楊華枝

(河南省工藝美術(shù)學(xué)校,河南鄭州 450008)

預(yù)防腐敗視角下我國(guó)公務(wù)員薪酬制度改革探析

楊華枝

(河南省工藝美術(shù)學(xué)校,河南鄭州 450008)

腐敗問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題,盡管黨和政府不斷加大懲處力度,但腐敗的勢(shì)頭依然未能得到有效的遏制。公務(wù)員薪酬制度作為公務(wù)員制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證,是反腐倡廉制度體系中非常重要的一環(huán),在預(yù)防腐敗中發(fā)揮重要的作用。因此,打造行之有效的反腐倡廉制度體系,有必要將公務(wù)員薪酬制度同反腐倡廉要求結(jié)合起來(lái),建立與反腐倡廉制度體系相配套的公務(wù)員薪酬制度體系。

公務(wù)員;薪酬制度;預(yù)防腐敗

目前,腐敗問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。打造行之有效的反腐倡廉制度體系是當(dāng)前反腐倡廉工作的重要內(nèi)容。在反腐倡廉制度體系中,公務(wù)員薪酬制度是非常重要的一環(huán),在預(yù)防腐敗中發(fā)揮重要的作用。從建立反腐倡廉制度體系的大計(jì)著眼,有必要將公務(wù)員薪酬制度同反腐倡廉要求結(jié)合起來(lái),建立既有利于公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、又同反腐倡廉制度體系相配套的公務(wù)員薪酬制度體系。本文從公務(wù)員薪酬制度與預(yù)防腐敗的關(guān)系出發(fā),闡述公務(wù)員薪酬制度在預(yù)防腐敗方面的作用,分析我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度存在的問(wèn)題及對(duì)公務(wù)員廉潔程度的影響,從而提出完善公務(wù)員薪酬制度的相關(guān)建議。

一、公務(wù)員薪酬制度與預(yù)防腐敗的關(guān)系

公務(wù)員薪酬制度是公務(wù)員制度體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié),其制度設(shè)計(jì)得是否合理,直接影響到公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性、公務(wù)員工作的積極性、公共行政管理的效率和公正性。同時(shí),建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度,對(duì)預(yù)防腐敗也有重要作用。

1.公務(wù)員薪酬制度及其構(gòu)成要素

美國(guó)著名薪酬管理專(zhuān)家喬治·米爾科維奇認(rèn)為,薪酬是指雇員作為雇傭關(guān)系中的一方所得到的各種貨幣以及各種具體的服務(wù)和福利之和?？偟男匠臧ㄖ苯右袁F(xiàn)金支付的工資或通過(guò)福利和服務(wù)支付的薪酬。目前我國(guó)公務(wù)員的薪酬以“工資”為主要表現(xiàn)形式,它是指在國(guó)家公共管理部門(mén)工作、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的這一部分特定的公職人員,以自己的知識(shí)和能力,在一定時(shí)間內(nèi)為國(guó)家和人民服務(wù)所得的勞動(dòng)報(bào)酬。從狹義上講,薪酬是指單位按月發(fā)放給公務(wù)員的固定工資,包括基礎(chǔ)工資、工齡工資、職務(wù)工資和級(jí)別工資;在廣義上薪酬還應(yīng)包括國(guó)家其他福利待遇,單項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)與獎(jiǎng)金等。

公務(wù)員薪酬制度是指用人單位為激勵(lì)公務(wù)員,采取各種手段向其支付多種形式報(bào)酬的有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、方法的總稱(chēng)。它包括薪酬制度的分配原則、薪酬結(jié)構(gòu)、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、薪酬調(diào)整機(jī)制、配套的津貼福利制度、離休退休人員待遇等內(nèi)容。公務(wù)員薪酬制度還包括公務(wù)員勞動(dòng)崗位的設(shè)計(jì)、招聘、培訓(xùn)、上崗、績(jī)效考評(píng)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰等制度安排,包括公務(wù)員薪酬的補(bǔ)償安排等。

2.公務(wù)員薪酬制度的預(yù)防腐敗功能

科學(xué)合理的薪酬制度具有多方面的功能,除了保障功能、調(diào)節(jié)功能、增值功能、激勵(lì)功能外,還具有預(yù)防腐敗的功能。它不僅有助于國(guó)家穩(wěn)定和吸引人才,而且有助于建立廉潔、高效的公務(wù)員隊(duì)伍,有效預(yù)防和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

(1)科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度有助于平衡公務(wù)員收入、減少腐敗行為。完善公務(wù)員薪酬制度,使之同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌,使公務(wù)員收入在系統(tǒng)內(nèi)部公平合理、在外部與其他社會(huì)成員的收入實(shí)現(xiàn)均衡,有助于平衡公務(wù)員的社會(huì)心理和收入,在一定程度上減少腐敗行為的發(fā)生。

(2)科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度有助于消除權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度,實(shí)現(xiàn)公務(wù)員收入合理化、透明化,可以使納稅人知道,為公務(wù)員支付了多少報(bào)酬,有益于實(shí)現(xiàn)政府的受托責(zé)任,有助于從根本上消除一些部門(mén)隱蔽地利用權(quán)力尋租現(xiàn)象。

(3)科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度有助于調(diào)節(jié)收入分配、減少腐敗機(jī)會(huì)。建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度,實(shí)現(xiàn)公務(wù)員收入的規(guī)范化,可以避免各部門(mén)通過(guò)各種渠道發(fā)放津貼補(bǔ)貼,避免公務(wù)員因所在部門(mén)不同而收入懸殊,強(qiáng)化公務(wù)員薪酬制度在調(diào)節(jié)收入分配上的力度,減少公務(wù)員腐敗的機(jī)會(huì)。

(4)科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度可以增強(qiáng)公務(wù)員抵御腐敗的能力。建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度,特別是制定和完善“薪酬法”,可以消除公務(wù)員的后顧之憂,實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的終生收入目標(biāo),即“當(dāng)期收入最大化 +未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)最小化”,給公務(wù)員一個(gè)滿意的制度安排,使公務(wù)員不想腐敗、不敢腐敗,自覺(jué)抵御權(quán)力和金錢(qián)的誘惑。

二、我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度存在的問(wèn)題及對(duì)公務(wù)員廉潔程度的影響

1.我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度是伴隨著我國(guó)公務(wù)員制度的建立,在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡過(guò)程中確立起來(lái)的。歷經(jīng)十多年的運(yùn)行,公務(wù)員薪酬制度中諸多不完善的地方逐漸暴露出來(lái),日益受到人們的關(guān)注。

(1)公務(wù)員薪酬制度改革滯后,工資水平相對(duì)不合理。隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的加快,企業(yè)薪酬制度改革已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。與之相比,公務(wù)員薪酬管理體系仍帶有一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。從整體來(lái)看,現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度還存在缺陷,缺少同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的制度創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)。公務(wù)員收入既不能在系統(tǒng)內(nèi)部體現(xiàn)公平合理的差別,又不能與其他社會(huì)成員的收入實(shí)現(xiàn)均衡,從而衍生出一系列社會(huì)問(wèn)題。低薪難以保廉成為一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

(2)公務(wù)員收入渠道多元化且缺乏透明度。除了國(guó)家規(guī)定的基本工資之外,各部門(mén)通過(guò)各種渠道發(fā)放的津貼、補(bǔ)貼名目繁多,在公務(wù)員實(shí)際收入中占相當(dāng)大的比例。而且公務(wù)員的收入也因其所在區(qū)域、部門(mén)的不同而差距較大。這不僅削弱了公務(wù)員薪酬制度在調(diào)節(jié)收入分配上的力度,增加了薪酬管理的難度,也在一定程度上為腐敗提供了機(jī)會(huì)。而公務(wù)員收入缺乏透明度,也使得一些部門(mén)很容易隱蔽地利用權(quán)力尋租。

(3)公務(wù)員考核制度不健全,工資正常晉升缺乏嚴(yán)肅性。我國(guó)公務(wù)員考核的內(nèi)容大多是原則性的規(guī)定,缺乏系統(tǒng)的科學(xué)考核指標(biāo)體系。由于缺乏具體的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn),考核過(guò)程難以體現(xiàn)針對(duì)不同類(lèi)型、不同層次公務(wù)員考核的有效性。用習(xí)慣而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行泛泛考核,其結(jié)果往往體現(xiàn)的是一些領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人好惡,存在明顯的主觀性,從而有失公正。在考核方法上,由于我國(guó)考核制度中的民主測(cè)驗(yàn)、民主測(cè)評(píng)機(jī)制不夠健全,考核手段缺少制度化、規(guī)范化,考核結(jié)果難以落實(shí)。

(4)公務(wù)員薪酬制度的激勵(lì)功能難以有效發(fā)揮。公務(wù)員薪酬的最大優(yōu)勢(shì)是比較穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)不大,而最大的缺點(diǎn)是吃大鍋飯,職務(wù)薪酬大多論資排輩,不能突出體現(xiàn)能力高低、貢獻(xiàn)大小和工作多少的差別,不能充分發(fā)揮薪酬分配的激勵(lì)導(dǎo)向作用?，F(xiàn)實(shí)中公務(wù)員往往因在不同部門(mén)工作而收入差距很大,在同一部門(mén)不同崗位工作收入差距卻很小。前者扭曲了不同政府部門(mén)公務(wù)員收入分配的公平性,后者抹殺了不同崗位工作人員收入分配的效率原則?？v觀 1993年以來(lái)的歷次調(diào)資,凡同職務(wù)、同級(jí)別的公務(wù)員不論行業(yè)、崗位、政績(jī)、貢獻(xiàn)、工齡等因素,均可獲得同等加薪。這種實(shí)際上的平均主義,大大弱化了加薪的內(nèi)部激勵(lì)作用,對(duì)優(yōu)秀公務(wù)員而言無(wú)疑是挫傷性的負(fù)激勵(lì)。

(5)公務(wù)員薪酬制度缺乏法制性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家政府大都對(duì)公務(wù)員薪酬水平的確定、增長(zhǎng)原則、調(diào)整依據(jù)等以法律形式加以規(guī)定。如美國(guó)的《聯(lián)邦工資改革法》(1962年)、《聯(lián)邦工資比較法》(1970年)、《文官改革法》(1978年),日本的《國(guó)家公務(wù)員法》,法國(guó)的《公務(wù)員總章程》,德國(guó)的《聯(lián)邦工資法》等。而迄今為止,我國(guó)除了國(guó)家《公務(wù)員法》對(duì)薪酬問(wèn)題有一些原則規(guī)定外,尚無(wú)一套成型的公務(wù)員“薪酬法”。

2.我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度對(duì)公務(wù)員廉潔程度的影響

目前,我國(guó)公務(wù)員薪酬制度是由工資收入、非工資收入、實(shí)物收入、無(wú)形收入等共同構(gòu)成。客觀地講,公務(wù)員收入在社會(huì)各行業(yè)收入水平排名中并不算低。然而,公務(wù)員收入隱性因素過(guò)多,非貨幣形式收入比重較大,嚴(yán)重影響公務(wù)員的廉潔和高效,不可避免滋生腐敗。

(1)收入形式的多樣性導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)上的不便,給腐敗以可乘之機(jī)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,為適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)家的生產(chǎn)力狀況,我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員薪酬制度采取了工資加福利、待遇的方式。這在調(diào)動(dòng)了公務(wù)人員積極性的同時(shí),也保證了行政的效率和廉潔。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,其他行業(yè)收入逐步向單一貨幣形式發(fā)展,與此同時(shí),公務(wù)員的工資收入并沒(méi)有跟上其他行業(yè)的發(fā)展速度,這使得公務(wù)員單靠工資收入已不能滿足其需要。而無(wú)形收入由于難于監(jiān)督的特性,已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐徊糠止珓?wù)員追求的目標(biāo),于是腐敗現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。

(2)工資收入偏低導(dǎo)致公務(wù)員正激勵(lì)效應(yīng)下降。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)公務(wù)員的工資收入雖然經(jīng)歷了幾次漲幅過(guò)程,但仍不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的需要。作為有一定社會(huì)地位的公務(wù)員來(lái)講,憑借較低的收入滿足基本生存和安全之外的需要基本上是不現(xiàn)實(shí)的。因而,一些公務(wù)員開(kāi)始謀求工資之外的收入,甚至是非法收入。

(3)公私產(chǎn)權(quán)界定不清晰,使得公務(wù)員“貪污型”、“尋租型”腐敗有機(jī)可乘。由于制度變遷過(guò)快,一些新的產(chǎn)權(quán)界定還未形成。這給一些公務(wù)人員利用信息的不對(duì)稱(chēng)性挪用甚至私吞公款或者將公共資源的權(quán)力市場(chǎng)化、進(jìn)行非法交易、獲取非法收入提供了可乘之機(jī)?！柏澪坌汀备瘮『汀皩ぷ庑汀备瘮‖F(xiàn)象的出現(xiàn),就是公私產(chǎn)權(quán)界定不清晰的具體體現(xiàn)。

三、預(yù)防腐敗視角下完善我國(guó)公務(wù)員薪酬制度的建議

在目前條件下,為適應(yīng)改革所帶來(lái)的制度變遷和預(yù)防腐敗的需要,改革和完善公務(wù)員薪酬制度是十分必要的,也是十分緊迫的。

1.改變公務(wù)員薪酬構(gòu)成,實(shí)行單一貨幣制、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制,加強(qiáng)監(jiān)督

對(duì)公務(wù)員的薪酬體系進(jìn)行變革,可以借鑒新加坡及我國(guó)香港的經(jīng)驗(yàn),實(shí)行單一貨幣工資制和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制。單一貨幣制有以下優(yōu)點(diǎn):可以簡(jiǎn)化工資計(jì)算、發(fā)放及合適的程序,有利于效率的提高;可以使公務(wù)員工資水平具有更大的可比性,準(zhǔn)確定位公務(wù)員的收入狀況,便于適時(shí)調(diào)整;便于公務(wù)員之間及與社會(huì)其他行業(yè)之間進(jìn)行比較,從而使工資的激勵(lì)作用明顯化。在單一貨幣工資基礎(chǔ)上進(jìn)行的全面財(cái)產(chǎn)申報(bào)可以有效反映公務(wù)員的收入狀況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)其非正當(dāng)收入,從而增加腐敗的風(fēng)險(xiǎn)成本,起到監(jiān)督和預(yù)防腐敗的作用。

2.適度提高公務(wù)員的工資水平,發(fā)揮其積極激勵(lì)效用,預(yù)防腐敗

在實(shí)行工資的單一貨幣制改革后,應(yīng)適度提高公務(wù)員的工資水平,增加公務(wù)員的合法收入以滿足其正當(dāng)需要。公務(wù)員工資水平的適度提高至少有以下積極作用:可以吸引更多高新技術(shù)人才,為國(guó)家建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍提供保障;可以提高腐敗成本,是國(guó)家公務(wù)員廉潔自律的必要條件;有助于樹(shù)立職業(yè)的崇高形象,是國(guó)家公務(wù)員勤政的有效激勵(lì)機(jī)制;可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,重塑政府形象。

3.明晰產(chǎn)權(quán)制度,將公務(wù)員利益直接與其行為掛鉤,遏制腐敗行為

制度是在不斷的變遷中與其時(shí)代背景相適應(yīng)的。我們的改革目標(biāo)是要建立新的適應(yīng)中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新的制度體系。明晰產(chǎn)權(quán)制度,即是要對(duì)公共權(quán)力及公共資源的歸屬權(quán)及其使用做一權(quán)威界定。具體到公務(wù)員制度,就是要把公共資源的公利益和公務(wù)員的私利益區(qū)分開(kāi)來(lái),找到二者的依存關(guān)系,從而保證互不侵犯。如可以設(shè)立國(guó)家公積金制度,在保證公務(wù)員退休后仍能享受良好生活條件的同時(shí),約束其在職期間的行為,若其工作期間有腐敗行為則剝奪其享有養(yǎng)老金的權(quán)利。再如把公車(chē)使用費(fèi)打入公務(wù)員自身賬戶,使其有權(quán)屬感,而不再肆無(wú)忌憚地?fù)]霍公款。

4.建立公務(wù)員薪酬水平的平衡比較機(jī)制和正常增資機(jī)制

公務(wù)員薪酬水平應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力、物價(jià)水平以及企業(yè)相對(duì)人員工資水平等因素定期調(diào)整,即在薪酬調(diào)查的基礎(chǔ)上建立公務(wù)員薪酬水平的平衡比較機(jī)制和正常增資機(jī)制。薪酬水平的平衡比較機(jī)制應(yīng)考慮到不同單位之間的工資差距。同時(shí),從公務(wù)員職業(yè)的重要性及其人力資本含量較高的特點(diǎn)來(lái)看,公務(wù)員薪酬水平應(yīng)該處于社會(huì)的前列才能保證外部的公平性。需要指出的是,完善薪酬制度的一個(gè)基本依據(jù)是“等量貢獻(xiàn)獲取等量報(bào)酬”。因此,在提高公務(wù)員工資待遇的同時(shí),應(yīng)建立完善的優(yōu)勝劣汰機(jī)制,不斷加強(qiáng)公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),提高行政效率,實(shí)現(xiàn)“雙廉”政府的目標(biāo)。

[1][美 ]喬治·T·米爾科維奇等.薪酬管理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

[2]楊蕾,李魯紅.激勵(lì)視角下我國(guó)公務(wù)員薪酬制度的路徑再選擇[J].湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(4).

[3]高培勇.應(yīng)建立與廉政建設(shè)相適應(yīng)的公務(wù)員薪酬平比較機(jī)制[J].社科黨建,2007,(1).

[4]宋曉梧,高書(shū)生.對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)居民貧富狀況的思考 [J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2000,(3).

[5]黃毅鋒,廖曉明.淺談我國(guó)公務(wù)員之適度高薪 [J].行政論壇,2004,(6).

責(zé)任編輯:隨 園

D 630.3

A

1003—0751(2010)06—0133—03

2010—9—30

楊華枝,女,河南省工藝美術(shù)學(xué)校紀(jì)委書(shū)記,高級(jí)講師,法學(xué)碩士。