萬玲

（廣州行政學(xué)院公共管理教研部，廣東廣州 510070）

論多元化政策議程的構(gòu)建

萬玲

（廣州行政學(xué)院公共管理教研部，廣東廣州 510070）

政策議程作為前決策環(huán)節(jié)，是確保決策科學(xué)化、民主化的重要前提和基礎(chǔ)。如何消除社會問題進(jìn)入政策議程的障礙，保證公眾關(guān)心的社會問題得到及時(shí)有效解決，是當(dāng)下維護(hù)社會穩(wěn)定和整合多元利益，促進(jìn)社會和諧的關(guān)鍵，而構(gòu)建多元化的政策議程則是社會發(fā)展的必然選擇。

公共政策；議程；公眾參與

長期以來，由于缺乏多元的社會利益結(jié)構(gòu)和社會性的政治輸入渠道，我國的政治決策更多地表現(xiàn)為權(quán)力精英為民做主。盡管從1987年黨的十三大報(bào)告第一次提出黨的決策科學(xué)化和民主化后，我們在參與決策這一塊投入很多的精力，做了不少有益的探索，尤其是創(chuàng)造出了許多反映現(xiàn)代民主決策特點(diǎn)的參與方式，如社情民意反映制度、專家咨詢制度、重大事項(xiàng)社會公示制度、社會聽證制度等等。但是，隨著改革開放的深入和社會利益與階層的不斷分化，民眾的組織及參與需求也日趨旺盛，現(xiàn)有的這種參與體制無疑已經(jīng)很難滿足多元利益主體的需要。在這樣一種供需矛盾狀態(tài)之下，各種利益主體開始積極尋求其他多種參與決策的途徑，在現(xiàn)實(shí)生活中，創(chuàng)造了不少的神話，也付出了不少的代價(jià)。如最近幾年各種焦點(diǎn)性事件尤其是群體性事件的發(fā)生，都很好地證明了這一點(diǎn)。其中最重要的原因之一就是百姓所迫切需要解決的社會問題一直進(jìn)入不了政府的政策議程，才導(dǎo)致各種社會問題長期被積壓而造成嚴(yán)重的社會后果。

這些問題無疑對我們現(xiàn)有的議程設(shè)置體制構(gòu)成了巨大的威脅和沖擊,亟待我們構(gòu)建一種多元化的政策議程，打破當(dāng)前我國政策議程設(shè)置的單一格局和隱蔽狀態(tài)，讓廣大公眾能真正地體驗(yàn)自己做主的感覺。這也是確保公眾關(guān)心的社會問題能夠得到及時(shí)有效解決，維護(hù)社會穩(wěn)定和整合多元利益，促進(jìn)社會和諧的關(guān)鍵。

一、公共政策議程的概念及作用

關(guān)于公共政策議程的概念，不少學(xué)者都從自己的角度對其進(jìn)行了闡述和解釋，如約翰· W·金登認(rèn)為，所謂政策議程就是指“政府官員在任何給定的時(shí)間給予某個(gè)受關(guān)注的主題編目”，在他看來政策議程就是擺在政府面前的一個(gè)問題清單。臺灣學(xué)者吳定認(rèn)為，政策議程乃是一個(gè)公共問題成為社會上的重大“議題”并引起多數(shù)人注意，進(jìn)而被政府機(jī)關(guān)接納，列入處理解決議程的整個(gè)過程。大陸學(xué)者張金馬則認(rèn)為，政策議程就是將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)進(jìn)行的行動計(jì)劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項(xiàng)。

盡管各個(gè)學(xué)者對政策議程的理解不盡相同，但我們?nèi)匀荒軌虬l(fā)現(xiàn)一些共同的特征，即政策議程其實(shí)就是對某些重大的社會問題進(jìn)行確認(rèn)并按照輕重緩急進(jìn)行排序的過程。通俗地說，就是社會發(fā)展中會產(chǎn)生出多種多樣的公共政策問題，政府等公共機(jī)構(gòu)不可能在一定時(shí)期中將所有政策問題都加以解決。因此，必須有一個(gè)平臺或一種機(jī)制能讓它知道有哪些問題存在，甚至哪些問題更為重要，這一平臺或機(jī)制的構(gòu)建過程就是建立公共政策議程。

很顯然，為了獲取政府決策者的注意，進(jìn)而獲取政策資源，不同的利益主體必定會積極地發(fā)揮自己的能量，極力地推薦并游說自己的主張和訴求，于是，政策議程不可避免地會成為一個(gè)多方利益主體博弈的舞臺，因此，它在整個(gè)政策過程中必定扮演著重要的角色，正如托馬斯·R·戴伊所言：決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要。這不僅僅因?yàn)樵诶碚撋纤枪舱叩倪壿嬈瘘c(diǎn)，而且還因?yàn)檎咦h程的創(chuàng)建是對社會問題進(jìn)行篩選和排序的過程，所以，它會直接影響到社會利益權(quán)威性分配的結(jié)果。因而，科學(xué)地選擇合適的政策問題并列入議程，是進(jìn)行科學(xué)民主決策的重要前提和基礎(chǔ)。這就需要我們的政府必須能開放決策，構(gòu)建多元化的政策議程，讓社會大眾的聲音都參與到我們的議程中來。正如蘭德公司進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明：有意義的公民參與主要發(fā)生在議程設(shè)置階段，而在政策形成的其余階段，專家和政府就取代了公眾的地位，成為政策形成的主導(dǎo)，公民參與所能發(fā)揮的作用逐漸減少。這也正好說明了議程設(shè)置是最能體現(xiàn)公眾參與效力的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

二、構(gòu)建多元化政策議程的必要性

（一）利益集團(tuán)發(fā)展的需要

眾所周知，隨著改革的不斷深入，社會階層也不斷的分化，大量曾經(jīng)的“單位人”成為“社會人”，為了尋求久違的集體和歸屬感，基于共同的興趣、愛好和利益，在利益分化的基礎(chǔ)上，大量不同的利益主體逐漸發(fā)育起來，從而形成社會發(fā)展中一種新的組織形式，即利益集團(tuán)。利益集團(tuán)作為市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和利益群體日益分化的一種必然產(chǎn)物，在現(xiàn)代社會中已經(jīng)發(fā)生著越來越重要的作用。誠如我國學(xué)者孫立平所言，中國已經(jīng)進(jìn)入了利益博弈的時(shí)代。通過利益集團(tuán)的形式表達(dá)利益訴求已成為目前社會發(fā)展的一種常態(tài)。這些利益集團(tuán)的發(fā)展對社會各行各業(yè)都產(chǎn)生了重要的影響。尤其是最近幾年，它們對公共政策的影響明顯增強(qiáng)，幾乎影響到了公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，成為公民參與國家政治生活的一般形式。

（二）公民社會崛起的需求

現(xiàn)代民主社會除了催生一批頗有影響力的利益集團(tuán)之外，最大的成就就是孕育了一個(gè)比利益集團(tuán)還為強(qiáng)大的社會群體，那就是公眾。隨著社會的不斷發(fā)展與成熟，公眾的力量也不斷崛起，參與意識日漸增強(qiáng)。過去，由于公眾的松散性，他們往往沒有自己的主見，很難對某一問題保持持久的關(guān)注，但現(xiàn)在不同了，我們看到，除了參與正式的組織來表達(dá)自己的訴求、維護(hù)自己的利益之外，公眾還會在一些涉及切身利益的大型公共性事件中自發(fā)地組織起來，捍衛(wèi)自己的權(quán)利。如廈門PX事件、出租車罷運(yùn)事件、昆明道路私改公事件等等，都是公眾維權(quán)和參與意識覺醒的典型例證。在這些事件中，我們看到了公眾的理性與非理性，也看到政府的作為和不作為，更看到了一種由現(xiàn)有決策體制所造成的政府與民眾的雙輸?shù)木置妗９P者認(rèn)為，要解決這一問題的根本，就是現(xiàn)有的決策體制必須實(shí)現(xiàn)開放性破局，讓公眾參與政策議程，真正地實(shí)現(xiàn)由民決策。

（三）大眾傳媒變革的影響

如今，隨著傳媒的變革和新媒體的勃興，當(dāng)代中國“大一統(tǒng)”的傳播格局已經(jīng)被打破，從而進(jìn)入了眾聲喧嘩的多元文化時(shí)代。媒介仿佛空氣一樣在我們的生活中無所不在，越來越多的人們都需要依賴媒體來獲得體驗(yàn)和認(rèn)知。尤其是在高度“媒介化”的風(fēng)險(xiǎn)社會，大眾傳媒已經(jīng)逐漸由邊緣走向中心，成為“軟力量”的重要組成部分。除了承擔(dān)理所當(dāng)然的“監(jiān)督”功能之外，在塑造公眾，影響公共政策方面，媒體也開始不斷發(fā)揮其無以替代的作用。其影響力主要表現(xiàn)在主動設(shè)置議程、聚合放大公眾議程、或曝光隱蔽議程等方面。特別是網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，更是極大地張揚(yáng)了公眾的訴求和聲音，而逐漸成長為公眾參與政策的一條主渠道。

總之，在一個(gè)公眾的知情權(quán)和參與意識空前提高的社會，政府開始變得越來越弱勢。在一種政府、市場與社會三足鼎立的關(guān)系狀態(tài)中，權(quán)威與統(tǒng)治很顯然將會越來越不受歡迎，相反，平等對話與公平正義勢必成為大家共同的訴求。那么，反映在政策議程的設(shè)置上，一個(gè)必然的趨勢就是要改變單一的議程設(shè)置格局，積極構(gòu)建多元化的政策議程。

三、構(gòu)建多元化政策議程的建議

（一）規(guī)范利益集團(tuán)，防止隱蔽議程

盡管利益集團(tuán)的發(fā)展有其積極的社會作用，但同時(shí)，隨著大量特殊利益集團(tuán)的不斷涌現(xiàn)，也產(chǎn)生了許多消極的社會影響。反映在現(xiàn)代民主政策過程中，則表現(xiàn)為大量的政策倡議受阻以及政策創(chuàng)新、行政改革的機(jī)會被忽略和遮蔽，如山西黑煤窯事件、封口費(fèi)事件以及“截訪”等等，這些事件都反映了一個(gè)共同的社會現(xiàn)象，即政策議程的設(shè)置受阻、隱蔽議程大量累積、行政決策與執(zhí)行的科學(xué)性出現(xiàn)了危機(jī)。其中一個(gè)非常重要的原因就是特殊利益集團(tuán)的操縱以及與政治精英的合謀，導(dǎo)致大量隱蔽議程的出現(xiàn)，從而使老百姓所關(guān)系的一些至關(guān)重要的問題長期都被排除在議程之外，無法公之于眾，更不用說得到解決了。因此，要構(gòu)建一個(gè)開放的、多元的政策議程，首要的一條，就是必須突破特殊利益集團(tuán)操控的格局，尤其是要調(diào)整和控制官僚集團(tuán)，防范這一特殊而又龐大的利益集團(tuán)在社會發(fā)展過程中對民利的蠶食。我國學(xué)者陸學(xué)藝在其主持的《當(dāng)代中國社會階層研究報(bào)告》中對此描述道：在改革的最初十年，國家與社會管理者階層（即官僚集團(tuán)）是改革的推動者，但卻處于政治與社會經(jīng)濟(jì)地位不一致的狀態(tài)，他們的經(jīng)濟(jì)利益沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償；在改革的后十年，他們?nèi)允歉母镒罘e極的參與者和推動者，并且是經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)增長的較大獲益者之一。所以，要規(guī)范利益集團(tuán)，政府首先必須從規(guī)范自身的行為入手，放棄與民爭利的思想，回歸服務(wù)本位。其次，才能通過自身的模范效應(yīng)，規(guī)范現(xiàn)有的特殊利益集團(tuán)，鼓勵均衡發(fā)展。再次則是需要有意識地培養(yǎng)并扶持社會組織尤其是民間組織的發(fā)展，引導(dǎo)廣大民眾樹立理性的、有組織的維權(quán)意識，通過壯大民間力量，形成多元化的競爭和參與格局。

（二）培育社會資本，壯大民間力量

所謂社會資本，借用帕特南的觀點(diǎn)，就是指普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范。弗朗西斯·福山在《社會資本》一文中也指出，社會資本就是一個(gè)群體的成員共同遵守的、例示的一套非正式價(jià)值觀和行為規(guī)范。按照這一套價(jià)值觀和行為規(guī)范，人們得以彼此合作。可見，社會資本是老百姓改變過去松散的組織狀態(tài)，進(jìn)而加強(qiáng)聯(lián)系，甚至促成密切并廣泛合作的社會基礎(chǔ)與情感紐帶。而要構(gòu)建開放性的政策議程，其中非常重要的一條就是提升公眾議程的力量。為此，政府應(yīng)不斷加強(qiáng)社會資本的培育，以提高公眾參與的正式性、常規(guī)性和有效性。一方面，要加強(qiáng)民間組織建設(shè)，為社會資本的建設(shè)培養(yǎng)載體。主要是要鼓勵民間社會團(tuán)體或非政府組織的發(fā)展，提高社會自組織化程度，為公眾的利益表達(dá)提供合法的組織基礎(chǔ)。另一方面則是要提高政府工作的透明度，增強(qiáng)政府與公民的互動。在政策制定過程中，政府應(yīng)有意識地發(fā)展社會各階層的參與能力，傾聽一切公民包括不同階層、族群、宗教、語言群體的聲音，特別是弱勢階層的呼聲，并增強(qiáng)回應(yīng)性，以營造民主、科學(xué)的決策氛圍?？傊褪且ㄟ^壯大民間力量，讓公眾都能夠以不同的形式有組織地參與到政策議程中來，從而實(shí)現(xiàn)與其他不同利益群體之間的平衡博弈和平等競爭。

（三）引導(dǎo)傳播媒介，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)議程

媒體不僅是公眾表達(dá)訴求的一個(gè)工具和手段，更是政府了解民情、傾聽民意的一個(gè)窗口，對媒體進(jìn)行有效的引導(dǎo)，是政府把握民意，進(jìn)行議題管理的必要環(huán)節(jié)。要構(gòu)建開放性的政策議程，決不能忽視媒體的參與，因此，政府應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新對新聞媒體的監(jiān)管制度與方式。一方面，要從制度上充分肯定媒體的地位和作用，保障新聞媒體的自由報(bào)道權(quán)和公眾的合法知情權(quán)。另一方面，則要積極引導(dǎo)新聞媒體構(gòu)建媒介議程，尤其是要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，有效構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)議程。總之，就是要做到把話語權(quán)從黨政官員、社會精英手中逐漸轉(zhuǎn)移到市民手中，提高公民參與、影響公共決策的能力，從而推進(jìn)各項(xiàng)政策議程的建立并促進(jìn)社會問題的解決。

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責(zé)任編輯：溫朝霞

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1003—8744（2010）06—0031—04

2010—9—12

萬玲（1980—），女，廣州行政學(xué)院公共管理教研部講師，主要研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。