同意?，F(xiàn)實的問題是，非政府組織往往很難確定其業(yè)務(wù)主管部門，即使找到了也難以拿到該部門的同意函。造成這種局面的原因同中國現(xiàn)實的國情有一定的關(guān)聯(lián)：其一，根據(jù)國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，國務(wù)院部委并不具備管理民間組織的職能和授權(quán)；另一方面，因為機(jī)構(gòu)精簡，各部門人員有限、精力有限，而且擔(dān)心管理不善反而招致責(zé)任，于是在非政府組織管理問題上互相推諉。第二，即使確定了相關(guān)NGO的業(yè)務(wù)主管單位，但主管單位要對所屬NGO的活動負(fù)責(zé)，卻并不能從中受益，加之現(xiàn)有的條例中并沒有對業(yè)務(wù)主管單位作明確指定或者必須審批的義務(wù)規(guī)定，從而導(dǎo)致各業(yè)務(wù)主管單位“多一事不如少一事”，對申請的NGO，大多采取推脫的態(tài)度，使得獨(dú)立申請的NGO很難被批準(zhǔn)。

雙重管理體制成為制約NGO發(fā)展的門檻。NGO要獲得相應(yīng)的法律地位，出路只有兩條：其一，大批尚未登記注冊的NGO，尤其是眾多的草根組織，被拒之于合法登記的門檻之外，轉(zhuǎn)而以企業(yè)名義在工商注冊；其二，很多NGO組織干脆不進(jìn)行注冊登記，名義上掛靠在黨政系統(tǒng)的某個單位之下開展活動，也自愿選擇了被收編。更多的非政府組織則處于未經(jīng)注冊的狀態(tài)，實際屬于違法組織，處于隨時可能被取締的尷尬的法律地位。

與國外關(guān)于NGO法律地位獲得與確立的相關(guān)規(guī)定比較，可以看到，與中國對NGO合法地位獲得進(jìn)行嚴(yán)格限制不同，在倡導(dǎo)結(jié)社自由的許多國家，取得NGO的登記和法人地位是其獲得稅收等優(yōu)惠政策的條件，但登記與否并不是該組織合法性的前提。

例如，在美國、加拿大等歐美法系國家，公民有權(quán)利自由組建NGO，而其所建立的NGO注冊與否則是可以選擇的。美國并沒有一部專門規(guī)范NGO的法規(guī)，也沒有專門的管理機(jī)構(gòu)。在屬大陸法系的日本，《民法典》及一系列細(xì)致的法律規(guī)范嚴(yán)格定義了各類法人的設(shè)立程序，但同時也允許未經(jīng)任何登記注冊的“任意團(tuán)體”的存在，它們不具法人資格，但同樣具有組織合法性，所以，日本眾多的NGO都以“任意團(tuán)體”的形式長期存在和開展活動。1998年，與中國政府立法以保證NGO發(fā)展規(guī)范化一樣，日本政府頒布了《特定非營利活動促進(jìn)法》，旨在為大量以“任意團(tuán)體”形式存在的NGO提供一個易于獲得法人資格的申請和認(rèn)證機(jī)制，但盡管如此，在日本仍然有許多NGO采取任意團(tuán)體的形式。

可見，無論是在“具有悠久的結(jié)社傳統(tǒng)的歐美法系國家”，還是“尊崇國家權(quán)力的大陸法系國家”，大都“為擁有法人資格之外的NGO留有一定的法律空間”［3］，且這一空間在許多國家或地區(qū)還有不斷擴(kuò)大的趨勢。

（二）關(guān)于我國NGO的稅收立法與政策

除了合法性的確定，要維持一個組織長久的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有不可否認(rèn)的重要性，是組織生存的基礎(chǔ)與動力。就我國法律規(guī)定及政策的現(xiàn)實而言，其對于NGO“稅收立法的層次性不高”，由于《公益事業(yè)捐贈法》并不是一部稅收法律，它不能直接規(guī)定有關(guān)非政府組織的稅率、稅收優(yōu)惠等課稅要素，而只能轉(zhuǎn)而適用有關(guān)稅收法律、法規(guī)的規(guī)定。因為上述的企業(yè)所得稅方面的法律、法規(guī)中，有關(guān)向非營利組織捐贈的扣除比例的規(guī)定，主要是集中在稅收法規(guī)和規(guī)章之中，因而像《公益事業(yè)捐贈法》這樣的法律，便只能轉(zhuǎn)而向立法級次較低的法規(guī)、規(guī)章發(fā)生關(guān)聯(lián)，并去適用其規(guī)定［4］。

再則，非政府組織稅收主體地位不突出。我國在稅收立法上雖然采取“分稅立法”的模式，但是各個具體的稅法或稅收條例卻規(guī)定得不夠細(xì)致，在有關(guān)稅收優(yōu)惠方面的規(guī)定中往往是把各類主體放在一起，并沒有把各類主體的特殊性以及政策取向充分體現(xiàn)出來。這跟世界上其他國家的做法是完全不同的，在稅收立法上，雖然對屬于非政府組織的事業(yè)單位、社會團(tuán)體等有一定的稅收優(yōu)惠的規(guī)定，但是在總體上還存在權(quán)利義務(wù)配置失衡的問題。

最后，NGO的主要財政來源之一就是個人與企業(yè)的捐贈。而我國立法中存在的稅制性障礙無疑制約了捐贈的來源。中國目前還沒有形成鼓勵企業(yè)和個人扣贈的稅收制度，在很大程度上阻礙了企業(yè)和個人的捐贈積極性，不利于非政府組織的發(fā)展。

2010年3月1日，國家外匯管理局頒布了《捐贈外匯管理新規(guī)》，規(guī)定指出，境內(nèi)企業(yè)接受或從國外非政府組織獲得捐贈，除申請書外，還應(yīng)提交經(jīng)過公證并列明資金用途的捐贈協(xié)議。該政策的提出，有著當(dāng)下的政治背景，即自金融危機(jī)以來，各國政府加強(qiáng)了對資金進(jìn)出的管理，尤其是對跨國資金流動的管理與監(jiān)督。但是，出發(fā)于政治因素考慮的政策，卻恰恰給我國以企業(yè)形式注冊的公益組織造成了“斷糧危機(jī)”。對于它們而言，面對的不僅僅是公證費(fèi)的負(fù)擔(dān)，另外，要簽訂捐贈協(xié)議，必須有雙方代表人的到場，這無疑是不現(xiàn)實的。

三、對我國NGO法律環(huán)境建設(shè)的一些建議

（一）確立正確的立法指導(dǎo)思想

改革開放以來，我國政治、經(jīng)濟(jì)改革日益深入。計劃經(jīng)濟(jì)為中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)所取代，但是計劃經(jīng)濟(jì)機(jī)制的某些殘余，仍然隱形地影響著社會政治經(jīng)濟(jì)生活。就NGO的發(fā)展來說，便存在著“嚴(yán)格管理、從嚴(yán)控制、限制發(fā)展”的因素，所以不利于自由結(jié)社。因此，確立正確的立法指導(dǎo)思想，是構(gòu)建NGO良好的法律環(huán)境的必要與基本要求。

（二）簡化登記注冊手續(xù)，降低門檻，放寬準(zhǔn)入

如上所述，現(xiàn)有制度與法規(guī)對NGO的準(zhǔn)入設(shè)置，門檻過高，條件苛刻，程序復(fù)雜，最后造成我國NGO陷于模棱兩可的困境之中。所以，從根本上改變制度設(shè)置與規(guī)定，完善相關(guān)立法，才能夠給予我國不斷增多的NGO以更好的外部保障與內(nèi)部依賴，從而促進(jìn)其規(guī)范化、成熟化、法制化發(fā)展。

（三）加強(qiáng)政府扶持與監(jiān)管，增加對NGO的資金支持與鼓勵，尤其是從稅制性因素上改進(jìn)

通過更多的政府激勵政策，鼓勵企業(yè)與個人對NGO的捐贈，提高其捐贈積極性，促進(jìn)社會資本流動，使得NGO真正成為溝通政府與民眾的橋梁，發(fā)揮自身獨(dú)特的作用。而其中，政府也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對NGO運(yùn)行的監(jiān)督，確保相關(guān)資金的合理流向與落實。

作為社會力量的集中表達(dá)，NGO的作用毫無置疑。而中國社會中是否存在所謂的NGO，關(guān)于這一爭議，不論答案是什么，如何有效發(fā)揮這一力量的積極作用顯然具有更切實的意義。而不斷完善NGO的法律環(huán)境，才能夠為NGO的存在與發(fā)展提供法律依據(jù)，確立其合法地位，為其發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)上的支持，實現(xiàn)合理引導(dǎo)與治理上的變革。

［1］王名，賈西津.關(guān)于中國NGO法律政策的若干問題［J］.清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2003，（1）.

［2］高曉娟.我國非政府組織立法的缺陷與完善［J］.法制與社會，2009，（3）.

［3］王運(yùn)祥.論中外非政府組織的發(fā)展［J］.暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006，（6）.

［4］張忠軍.中國民間組織的困境與創(chuàng)新［J］.中共中央黨校學(xué)報，2006，（3）.

On the Legal Evironment of NGOS Development in China

WANG Wen-jing
（School of Government，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

With the inceasing of attention paid to the functions of the NGOs，it is necessary for us to face up with the negative factors in the process of NGOs’development.Only when practical guarantees are provided，the positive role of NGO sshould notbe played.Thus，it isof realistic significance and necessity to build up a good legal environment，which is thebacisof the development of an orgnization.

NGOs； development；legalenvironment

D638

A

1009-6566（2010）06-0021-03

2010-07-19

王文婧（1987—），女，浙江湖州人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系碩士研究生，研究方向為中外政治制度、政治理論。