■金勇興

在中國城市化進(jìn)程中，從建制鎮(zhèn)走向建制市，在實(shí)踐上僅處于初始階段，在理論上尚處于初探階段，因而迫切需要理論指導(dǎo)和理性推進(jìn)。

20 10年2月，溫州市委書記邵占維在溫州市強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書記座談會(huì)上提出，要“著力解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的突出問題，努力把5個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級(jí)市”。此舉作為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中首次出現(xiàn)的新提法，引起廣泛關(guān)注。

“鎮(zhèn)級(jí)市”如何界定

有人認(rèn)為所謂“鎮(zhèn)級(jí)市”，也就是縣轄市。這只是從行政級(jí)別的現(xiàn)狀角度來看溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”，那么，從這個(gè)角度來看溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”能否從建制鎮(zhèn)走向建制市，的確需要滿足一定條件，客觀上需要具有“鎮(zhèn)級(jí)市”的基本內(nèi)涵。

首先，“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)具有城市功能，而不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能。在“鎮(zhèn)級(jí)市”中，“鎮(zhèn)級(jí)”屬于行政級(jí)別范疇，而“市”屬于城市范疇。目前5大強(qiáng)鎮(zhèn)只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能，雖然在保持穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃生育、公益事業(yè)等方面有所見效，但是，缺少城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面的聚集和滲透功能。因此，從功能來看，溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)具有城市功能，而不能局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能。

其次，“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)成為建制市，而不只是建制鎮(zhèn)。改革開放以后，民政部先后于1984年和1986年分別調(diào)整了建制鎮(zhèn)和建制市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)鎮(zhèn)只有非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)市不僅有非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，而且還有國民生產(chǎn)總值數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口和國民生產(chǎn)總值來看，在經(jīng)濟(jì)方面，都已達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)；在人口方面，有的已經(jīng)達(dá)到，有的接近達(dá)到，有的尚未達(dá)到，如果將外來務(wù)工人員中非農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計(jì)加入，也都已達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。因此，從設(shè)鎮(zhèn)和設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)來看，溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)成為建制市，而不只是建制鎮(zhèn)。

再次，從城市現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)來看，溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)走向現(xiàn)代化小城市，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)上都要發(fā)生根本性變化，而不只是“鎮(zhèn)”改為“市”名稱更換。

最后，“鎮(zhèn)級(jí)市”應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)城市財(cái)政，是實(shí)現(xiàn)城市政府職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)力保證，能夠承擔(dān)起城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等公共財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)支出，而不僅是“吃飯”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

“鎮(zhèn)級(jí)市”不會(huì)一蹴而就

“鎮(zhèn)級(jí)市”尚未經(jīng)過論證，只作為一種新的設(shè)想而提出，引來了許多不同看法。有人甚至認(rèn)為，在不輔之以大變革的前提下，鎮(zhèn)改市無異于嘩眾取寵的作秀之舉，除了平添幾個(gè)“市長”之外，沒有別的價(jià)值和意義。

當(dāng)然，在沒有成熟先例可以遵行的前提下，任何改革都比較艱難，“鎮(zhèn)級(jí)市”作為一個(gè)新的設(shè)想，人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)和理解也有一個(gè)過程?！版?zhèn)級(jí)市”和“縣級(jí)市”一樣，不能僅僅寄托于“市”的名稱變化，而必須涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能和方式等諸多方面的改革和調(diào)整。在城市化進(jìn)程中，具備一定條件后，改“鎮(zhèn)”為“市”和改“縣”為“市”而成為名符其實(shí)的城市，的確能夠減小成本，提高效率，促進(jìn)發(fā)展。所以，在什么條件下“鎮(zhèn)”改“市”，是城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)、人口、空間綜合要素決定的，而不是某種看法決定的。

從城市化中經(jīng)濟(jì)、人口、空間綜合要素來看，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)與其縣（市）駐地的鎮(zhèn)（街道）比較也有所差異。在經(jīng)濟(jì)要素方面，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)政收入都超過其縣（市）駐地的鎮(zhèn)（街道）。在人口要素方面，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)城市化率都不及其縣（市）駐地的鎮(zhèn)（街道），但是，如果將外來務(wù)工人員中非農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計(jì)加入，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)城市化率也都超過其縣（市）駐地的鎮(zhèn)（街道）。在空間要素方面，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)人口密度也只有3個(gè)超過其縣（市）駐地的鎮(zhèn)（街道）。因此，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”雖然已經(jīng)具備一定條件，但是有些條件尚未完全成熟。

在溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革實(shí)施方案出臺(tái)過程中，許多強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革也有初步實(shí)施，取得了初步效果。目前，在溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)中已有龍港鎮(zhèn)、柳市鎮(zhèn)、甌北鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)所屬縣（市）先后出臺(tái)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)實(shí)施方案。4月28日，浙江省發(fā)改委副主任、浙江省中心鎮(zhèn)改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組主任姚作汀一行在溫州市政府召開加快發(fā)展浙江省中心鎮(zhèn)培育小城市專題調(diào)研座談會(huì)，姚作汀詳細(xì)聽取了溫州市關(guān)于推進(jìn)五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的情況匯報(bào)。可見，溫州強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與體制創(chuàng)新仍處于政策啟動(dòng)階段，預(yù)計(jì)2010年下半年溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)先后實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與創(chuàng)制創(chuàng)新試點(diǎn)工作可能在五大強(qiáng)鎮(zhèn)中會(huì)有進(jìn)一步落實(shí)。因此，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”尚需時(shí)日。

如何理性推進(jìn)

從城市化進(jìn)程來看，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)必然要走向城市。如果“鎮(zhèn)級(jí)市”成為建制市，具有城市功能，達(dá)到現(xiàn)代化城市發(fā)展水平，實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的城市財(cái)政，“鎮(zhèn)級(jí)市”的屬性就是城市（建制市），而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)），那么“鎮(zhèn)級(jí)市”才能成為名副其實(shí)的現(xiàn)代化小城市。在城市化進(jìn)程中，通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改和體制創(chuàng)新，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的主要路徑是實(shí)現(xiàn)體制、功能、結(jié)構(gòu)、財(cái)政“四大轉(zhuǎn)變”。

從強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和體制創(chuàng)新來看，走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的體制轉(zhuǎn)變，就是在體制上從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘畜w制。盡管溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面已經(jīng)達(dá)到甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家“鎮(zhèn)”升“市”的標(biāo)準(zhǔn)，但它們目前還是建制鎮(zhèn)。這種“鎮(zhèn)不像鎮(zhèn)”、“市不像市”的現(xiàn)象，既不利于溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)城市化的進(jìn)一步發(fā)展，又不利于實(shí)行高效的行政管理，也不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而嚴(yán)重影響了其綜合競爭力的提升，也會(huì)影響整個(gè)縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而，迫切需要新的體制來滿足其不斷發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)向城市體制轉(zhuǎn)變。根據(jù)目前溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)所屬縣（市）區(qū)域發(fā)展不平衡實(shí)際情況，可以實(shí)行“縣轄市”體制。“縣轄市”體制集中了切塊設(shè)市和整縣設(shè)市兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，擯棄了二者的缺點(diǎn)。而且“鎮(zhèn)級(jí)市”實(shí)行“縣轄市”體制后，就具備一定體制條件從行政管理為主轉(zhuǎn)向社會(huì)管理為主，進(jìn)而從社會(huì)管理為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)為主。

從城市功能來看，走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的功能轉(zhuǎn)變，就是在功能上從鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄δ?。目前溫州五大?qiáng)鎮(zhèn)不僅缺少城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的聚集和滲透功能，而且城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理的水平都比較低，公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力也都比較弱，呈現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)等，權(quán)力小，責(zé)任大、能力弱等現(xiàn)象。溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)還沒有自己獨(dú)立的鎮(zhèn)區(qū)的城市規(guī)劃權(quán)和房產(chǎn)等事務(wù)的管理權(quán)，從而使得鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃缺乏強(qiáng)有力的規(guī)劃保證，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)景觀有些混亂，對(duì)于日益龐雜的城市型社會(huì)管理事務(wù)力不從心。伴隨溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的高速發(fā)展，必然導(dǎo)致社會(huì)管理事務(wù)的非農(nóng)化，勢(shì)必要賦予溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的聚集和滲透功能，著力解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大、權(quán)小、功能弱等突出問題五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”，關(guān)鍵不在于其名稱叫什么，而應(yīng)看其功能是否適應(yīng)城市發(fā)展需要。

從城市現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)來看，走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，就是在結(jié)構(gòu)上轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化小城市結(jié)構(gòu)。關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代化小城市，不僅是溫州提出，而且江蘇省、山東省和浙江省等地也都有提出。例如，溫州提出通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)和體制創(chuàng)新，使溫州強(qiáng)鎮(zhèn)成為發(fā)展領(lǐng)先、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的現(xiàn)代化小城市?？梢?，這些關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代化小城市的表述，僅僅是一些現(xiàn)代化小城市的特征性表述。從城市現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)來看，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，不僅要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，在人口結(jié)構(gòu)上轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口，而且要在社會(huì)結(jié)構(gòu)上轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)。

從城市公共財(cái)政投入來看，走向“鎮(zhèn)級(jí)市”的財(cái)政轉(zhuǎn)變，就是在財(cái)政上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸?cái)政。溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)缺乏獨(dú)立財(cái)政權(quán)，直接導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施及其他社會(huì)保障建設(shè)嚴(yán)重滯后。2007年柳市鎮(zhèn)財(cái)政總收入達(dá)到10.87億元，但留給鎮(zhèn)里的卻只有9500萬元，還不夠人員工資(包括教師)和辦公經(jīng)費(fèi)開支?？陀^上要求溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)按照一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算的要求，統(tǒng)籌政府財(cái)力，建立獨(dú)立完整的財(cái)政預(yù)算體系，把土地、城建、治安、計(jì)劃生育等各個(gè)部門取得的罰沒收入和行政性收費(fèi)全額納入財(cái)政管理。一級(jí)財(cái)政，一級(jí)國庫，不僅是溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)政獨(dú)立運(yùn)行和行使財(cái)權(quán)的必要條件，也是承擔(dān)“鎮(zhèn)級(jí)市”城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等公共財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)支出的必要條件。因此，要建立溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)一級(jí)國庫，推行國庫集中收付制度，從而使溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”而成為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)城市財(cái)政。

總之，從溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展角度來看，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與體制創(chuàng)新有利于溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展成為現(xiàn)代化小城市。把握溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”的基本內(nèi)涵，不能停留在概念認(rèn)識(shí)上，而是為了通過對(duì)溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”進(jìn)行基本評(píng)估，明確溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)走向“鎮(zhèn)級(jí)市”是有一定條件的，進(jìn)而在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與體制創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)體制、功能、結(jié)構(gòu)、財(cái)政“四大轉(zhuǎn)變”。只有緊密結(jié)合溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)際實(shí)施相應(yīng)對(duì)策，才能使溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展成為現(xiàn)代化小城市。

（作者為溫州市委黨校教授）