吳瑞堅

（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州 510070）

廣佛同城化的協(xié)調(diào)機(jī)制研究
——基于集團(tuán)理論視角的分析

吳瑞堅

（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州 510070）

廣佛同城化是珠三角一體化的突破口，對未來珠三角一體化有著極其重要的意義。從集團(tuán)理論視角來看，兩個有著不同利益訴求的集團(tuán)，在實現(xiàn)利益相容集團(tuán)的轉(zhuǎn)變過程中存在的行政區(qū)劃制度障礙、理性官僚障礙、共同利益障礙以及目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的障礙，而這些障礙的克服必須通過一套有效的、完善的協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，涉及行政區(qū)劃、利益補(bǔ)償機(jī)制、民間力量的參與等路徑來實現(xiàn)。

同城化；協(xié)調(diào)機(jī)制；集團(tuán)理論

2008年底國務(wù)院批準(zhǔn)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱《綱要》）提出以廣佛同城化為突破口，帶動珠江三角洲地區(qū)城市一體化進(jìn)程，廣佛同城化具有一定“先行先試”的示范性作用，但是影響當(dāng)前廣佛同城化的不是空間形態(tài)的同城化，而是政府之間的同城化。可見，推動廣佛同城化進(jìn)程的關(guān)鍵在于雙方政府的支持和配合，在于探索出雙方之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，因此本課題的研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。本文從奧爾森的集團(tuán)理論[1]入手，把廣州和佛山假設(shè)為兩個由有共同利益的個人組成的集團(tuán)，探索兩者之間如何從排他性的集團(tuán)轉(zhuǎn)向利益相容集團(tuán)，實現(xiàn)雙方之間收益最大化的實現(xiàn)路徑。

一、廣佛同城化協(xié)調(diào)機(jī)制的涵義及其功能

廣佛同城化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果。廣佛地域相連,歷史相承,文化同源，改革開放30多年來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化水平呈現(xiàn)不斷提高的趨勢。從改革開放初期為佛山提供專業(yè)技術(shù)人才支持，到廣州市民在南海黃岐置業(yè)，廣佛同城一直由民間在推動。目前，隨著廣佛地鐵的即將開通，雙方之間同城化的條件越來越成熟，廣佛同城化的協(xié)調(diào)機(jī)制也顯得越來越重要。

廣佛同城化的協(xié)調(diào)機(jī)制是指基于雙方利益最大化基礎(chǔ)上，通過政府與非政府之間的共同推動，促進(jìn)區(qū)域一體化的一系列制度安排。這種機(jī)制的功能在于整合和優(yōu)化雙方之間的資源配置，從而實現(xiàn)區(qū)域競爭力和輻射力的最大化。其作用主要表現(xiàn)在三個方面：一是協(xié)調(diào)機(jī)制可以有效避免雙方之間的重復(fù)建設(shè)，避免雙方的“惡性競爭”，減少公共資源的浪費。當(dāng)前，城市與城市之間定位類同、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，如果缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制，廣佛之間的這種趨勢會越來越嚴(yán)重，最后導(dǎo)致雙方之間的惡性競爭，造成社會資源的極大浪費。二是有利于減少雙方的制度壁壘，促進(jìn)區(qū)域市場一體化，及至于經(jīng)濟(jì)一體化。所謂的“制度壁壘”是由于行政區(qū)劃所造成的，比如電話的長途費、手機(jī)的漫游費、汽車的路橋費，還有涉及居民切身利益的各種社會保障、教育問題等等，這些都是因為行政區(qū)劃而設(shè)置的市場壁壘，無形中增加了雙方之間的交易成本。三是協(xié)調(diào)機(jī)制具有一定的約束功能，可以加快同城化進(jìn)程。無論是政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制還是民間（行業(yè)組織）的協(xié)調(diào)機(jī)制都是雙方的一種契約，具有一定的約束力，可以大大加快同城化進(jìn)程。

二、廣佛同城化協(xié)調(diào)機(jī)制存在障礙的集團(tuán)理論分析

協(xié)調(diào)機(jī)制作為一種契約，前提是雙方都必須讓渡約定的權(quán)利，即在追求雙方利益最大化基礎(chǔ)上犧牲部分個體利益，但按奧爾森的看法，集團(tuán)目的都是為某一集體利益服務(wù)的，其本質(zhì)就是使集團(tuán)中的成員受益。所以盡管集團(tuán)的全體成員對獲得這一集團(tuán)利益有著共同興趣，但他們要付出的成本卻沒有共同興趣。[2]廣州和佛山作為兩個利益主體不同的集團(tuán)，服務(wù)于不同的集團(tuán)成員，雙方可能存在利益的不一致性，因此協(xié)調(diào)機(jī)制建立的最大障礙來自于利益的協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制。

（一）行政區(qū)劃的障礙。廣州和佛山是兩個不同的行政主體（集團(tuán)），它們是兩個相互沒有隸屬關(guān)系的集團(tuán)，而且有著不同的行政級別，廣州是副省級城市，佛山是地級市（廣州行政級別比佛山高半級）。要將兩個不同級別、不同地位的集團(tuán)進(jìn)行平等合作，必須地位高的集團(tuán)作出讓步，否則合作無法實現(xiàn)。兩個集團(tuán)間的這種不平等是行政區(qū)劃造成的，而行政區(qū)劃是一種剛性約束，這是由我國行政體制性質(zhì)所決定的。我國是單一制國家,不同級別、不同類別的行政建制享有不同的管理職權(quán)，因此兩個管理權(quán)限不對稱的集團(tuán)之間靠協(xié)調(diào)機(jī)制來解決同城化問題存在一定的難度。單一制體制下通過行政區(qū)劃調(diào)整的手段來解決城市與城市之間的協(xié)調(diào)問題更容易，這一點與地方自治體制不一樣，在地方自治體制下通過協(xié)商機(jī)制來解決則容易一些。[3]《綱要》雖然提出要以廣佛同城化為突破口實現(xiàn)珠三角一體化，但并沒有提到行政區(qū)劃的調(diào)整。因此，廣佛同城化乃至珠三角一體化并不涉及行政區(qū)劃調(diào)整，行政區(qū)劃將成為兩個集團(tuán)尋求共同利益的制度障礙。而且，因為涉及市與市之間行政區(qū)劃的調(diào)整必須得到中央政府的批準(zhǔn)，因而這種障礙在短期是無法解決的。

（二）共同利益的障礙。利益協(xié)調(diào)機(jī)制是廣佛同城化的核心問題，只有解決了這個問題合作才可能產(chǎn)生。廣佛兩者有著不同的利益訴求，他們本來是兩個利益排他的集團(tuán)，彼此之間的合作必須找到共同利益，否則集體行動就不可能產(chǎn)生。也就是說，“除非集團(tuán)成員同意分擔(dān)實現(xiàn)集團(tuán)目標(biāo)所需的成本的情況下給予他們不同于共同或集團(tuán)利益的獨立的激勵，或者除非強(qiáng)迫他們這么做，不然的話，如果一個大集團(tuán)中的成員有理性地尋求使他們的自我利益最大化，他們不會采取行動以增進(jìn)他們的共同目標(biāo)或集團(tuán)目標(biāo)?！盵4]按奧爾森的邏輯，廣佛同城化必須找到額外的補(bǔ)償機(jī)制，為那些為實現(xiàn)共同利益而付出成本的集團(tuán)進(jìn)行補(bǔ)償，按目前的制度設(shè)計看，這種補(bǔ)償是比較難實現(xiàn)的。因此，推動廣佛同城化更多依靠行政命令，由上級政府強(qiáng)迫他們這么做，通過政治手段來實現(xiàn)集團(tuán)之間的融合。目前，上級政府并沒有設(shè)立專門機(jī)制來推動同城化，因此雙方之間的行動就有非常態(tài)性，當(dāng)上級政府要求時，雙方就有動作，沒有要求時行動就會緩慢。在能夠找到共同利益的地方，行動就比較迅速，如教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，而利益分歧較大的領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)布局、西江流域治理等則推進(jìn)得比較慢。

（三）理性官僚的障礙。假設(shè)政府是一個大集團(tuán)，那么政府官員就是其中一個小集團(tuán)。官員的一般動機(jī)包括“權(quán)力、金錢收入、聲望、便利、安全、個人忠誠、精通工作的自豪感、為公共利益服務(wù)的渴望、對特定行動計劃的承諾?！盵5]其行為目的是謀求最大的私利，為追求效用的極大化而行動的。因此，只有大集團(tuán)的目標(biāo)能夠為小集團(tuán)帶來經(jīng)濟(jì)激勵或社會激勵或其它收益時，小集團(tuán)才可能為實現(xiàn)大集團(tuán)目標(biāo)而努力。從目前的制度設(shè)計看，實現(xiàn)廣佛同城化不可能為官員帶來直接經(jīng)濟(jì)收益，因此這個激勵是可以排除的。但奧爾森認(rèn)為經(jīng)濟(jì)激勵不是唯一的激勵，人們有時還希望去獲得聲望、尊敬、友誼以及其他社會和心理目標(biāo)。也就是說，推動廣佛同城化不存在經(jīng)濟(jì)激勵，可能有一種社會激勵會驅(qū)使他這么做。此外，推動廣佛同城化作為一種“政治任務(wù)”，官員能夠順利完成這個任務(wù)，也可能獲得權(quán)力的收益（即被提拔到更高的位置），可見，廣佛同城化的實現(xiàn)程度與官員收益大小成正比。正激勵外還存在一種負(fù)激勵，當(dāng)官員不推動同城化或把這一責(zé)任推給別人時，集團(tuán)的其他成員“可能會運(yùn)用‘社會壓力’來迫使他們承擔(dān)實現(xiàn)集體目標(biāo)的責(zé)任，或者俱樂部會開除他們?！盵6]因此，廣佛同城化的進(jìn)程與官員承受的外在壓力有關(guān)，民間同城化的愿望越強(qiáng)烈，則官員承受的壓力越大，這種社會壓力會迫使他們采取行動，加快推進(jìn)同城化。

（四）目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的障礙。廣佛同城化目前處于探索階段，雖然有關(guān)政府部門都已開展相關(guān)的工作，如規(guī)劃、教育、體育、旅游、交通等都在做同城的規(guī)劃或項目，但同城化的最終目標(biāo)卻沒有明確的界定，或者說沒有辦法界定，集團(tuán)行動因此顯得沒有目的性，只能走一步算一步，甚至影響了工作的計劃性。究竟達(dá)到什么程度才算同城化，同城化是指基礎(chǔ)設(shè)施同城化，還是指公共服務(wù)同城化，又或者是行政區(qū)劃同城化，實踐中沒有辦法進(jìn)行衡量，導(dǎo)致無法建立同城化的績效評估機(jī)制和考評機(jī)制，也是集團(tuán)行動遲緩或不行動制造了機(jī)會。

三、廣佛同城化協(xié)調(diào)機(jī)制的路徑選擇

多年來,廣州有意“西聯(lián)”,加強(qiáng)與佛山聯(lián)系；佛山主動“東承”,承接廣州輻射。隨著2008年底出臺的《綱要》和2009年公布的《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃（2009—2020）》,都標(biāo)志著廣佛同城化進(jìn)入實質(zhì)發(fā)展階段，協(xié)調(diào)機(jī)制的建立顯得尤為迫切。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，城市群發(fā)展中的協(xié)調(diào)機(jī)制為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域一體起著重要作用。日本主要通過立法保證地方政府的自主權(quán)利、制定區(qū)域規(guī)劃確保城市群內(nèi)戰(zhàn)略性協(xié)作、成立城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等途徑實現(xiàn)。美國為解決大都市區(qū)發(fā)展中面臨的區(qū)域性矛盾和問題，采取了“行政區(qū)劃調(diào)整、建立大都區(qū)政府、組建半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織、設(shè)立功能單一的特別區(qū)及其協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、簽訂政府間的合約”等措施來協(xié)調(diào)。[7]

（一）建立適當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃調(diào)整機(jī)制。從廣佛都市圈到廣佛同城化，作為珠三角聯(lián)系最為緊密的雙城，總是想法多于做法，口號大于實際，競爭大于合作，其根本原因在于雙方行政區(qū)劃的剛性約束。隸屬于不同行政區(qū)劃的集團(tuán)將政績導(dǎo)向的城市發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮到極至，導(dǎo)致城市之間各自為政、以鄰為壑、惡性競爭、協(xié)調(diào)困難，關(guān)鍵在于城市之間的利益爭奪。城市間的競爭實際是政府之間的競爭，而政府之間競爭的背后就是政績的競爭，也可以換算成GDP的競爭，因此廣佛同城化的重點難點是以“行政區(qū)劃一體化”為突破口，引導(dǎo)“政績一體化”，最終實現(xiàn)“利益一體化”。在我國中央集權(quán)的單一制下，行政區(qū)劃調(diào)整不用經(jīng)過兩地居民投票決定，而是由中央政府決定，操作上比美國更加容易，因此，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整是必要的手段。即使目前無法實現(xiàn)，但長遠(yuǎn)來看，經(jīng)濟(jì)融合、居民融合必然導(dǎo)致行政區(qū)劃的融合。

（二）構(gòu)建具有一定行政職能的專門協(xié)調(diào)委員會。這方面可以借鑒美國大都市區(qū)政府或特別區(qū)設(shè)置。面對單一城市政府的力量無法解決的協(xié)調(diào)區(qū)域性矛盾時，有的大都市區(qū)在城市政府之上建立了具有較高權(quán)威性的區(qū)域政府。另外一種是具有單一功能的“特別區(qū)”。這種特別區(qū)是根據(jù)特定的管理需求,在都市區(qū)內(nèi)劃出一定的范圍,然后在這個范圍內(nèi)成立專門的管理機(jī)構(gòu)。該管理機(jī)構(gòu)旨在調(diào)節(jié)該特別區(qū)的利益沖突,使特別區(qū)內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享。[8]因此，在維持行政區(qū)劃不變的基礎(chǔ)上，針對廣佛之間難以統(tǒng)一行使跨界職能的狀況，有必要建立更高層面的大都市區(qū)政府專門協(xié)調(diào)雙方之間的矛盾，統(tǒng)一雙城之間的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局及其它重要基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一安排，但具體執(zhí)行還是由地方政府負(fù)責(zé)。或者建立具有一定行政職能的專門協(xié)調(diào)委員會，類似美國的特別區(qū)，就專門某一項職能進(jìn)行協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)跨越行政區(qū)劃公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，如港口、機(jī)場、地鐵等公共交通、大型水利工程、大江大河整治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能。

（三）建立區(qū)域信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制。信息共享機(jī)制，尤其是決策信息共享機(jī)制是解決當(dāng)前雙方無序競爭、重復(fù)建設(shè)，提高決策科學(xué)化的一個途徑。由于行政區(qū)劃的阻礙，為了各自利益最大化的盤算，排他集團(tuán)之間最大的問題是缺乏暢通的信息交流機(jī)制，雙方之間各自為政。廣佛同城化實際上是要將兩個排他的集團(tuán)整合成為一個利益相容的更大的集團(tuán)，原來的集團(tuán)變成大集團(tuán)中的兩個小集團(tuán)。為了實現(xiàn)更大集團(tuán)的目標(biāo)，兩個小集團(tuán)之間實現(xiàn)信息共享變得可能。信息共享機(jī)制包括聯(lián)合會議制度，指定期和不定期如開的通報會、通氣會或決策會，通過這個機(jī)制不僅實現(xiàn)雙方之間直接的信息交流，而且具有協(xié)調(diào)功能。另外，重大決策雙方協(xié)調(diào)機(jī)制、重大事項定期通報機(jī)制等途徑加強(qiáng)雙方之間的信息交流與合作。從產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到社會事務(wù)管理、基本公共服務(wù)等領(lǐng)域必須加強(qiáng)城市之間、城鎮(zhèn)之間多層次、多方位的緊密合作機(jī)制，實現(xiàn)信息的共享、互補(bǔ)。

（四）建立雙方的利益補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前，廣佛同城化最大的阻力是利益問題，如果利益問題沒辦法解決同城化就不可能實現(xiàn)。因此，必須建立雙方利益補(bǔ)償機(jī)制，確保共同利益的實現(xiàn)。如在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域同城化，必須對廣州進(jìn)行一定的補(bǔ)償或財政轉(zhuǎn)移支付，因為廣州在這些公共服務(wù)中具有優(yōu)勢，如果教育、醫(yī)療向佛山開放，政府就要加大公共財政投入，以滿足部分佛山市民享受廣州公共服務(wù)的需求。在產(chǎn)業(yè)布局方面，佛山必須做出讓步，主動配合廣州進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局、避免重復(fù)；生態(tài)環(huán)境方面，佛山必須淘汰一些污染企業(yè)廣州上游河流的污染，等等?？梢姡谛姓^(qū)劃不同城的前提下，雙方建立必要的利益補(bǔ)償機(jī)制，對做出利益讓步的地方政府給予補(bǔ)償；建立財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的同城布局，實現(xiàn)各方的利益平衡。

（五）發(fā)揮社會中介組織、行業(yè)協(xié)會的第三方協(xié)調(diào)作用。政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制作為一種正式的協(xié)調(diào)組織發(fā)揮著主渠道作用，但社會中介組織、行業(yè)協(xié)會的力量同樣不可忽視，在一些地方事務(wù)的協(xié)調(diào)中，其發(fā)揮的作用可能比政府還要大，因此必須將廣佛之間的第三方協(xié)調(diào)組織實施對接，彌補(bǔ)正式組織的不足。斯通認(rèn)為，為了實行有效治理，地方政治家應(yīng)承認(rèn)都市地方政府獨立行動是有限的：“都市政府應(yīng)將自己的職能與各種非政府的職能結(jié)合起來”。[9]廣佛同城化不僅是政府部門的責(zé)任，更是兩地市民的共同責(zé)任，活躍于兩地民間的非政府組織或半官方組織應(yīng)該發(fā)揮其補(bǔ)充作用，從民間交往開始，組織兩地的聯(lián)合活動，如橫渡珠江、龍舟比賽等活動，以非政府的形式推進(jìn)雙方的同城意識，可以有效彌補(bǔ)政府的不足。

[注釋]

[1][2][4][6]（美）曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海：上海三聯(lián)書店，2003.1.18.3.71.

[3]影響中國行政區(qū)劃調(diào)整的因素是什么[EB/OL].雅虎新聞網(wǎng).http://news.cn.yahoo.com/10-07-/346/2kl6q. htm l.

[5]（美）安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.89.

[7][8]龔果.國內(nèi)外典型城市群發(fā)展中的政府協(xié)調(diào)機(jī)制評述[J].湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，（3）:17—19.

[9]任進(jìn).地方政府理論與地方治理理論述評[J].規(guī)劃空間，2005.

責(zé)任編輯：楊姝琴

F123·9

A

1003—8744（2010）06—0012—04

*本文系廣州市哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃《廣佛同城化的協(xié)調(diào)機(jī)制研究》（編號：09B74）的階段性成果。

2010—10—1

吳瑞堅（1975—），男，中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授，主要研究方向為公共行政理論、公務(wù)員制度和市政管理。