世界海事管理發(fā)展趨勢及特征

Developing tendency and character of world maritime management

海事管理的最終目的是保護(hù)海上人命、財產(chǎn)安全，保護(hù)海洋環(huán)境。盡管世界各國在海事管理上形式各異、組織機(jī)構(gòu)不同，但是一般都依照相關(guān)的國際公約和法規(guī)結(jié)合本國實際制定相關(guān)的國內(nèi)法律來進(jìn)行水上交通安全管理。隨著航運(yùn)業(yè)的全球化趨勢和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化，各國及不同地區(qū)的海事管理模式也正趨向于一體化。

從被動反應(yīng)到主動預(yù)防

自1948年IMO成立至上世紀(jì)90年代以來，海事管理國際公約基本上是事故和災(zāi)難的產(chǎn)物，譬如SOLAS、MARPOL公約等。因此，基于這些公約法律的海事管理也往往是被動反應(yīng)型。盡管新的技術(shù)規(guī)范、要求不斷增加，但海上安全事故和災(zāi)難并沒有明顯減少。隨著“自由先驅(qū)者”號和“北歐之星”號客船事故的發(fā)生，一個重要的海事管理概念，即“人為因素控制”，被引入世界海事立法和管理體系中。SOLAS公約中ISM規(guī)則的產(chǎn)生和STCW 78/95公約的制定體現(xiàn)了“人為因素控制”的海事管理理念。隨后，人為因素控制理論被廣泛地應(yīng)用在海事管理實踐中，包括船舶建造和設(shè)計、海上交通事故調(diào)查、港口國檢查、海上防污染、船員配備等各個方面。

總之，通過運(yùn)用人為因素控制理論的應(yīng)用，海事管理由傳統(tǒng)的技術(shù)層面向現(xiàn)代管理層次推進(jìn)，通過管理船舶到船員及船公司，逐步改變被動反應(yīng)的管理理念，向主動預(yù)防、從事故源頭上控制和減少事故風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

風(fēng)險決策理論的應(yīng)用

另外一個被廣泛應(yīng)用在海事管理中的重要科學(xué)理論是基于風(fēng)險分析的評估和決策理論。該理論的核心內(nèi)容就是通過科學(xué)方法對水上交通系統(tǒng)中可能存在的風(fēng)險進(jìn)行識別和評估，選擇合理的風(fēng)險管理手段，做出科學(xué)決策，從而將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)，防止風(fēng)險轉(zhuǎn)化為事故或災(zāi)難，確保安全管理處于主動狀態(tài)。這個理論被廣泛地應(yīng)用在航運(yùn)政策、法律法規(guī)的制定以及海事管理資源配置等各個領(lǐng)域。

該理論在IMO的典型應(yīng)用就是前文所提到的綜合安全評估（Formal Safety Assessment）。

傳統(tǒng)交通向現(xiàn)代服務(wù)型交通轉(zhuǎn)型

隨著海事管理技術(shù)安全、人為因素控制理論的應(yīng)用普及，海事管理進(jìn)入了第三個時代，即“安全文化”時代。學(xué)術(shù)界對“安全文化”有不同的定義和內(nèi)涵。一個普遍認(rèn)可的概念是英國健康安全委員會提出的，“安全文化”是“個人和團(tuán)體價值觀、態(tài)度、感官、能力和行為方式的產(chǎn)物，并決定個人和團(tuán)體對一個組織的健康和安全管理的承諾和該組織安全管理的形式和狀況”。該理論認(rèn)為事故是可以避免的，組織中的人、組織系統(tǒng)、行為是相互影響的，通過對安全做出承諾，能夠建立一個自我管理和規(guī)范、自我完善和改進(jìn)的相互信任、信息暢通的組織安全文化，從而使組織、組織中的人和行為不斷朝著“零事故”的方向發(fā)展，并最終實現(xiàn)系統(tǒng)安全。

隨著ISM規(guī)則的實施，該理論在船舶公司和船舶安全管理領(lǐng)域中得到了廣泛的應(yīng)用。實踐證明，ISM實施后全世界船舶事故率從3/1000降低到1/1000左右。在海事管理內(nèi)部，通過管理體系和質(zhì)量體系建設(shè)可以幫助實現(xiàn)內(nèi)部管理的安全文化，也可以用于指導(dǎo)對外部行政相對人的規(guī)范管理——通過體系建設(shè)提高行業(yè)認(rèn)知度，引導(dǎo)管理對象主動規(guī)范安全操作行為，逐步建立企業(yè)安全生產(chǎn)文化，實現(xiàn)自我管理和完善，達(dá)到安全管理的目的。

海事管理的新特征

1.船舶防污染管理在海事管理業(yè)務(wù)中占越來越重要的位置，防污控制趨于更加嚴(yán)格和嚴(yán)厲，立法更加完善。

1989年Exxon Valdez油船污染事故后，美國制定了1990年油污法，該法律明確規(guī)定對污染者的高額罰款，同時規(guī)定了民事賠償和責(zé)任限制。美國在后續(xù)的法律中又對污染事故的肇事者制定了刑事處罰規(guī)定。1999年Erika油船污染事故后，海上防污染引起了整個歐洲的高度重視，隨后采取了被稱之為“Erika Ⅰ”和“Erika Ⅱ”的系列防污染措施，其中包括PSC的禁止入港（Ban Ships）、淘汰單殼油船、加強(qiáng)對船級社的監(jiān)督、建立歐洲海事局、修正油污基金公約等。2002年的“Prestige”油船污染事故更是導(dǎo)致了歐盟法令2005/35/EC的產(chǎn)生，規(guī)定了在海上造成重大污染的肇事者有可能被監(jiān)禁和處以刑事責(zé)任，盡管這被部分學(xué)者認(rèn)為違背了國際法準(zhǔn)則，但這個法令終將在歐盟范圍內(nèi)實施，充分表明了各個國家對加強(qiáng)海上防污染的態(tài)度和決心。同樣在加拿大，《2000年船舶法》也規(guī)定了巨額的污染罰款和最高18個月的監(jiān)禁處罰，這反映了國際海上防污染趨向于更加嚴(yán)格和嚴(yán)厲。此外，國家和區(qū)域間高度重視污染應(yīng)急反應(yīng)和合作，防污染配備也由港口向領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外延伸。在國際法的框架下，發(fā)達(dá)國家通過IMO的立法手段不斷加強(qiáng)國際海上防污染立法，比如壓載水管理公約、拆船公約等。

2.海事安全管理領(lǐng)域逐步呈現(xiàn)立體化，全面覆蓋船舶安全、環(huán)境保護(hù)、船員社會保障和勞工安全。

國際勞工組織（ILO）于2006年通過了《2006年綜合海事勞工公約》，該公約具體規(guī)定了各國在保證海上勞工安全方面的義務(wù)、措施，包括檢查、發(fā)證、監(jiān)督等，規(guī)定了公司的義務(wù)、船員的權(quán)利等。該公約被海事界稱為繼SOLAS、MARPOL、STCW公約后的海事管理第四大支柱。該公約的產(chǎn)生，標(biāo)志著海上安全管理逐步呈現(xiàn)立體化，由單純的船舶安全管理轉(zhuǎn)變?yōu)榘ù鞍踩?、船員勞工安全管理在內(nèi)的完整安全體系。

世界上許多發(fā)展中國家，譬如我國，是在船員勞工安全管理方面基礎(chǔ)較為薄弱的國家，都將面臨如何建立自己的海上勞工安全法律、檢查和監(jiān)督體系問題，否則一方面不能滿足履約要求，危害海上勞工安全，同時也會影響國際勞務(wù)輸出。我國政府已經(jīng)開始了這方面的立法工作。2007年9月即將實施的《船員條例》將在一定程度上關(guān)注船員權(quán)利及公司管理等方面的問題。

3.國際海事組織（IMO）的強(qiáng)制力得以加強(qiáng)，各國海事管理立法、執(zhí)法將逐漸趨于協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

IMO各成員國在2005年年底審議通過了《“IMO成員國自愿審核機(jī)制”框架和程序》決議（IMO A. 24/Res 974）。該機(jī)制主要是由IMO選擇合適的審核員對自愿申請審核的成員國履行IMO公約義務(wù)的狀況，包括對立法、機(jī)構(gòu)、實施、監(jiān)督、報告等各個方面進(jìn)行審核，審核的標(biāo)準(zhǔn)是《實施IMO強(qiáng)制文件規(guī)則》，通過審核對被審核成員國在履約方面存在的問題向該國家和IMO秘書長進(jìn)行通報，并提出建議幫助糾正存在的問題，使之達(dá)到完全履約的要求，保證IMO各項強(qiáng)制性文件在成員國得到有效實施，保證海上安全和防止污染。

隨著港口國監(jiān)督（PSC）和船旗國履約自愿審核機(jī)制的開展，各國在執(zhí)行公約上的步調(diào)將趨向一致。通過該機(jī)制的審核，一個最直接的結(jié)果是世界各國在海事立法、實施、監(jiān)督檢查等各方面將逐步趨于統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，標(biāo)準(zhǔn)趨于一致，IMO各項強(qiáng)制規(guī)則和文件將得到切實有效的實施。同時有一批低標(biāo)準(zhǔn)的船旗國將被逼離開航運(yùn)市場。