郭英莉

(中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

一、治理理論興起的原因及其特征

治理理論是20世紀(jì)80年代末期，西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家在研究社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，發(fā)現(xiàn)了市場和社會(huì)政府在配置社會(huì)資源中的失?。菏袌鲈谙拗茐艛唷⑻峁┕伯a(chǎn)品、約束和克服生產(chǎn)的隨意性等方面存在局限，無法達(dá)到資源的最佳配置。同樣，政府的計(jì)劃手段，因?yàn)榻y(tǒng)得過多、管得過死、排斥競爭等也不能達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。所以，當(dāng)時(shí)的政府不能有效促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。正是在對(duì)政府與市場、政府與社會(huì)、政府與公民這三對(duì)基本關(guān)系的反思過程中產(chǎn)生了治理理論，這是治理理論興起的直接原因。

全球化運(yùn)動(dòng)的影響是治理理論興起的外在原因。全球化時(shí)代最重要的特征是：跨國組織(transnational organizations)和超國組織(supernational organizations)的影響日益增大，民族國家的主權(quán)及其政府的權(quán)利日益削減。政府在其原有的統(tǒng)治范圍及能力權(quán)限內(nèi)，已無法有效地對(duì)其實(shí)施組織管理。同時(shí)，在跨國組織之間，為了保持平衡和利益，也需要構(gòu)建一種新的全球統(tǒng)治秩序和規(guī)則。全球化運(yùn)動(dòng)不僅對(duì)民族國家內(nèi)部的管理提出挑戰(zhàn)，也對(duì)其對(duì)外戰(zhàn)略和發(fā)展定位提出了挑戰(zhàn)。由此，治理理論便應(yīng)時(shí)而生。

治理理論的基本特征有以下幾方面：第一，公共權(quán)力的多元性。政府并不是國家唯一的權(quán)利中心，各種機(jī)構(gòu)(包括社會(huì)的、私人的)只要得到公眾的認(rèn)可，就可能成為各個(gè)不同層面的社會(huì)權(quán)利的中心。第二，各類主體的相互依賴性。不再堅(jiān)持國家職能的專屬性和排他性，從而強(qiáng)調(diào)了國家與社會(huì)組織間的相互依賴關(guān)系，必須彼此交換資源、持續(xù)協(xié)調(diào)才能順利實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)。第三，治理手段的多樣性。與傳統(tǒng)的管理手段相比，治理理論中的管理手段除了國家的手段和方法外，更多的是強(qiáng)調(diào)各種機(jī)構(gòu)之間的合作和協(xié)商。第四，管理目標(biāo)的明確性。政府不再是無所不包的“全能型政府”而只是“有限政府”，從而能夠運(yùn)用新的工具來加以引導(dǎo)和控制，使其目標(biāo)進(jìn)一步完善，是公開、公平、民主、市場、服務(wù)等價(jià)值的體現(xiàn)。

二、治理理論對(duì)我國構(gòu)建和諧社會(huì)的啟示

治理理論作為一種新的公共管理理論，不但強(qiáng)調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是尋求政府、社會(huì)與市場三者之間的合作與互動(dòng)，通過各種力量和資源以謀求“善治”的社會(huì)體制。

當(dāng)前，我國為了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要政府職能的重新定位和完善、市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步改革和完善、公民社會(huì)的培育以及實(shí)現(xiàn)三者之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，治理理論的引入能夠更好地實(shí)現(xiàn)三者之間的良性互動(dòng)，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著重大的理論啟示。

第一，在市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)條件下，幾乎所有的公民都必然存在于一定的社會(huì)自治組織中。政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理的主要對(duì)象不再是單個(gè)公民，而是一個(gè)個(gè)法人或非法人社會(huì)團(tuán)體，如企業(yè)、學(xué)校、政府機(jī)關(guān)、部隊(duì)等。對(duì)市場和社會(huì)而言，也有消費(fèi)者協(xié)會(huì)，各行業(yè)協(xié)會(huì)，學(xué)術(shù)研究會(huì)，各級(jí)工會(huì)、婦聯(lián)，農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)等。所以，國家在設(shè)計(jì)建構(gòu)社會(huì)公共管理模式時(shí)，就不能僅僅考慮到政府，還應(yīng)該充分考慮到市場和社會(huì)自身的自治性，即其自我調(diào)節(jié)、自我控制的功能，充分考慮到各種社會(huì)自治組織在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理中的作用。

第二，在西方治理理論中，強(qiáng)調(diào)打破國家與市民社會(huì)的二元對(duì)立，把對(duì)社會(huì)的有效管理看成是兩者的合作過程，要求兩者共同承擔(dān)責(zé)任。從世界歷史發(fā)展來看，人類文明發(fā)展到今天，市民社會(huì)與政治國家的關(guān)系本身已更多地從分離、對(duì)抗走向協(xié)調(diào)與合作。那種原始的二元對(duì)立色彩即使在資本主義國家也明顯減弱。社會(huì)生活本身已經(jīng)變得越來越自主、自由。國家對(duì)有些事情，僅靠政府確實(shí)已經(jīng)無法圓滿解決，這就需要社會(huì)自治組織的協(xié)調(diào)與合作，客觀上要求社會(huì)承擔(dān)更多的自我管理任務(wù)。這一切將導(dǎo)致政府與市民社會(huì)從二元對(duì)立走向一元協(xié)調(diào)。

第三，按照西方治理理論尋求實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和善治的過程中，政府和各種社會(huì)自治組織之間的關(guān)系是相互依賴的。他們通過信息的交流和利益的互動(dòng)最終形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這種自主自治的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是一種為了共同的公共利益而自覺聯(lián)合起來的聯(lián)合體。這種聯(lián)合體的特征不再是單向監(jiān)督或控制，而是自主合作；不再是高度集權(quán)，而是權(quán)力在縱向和橫向上的同時(shí)分散；不再簡單地追求一致性和普遍性，而是在最大限度滿足不同社會(huì)主體共同利益的前提下實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。很顯然，這更有利于消除社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)。

三、社會(huì)主義和諧社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)

探尋社會(huì)主義和諧社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上就是在社會(huì)主義和諧社會(huì)的治理過程中，確立治理主體和客體、行為準(zhǔn)則、治理方式及其相互關(guān)系的過程。因此，只有政府、市場、其他公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人諸權(quán)力單元達(dá)到均衡，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，使社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與治理主體之間實(shí)現(xiàn)和諧。

第一，確立“多中心治理”理念，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的均衡。在當(dāng)代“多中心治理”精神下，政府組織必須在整個(gè)社會(huì)中承擔(dān)十分重要的角色，特別是在合法地使用暴力、實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值方面，仍然發(fā)揮著其他組織不可替代的作用，但政府不再是社會(huì)管理的唯一權(quán)力中心。非政府組織、社區(qū)組織及公民自治組織與政府一起承擔(dān)管理公共事務(wù)的責(zé)任，這些組織的權(quán)力也應(yīng)得到社會(huì)和公民的認(rèn)可。在多中心治理模式下，政府的各級(jí)行政部門及公職人員，必須以“參與、互動(dòng)、合作、服務(wù)”為理念，平等地對(duì)待其他社會(huì)組織，構(gòu)建共同治理的合作伙伴關(guān)系。

在這種合作治理過程中，公民及社會(huì)組織的參與，已經(jīng)不再出自政府的“民主恩賜”，而是作為自主治理的一極，發(fā)揮著不可替代的作用。多中心治理并不拒絕控制和規(guī)制，在多元化、多樣化、分散化的社會(huì)環(huán)境中，矛盾、沖突、差異、偏激等現(xiàn)象的存在十分正常，社會(huì)治理者應(yīng)該善于通過談判和協(xié)商，化解各種矛盾和沖突。認(rèn)可社會(huì)權(quán)力主體多元化的現(xiàn)實(shí)，是完善治理結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要達(dá)到治理結(jié)構(gòu)的均衡，包括主體結(jié)構(gòu)的均衡和價(jià)值結(jié)構(gòu)的均衡。治理主體結(jié)構(gòu)的均衡是指各權(quán)力單元在合作治理過程中形成的優(yōu)勢互補(bǔ)、競爭博弈的平等關(guān)系。

第二，重新定位政府職能，轉(zhuǎn)變政府行政方式。政府的大部分職能在于戰(zhàn)略上的指揮者、制度上的供給者、目標(biāo)上的引導(dǎo)者、行動(dòng)上的協(xié)調(diào)者及各種創(chuàng)新活動(dòng)的激勵(lì)者和合作者，而不僅僅是公共物品的供給者。由于市場經(jīng)濟(jì)在中國逐漸發(fā)展成熟，社會(huì)利益格局開始多元化，公民的需求也日益多樣化。那種強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)化、程式化的公共服務(wù)方式已經(jīng)不能滿足公民日益增長的各類需求。在構(gòu)建和諧社會(huì)的宏觀背景下，政府必須正視各階層民眾的不同利益訴求，政府決策必須建立在民眾有效參與的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公民和政府的良性互動(dòng)。政府必須以平等的身份與多元的社會(huì)主體進(jìn)行平等的協(xié)商與合作。政府必須從實(shí)際出發(fā)，提供滿足公民實(shí)際需求的公共服務(wù)，“情為民所系，利為民所謀，權(quán)為民所用”。而且，政府提供公共服務(wù)的方式應(yīng)該多元化。政府應(yīng)該從直接提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)到為市場和社會(huì)制定規(guī)則上來。在治理理論視角下，政府主要承擔(dān)的是建立指導(dǎo)社會(huì)組織行為者行動(dòng)的共同準(zhǔn)則和確定有利于穩(wěn)定主要行為主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任。

第三，努力提高公民的參與意識(shí)和自治能力。公民參與管理是公共行政治理改革的基本原則。公民不僅是各種公共服務(wù)的消費(fèi)者，更是公共服務(wù)的監(jiān)督者，其在參與管理中要實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利和價(jià)值。公民參與政策管理過程有利于消除社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)。但是，這種參與的基礎(chǔ)是公民具有良好的自治能力和民主意識(shí)。客觀上，信息技術(shù)的迅速發(fā)展，也增強(qiáng)了公民和社會(huì)在信息和知識(shí)方面的占有量，從而削弱了傳統(tǒng)政府的信息優(yōu)勢地位，密切了政府和公民之間的溝通、反饋，加強(qiáng)了彼此之間的回應(yīng)性和依賴性。

四、結(jié)語

在我國社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建過程當(dāng)中，治理理論為我們提供了可資借鑒的理論模式和分析框架。在我們構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的征途上，治理理論為我們提供了新的視角。它提倡多元、互動(dòng)、民主、自治等理念為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供了巨大的支持。它是一種能應(yīng)對(duì)復(fù)雜、變動(dòng)、多樣社會(huì)環(huán)境的，具有很強(qiáng)靈活性和適應(yīng)性的機(jī)制。從某種意義上講，治理理論所要達(dá)到的理想狀態(tài)正是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)主體、各個(gè)部分之間相互協(xié)調(diào)的和諧狀態(tài)。由此，治理所要達(dá)到的目的正是政府、市場和公民社會(huì)三大部門之間的和諧共處。所以，治理理論對(duì)促進(jìn)我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建有著重要的借鑒意義。

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