宋 則，孫 開 釗

（中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所，北京市100836）

四、完善應急物流管理體系的思路與建議

1.高度重視應急物流的重要性。嚴密防范和有效應對各類突發(fā)事件，已成為各國應急管理機構(gòu)關(guān)注的重要問題，應急物流體系是其中的重要保障和有力支撐。因此，必須明確應急物流、應急儲備的重要性及其公共服務功能與公共財政性質(zhì)定位。古語說，“兵馬未動，糧草先行”，應急物流就是應對突發(fā)事件的“糧草”，必須有預案、有儲備，“儲得下、調(diào)得動、用得上”，該投入必須由各級財政足額投入，絕對不能含糊，更不能弄虛作假、缺斤短兩。同時，要講究科學合理，安排適度，絕不是多多益善。

2.成本—效能原則是構(gòu)建應急物流體系總思路的核心。我們的一個基本思路始終是成本—效能分析評價同樣適用于應急物流。應急物流中的所謂“不惜一切代價”或“全力以赴”不應被誤解，而必須建立在事先科學設計基礎上，絕不意味著在關(guān)鍵時刻的慌亂決策、匆忙上陣、不顧效果、不計后果?？梢哉f，正確處理緊急時刻的不惜代價與平時構(gòu)建應急體系時的“效能—成本安排”，精打細算、精心設計這兩者之間的相互關(guān)系，是各國都無法回避的核心問題。受稀缺公共資源和有限公共財力的制約，在應急物流體制、政策和預案方面，必須更講究成本—效能原則，按照效率最高、效果最好、成本最低的總思路進行科學全面合理的系統(tǒng)化設計，并據(jù)此進行實戰(zhàn)后利弊得失的評估和改進，這一點對中國顯得尤其重要。

盡管各國存在社會制度、體制差別，但解決方案仍然有相通之處，即如何運用最小限度的應急物流資源，最大限度地支撐應對突發(fā)事件。一是在制定應急預案、應急政策和法律法規(guī)及應急機制時，必須根據(jù)應急物流各環(huán)節(jié)、各節(jié)點高度相關(guān)性的特點，以應急物流成本—效能原則為指導，進行通盤考慮，克服粗放式、不計代價的原有設計缺陷。二是在應急物資的運輸、采購、流通加工和儲存過程中，必須按照應急物流的規(guī)律和成本—效能原則優(yōu)化設計，統(tǒng)籌安排，合理規(guī)劃應急物資儲備庫，優(yōu)化應急物流網(wǎng)絡，采用先進的庫存管理方法，最大限度減少應急物流成本，縮短應急物流時間。

3.建立動態(tài)化、扁平化的應急物資儲備機制。中國現(xiàn)行的應急物資儲備體制尚處于靜態(tài)、被動的狀態(tài)，還很難完全按照成本—效能原則快速響應突發(fā)事件。中國應立足惡劣復雜環(huán)境條件下，同樣能夠根據(jù)不同地區(qū)可能發(fā)生災害的類型、強度等實際情況，從容應對?？偟脑O想是，由國家主管部門統(tǒng)一部署，各級地方政府組織指導，發(fā)揮國家儲備的主體作用、軍隊儲備的骨干作用、地方儲備的補充作用、市場儲備的輔助作用及家庭儲備的基礎作用，按照布局合理、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量可靠的要求，建立國家、軍隊、地方、市場和家庭“五位一體”的中國特色的應急物資儲備系統(tǒng),有效保障應對突發(fā)公共事件的物資需求。[1]圍繞這個基本設想，有三個重要問題值得理出改進的實戰(zhàn)思路。

一是在應急物資的實物儲備方式方面，實行市場化儲備和政府儲備相結(jié)合，從單一的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?、全民參與。

各國的應急物流都由政府主導（也有程度區(qū)別），但任何政府都沒有包打天下的能力，需要社會各界的廣泛參與，如紅十字會、慈善機構(gòu)、企業(yè)捐助等。其中，鼓勵第三方物流企業(yè)的加入應是政策設計的重點。第三方物流因擁有專業(yè)化的設施設備和人才，可大幅提高應急物流運行效率，降低運行成本。而按照市場化對等原則，企業(yè)在應急物流中勇于承擔社會責任要同政府建立合理的補償機制相結(jié)合。

應急物資儲備庫是應對突發(fā)事件的基礎，以政府為主體的傳統(tǒng)方式容易造成應急物資的損失和浪費，如應急物資的過期、腐敗變質(zhì)等。在制訂應急物流預案時，應綜合考慮應急事件的影響程度及其連帶后果等因素，在應急物資采購、資金安排、設施設備準備過程中，在防范“斷儲風險”、確保應急安全和政府主導的前提下，盡可能發(fā)揮市場化儲備的基礎性作用，充分考慮經(jīng)濟性目標，減少損失和浪費。

分類來看，對生產(chǎn)周期長、專用性強、采購難度大的物資應適當安排儲備保有量，并以政府為主導；對于通用性強、易于補充的物資如生活類、藥品類等則需要減少儲備，主要通過市場化運作的方式，探索“寓急于民”、“以訂代儲”的新模式，如與有實力、有資質(zhì)的生產(chǎn)廠商或者經(jīng)銷商簽訂合同，采取在應急期間實行先征用后結(jié)算的方法；也可采取合作的方法，由生產(chǎn)廠家、供應商及醫(yī)療機構(gòu)代儲或?qū)鋷斓囊徊糠肿審S家管理。同時建立企業(yè)數(shù)據(jù)庫，對產(chǎn)品進行實時監(jiān)管，對企業(yè)信息及時更新，以備隨時調(diào)用。還要建立物資儲備監(jiān)測網(wǎng)絡，收集應急物資的實時信息，為指揮機構(gòu)判斷情況、制定決策提供可靠依據(jù)。這樣既可減少實物儲備，降低成本，還能確保應急安全，保證應急物資的及時輪換，使應急物資始終保持一個良好的狀態(tài)。

二是整合中央應急物資儲備庫和地方應急物資儲備庫，實現(xiàn)儲備庫之間的聯(lián)動。應急儲備必須消除“購不進、輪（換）不出、調(diào)不動、用不上”，“蓄水池”蛻變?yōu)椤八浪亍钡呐f體制弊端。目前，不同品種的儲備庫或者各地方的儲備庫間往往缺少必要的交流與溝通，造成應急儲備的交叉重復和遺漏，甚至造成斷檔脫儲與庫存積壓在時間和空間上同時并存的雙重損失、雙重風險。如汶川大地震使四川的儲備體系瞬間瓦解，這就需要周邊地區(qū)的儲備庫進行救援補充。所以必須從預案著手，建立信息透明、儲備聯(lián)動的大儲備機制和異地儲備救援機制。為此，要建立應急物資儲備信息數(shù)據(jù)庫，詳細登錄全國各類應急物資儲備的品種、數(shù)量和分布情況；各有關(guān)部門應定期向主管部門報告應急儲備物資動態(tài)，省政府應進行統(tǒng)計匯總并更新數(shù)據(jù)庫信息，加強應急物資的運作和監(jiān)管。

三是在應急物資儲備上最大限度實施動態(tài)化和扁平化管理，由“實物儲備”為主向“能力儲備”為主轉(zhuǎn)換。應急儲備的最高境界是動態(tài)能力儲備而非靜態(tài)的實物儲備。在應對突發(fā)事件的有效性和時速方面，不在于實物儲備數(shù)量的多少而在于瞬間提供實物能力的大小，即在最短時間內(nèi)募集到所需物資并發(fā)送到指定地區(qū)的能力，這種能力越強，實物儲備就可以越少?！澳芰洹笨稍⒂谄綍r相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)過程中。在信息技術(shù)時代，從實物儲備為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟芰錇橹饕呀?jīng)不是問題，關(guān)鍵在思路和體制。新體制的關(guān)鍵在于動態(tài)化、扁平化，要逐步改變目前靜態(tài)化、條塊分割、縱向?qū)蛹壎?、橫向協(xié)調(diào)少、反應遲緩、效能較低的狀況。為此，要整合各類型的儲備庫，實現(xiàn)信息共享，建立層級簡潔、反應快捷、動態(tài)化的應急儲備機制。中國迫切需要率先探索一條減少實物儲備和靜態(tài)儲備，以最小實物儲備量和最大能力儲備量，最有效應對最復雜突發(fā)事件的新路子，為世界各國提供低成本、高效能應急物流的新經(jīng)驗。[2]

4.將應急服務項目外包，培育應急服務產(chǎn)業(yè)化，鼓勵應急物流社會化。從近年來應對突發(fā)事件的實際情況看，中國的應急物流產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈過短，應急流程不完整，層次淺、水平低，主要表現(xiàn)是應急預案粗放，應急物資和應急能力準備不足，如汶川大地震期間，對災區(qū)的救援缺乏大型救災機械設備，導致救援速度緩慢；甲型H1N1病毒爆發(fā)后，酒精棉球、手套、口罩等醫(yī)療用品需求量暴增，即使許多醫(yī)療用品企業(yè)處于滿負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)仍無法滿足需要。這一點暴露了中國應急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展滯后，尚未達到規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化。國家發(fā)展與改革委員會、財政部等相關(guān)部委2006年曾預測，應急產(chǎn)業(yè)市場年容量在500億～1000億元，如果包括所帶動的相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，該數(shù)值接近4000億元，這表明中國的應急產(chǎn)業(yè)有很大的發(fā)展?jié)摿?。因此，政府應將應急服務項目外包，大力推進應急服務產(chǎn)業(yè)化，鼓勵應急物流社會化。

一是培育應急物資、應急設施設備生產(chǎn)企業(yè)。建立一批專業(yè)化生產(chǎn)應急物資、設施設備的企業(yè)，實行日常生產(chǎn)品與應急品的“平戰(zhàn)結(jié)合”，使其不僅能在平時和應急時刻為國家與人民作貢獻，還能獲得相應經(jīng)濟效益、社會效益和應急實戰(zhàn)過后的適當補償。

二是培育與應急物流平臺建設相關(guān)的企業(yè)。近幾年來，中國各級政府對于應急平臺體系的建設都較重視，很多地方已建立城市應急物流聯(lián)動平臺系統(tǒng)，對于提高應急能力起到了積極作用。應急物流平臺的建設需企業(yè)和政府的多方合作，建立一批與應急物流平臺建設相關(guān)的骨干企業(yè)，對于應急物流的正常運行有極其重要的作用，應急物流平臺的硬件建設和信息化建設、應急物流演練、應急物流評估等都是應急物流平臺建設所必需的。

三是培育應急物流教育培訓和咨詢服務企業(yè)。隨著各種突發(fā)公共事件的頻繁出現(xiàn)，應急物流教育培訓的需求不斷增長，各級政府應安排專項資金開展相關(guān)應急物流培訓。此外，應急物流咨詢服務的市場需求同樣巨大；已投入使用的應急物流系統(tǒng)和設備也需后續(xù)工程的完善與優(yōu)化服務。同時，方案咨詢、項目監(jiān)理、系統(tǒng)升級、維護等有關(guān)應急物流管理的專業(yè)需求也會越來越多。這些都使培育應急物流教育和咨詢服務產(chǎn)業(yè)顯得更加必要。

四是培育應急物流企業(yè)。鑒于應急物流中心和配送中心具有相當?shù)奶厥庑裕つ恐貜徒ㄔO將占用太多費用。因此，原則上除部分地區(qū)根據(jù)需要新建一些專業(yè)應急物流中心或配送中心外，大部分地區(qū)可利用社會資源，以市場化方式與具備條件的國內(nèi)大型專業(yè)物流企業(yè)簽訂協(xié)議，明確其在遇到緊急情況時啟動應急物流運作。此外，鼓勵第三方物流企業(yè)和專業(yè)物流倉儲企業(yè)投入到應急產(chǎn)業(yè)中。另外，還要探索“軍地物流一體化”的應急物流模式，有效整合軍地應急物流資源，實現(xiàn)軍地物流兼容部分高度統(tǒng)一、相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.加強應急物流的組織管理和信息化建設。中國需要建立高效可靠的應急物流信息平臺，推動應急物流從粗放、低效率、高成本向內(nèi)涵化、高效率、精確化、低成本轉(zhuǎn)變，這需要加強應急物資實物儲備和能力儲備的信息化建設，實施信息化知曉、信息化動員，建立信息化主導的應急響應體系，在需要時可在第一時間啟動儲備物資數(shù)據(jù)庫，迅速調(diào)動所需物資和車輛，優(yōu)化應急物流運輸和配送網(wǎng)絡，增強應急物流指揮中心與應急物資管理部門的接洽，減少應急物流環(huán)節(jié)，簡化應急物流流程，第一時間將物資準確送達指定位置。此外，應急物流信息系統(tǒng)一定要和軍方的信息系統(tǒng)對接，一旦發(fā)生情況，可與軍方接洽救災搶險事宜，動用軍用運輸設備、軍用運輸專用線路及相關(guān)設施，實現(xiàn)應急物資的快速配送。在防災救災的同時，還需要用現(xiàn)代先進科學技術(shù)進行減災，將常規(guī)物流方面先進的技術(shù)設備引進到應急物流中，如地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、衛(wèi)星遙感（RS）等，用先進技術(shù)支撐應急物流信息系統(tǒng)和指揮決策支持系統(tǒng)。另外，還要加強對外交流，引進和吸收國外先進的科技手段與設備，提高應急物流管理水平。

6.加強應急物流通道建設。應急物流最重要的作用是將應急物資以最快的速度送達指定位置，而暢通可靠的應急物流通道是應急物流的重要保障，此外，還要在體制和方法上進行創(chuàng)新。

一是應急物流通道的建設離不開相關(guān)政策和法律支持，包括與應急物流通道建設相關(guān)的設施、設備的相關(guān)技術(shù)標準以及應急物流通道的維護、使用等內(nèi)容。

二是建立應急物流通道保障機制。應急物流通道需要有專門的機構(gòu)來管理，在發(fā)生突發(fā)事件時，需要與應急指揮中心密切配合，對應急物資和運行車輛合理規(guī)劃，特別是協(xié)調(diào)、銜接各應急物流方式轉(zhuǎn)換節(jié)點，實現(xiàn)通道高效率運行，避免出現(xiàn)通道混亂和阻斷。如在汶川大地震期間，眾多企業(yè)和民眾自發(fā)組織的抗震運輸車隊，由于沒有統(tǒng)一調(diào)配造成道路擁堵，不僅浪費了極度稀缺的應急通道資源，耽擱了寶貴的救援時間，更有一些車輛被余震、泥石流所困，反而成為救援對象。此外，各省區(qū)民航、鐵路和公路部門應互相合作建立橫向性應急運輸網(wǎng)絡。在重點考慮運輸路線的時效性和安全性前提下，事先規(guī)劃幾套運輸替代方案，一旦發(fā)生自然災害，則立即啟用相應的運輸預案。運輸預案確定后，還要保證應急物資運輸工具的優(yōu)先安排、優(yōu)先調(diào)度和優(yōu)先放行，確保運輸線路有序、暢通、安全和效能。

三是建立綠色通道機制。開通應急物資專用通道可保障應急物資的優(yōu)先運輸，讓應急物資、救災人員及時、準確到達受災地區(qū)。同時，可采取一些優(yōu)化措施，如簡化海關(guān)檢驗檢疫手續(xù)、免收高速公路費等。這不僅可保障應急物流的暢通、高效運作，還能消除遲滯耽擱造成的各種損失，節(jié)約應急物流成本。在這方面，近年來應對冰雪災害和汶川大地震的應急通道免費政策做法為此積累了寶貴經(jīng)驗。

四是努力降低應急物流的體制性成本。應急物流產(chǎn)業(yè)、應急通道建設是環(huán)節(jié)多、節(jié)點多的系統(tǒng)，也是復合型產(chǎn)業(yè)，涉及的領域非常廣泛，需要各系統(tǒng)和部門通力配合。而傳統(tǒng)體制條塊分割嚴重、互相掣肘、九龍治水、管理混亂，使應急物流通道建設增加了體制性成本。體制性成本是體制、政策不合理引發(fā)的成本，是人為造成的，其消極影響不容低估，有時候甚至比應急物流其他部分造成的損失浪費還要多。如過時的不合理審批制度、政策規(guī)定、龐雜收費、稅制缺陷、行政壟斷、地區(qū)封鎖、標準混亂等都極大增加了應急物流成本。對于體制性成本，只要不合理的體制和政策一經(jīng)改變，就會即刻消失。[3]、[4]

7.建立專業(yè)化的應急物流指揮體系和完善應急物資的配送體系。突發(fā)事件發(fā)生后，應急指揮機構(gòu)根據(jù)事件的產(chǎn)生原因、大小、性質(zhì)、影響范圍等，對所需應急物資進行初步需求分析，并通過應急物流信息系統(tǒng)查詢應急物資的儲備、分布、品種、規(guī)格等情況，決定應急物資的發(fā)放、數(shù)量、種類等，隨后通過各種渠道籌措應急物資，組織運輸與配送，直到送達需求者手中。中國有必要依據(jù)國情和物流的運作流程，組建類似于國務院防汛抗旱總指揮部那樣常設的、專業(yè)的應急物流指揮中心，專門用于救災指揮工作，保障應急物流高效、順利地實行。

應急物資的配送是應急物流的最后一環(huán)，也是應急物資到達指定位置重要的“最后一公里”?？v觀歷年來中國應急物資的發(fā)放情況，都是通過政府工作人員、救災部隊和志愿者等組織進行，效率較低，效果不理想。因此，有必要完善應急物流配送體系。一是在緊急情況下，可與軍方聯(lián)系救災搶險事宜，動用軍用運輸裝備、軍用運輸專用線路及相關(guān)設施，實現(xiàn)應急物資的快速配送。二是全民參與應急物資的配送。各級政府要動員地方部隊、志愿者、當?shù)卣榷喾搅α浚ㄏ嚓P(guān)機構(gòu)、紅十字總會、全國性物流網(wǎng)絡、信譽高和實力強的物流公司等結(jié)成戰(zhàn)略合作伙伴。這樣，在突發(fā)性事件發(fā)生時，全國各地的紅十字會可迅速聯(lián)系結(jié)盟公司進行貨物的集結(jié)和調(diào)運，形成全國一盤棋的有效管理方式，以有序、高效、準確、快捷的方式將應急物資發(fā)放到受災地區(qū)和當事人手中。

8.要同樣重視日常生活中的應急物流。在進行應急物流預案、體系建設和系統(tǒng)設計時，還要注意研究在經(jīng)濟大起大落、市場供求急劇波動、恐慌搶購、重大賽事和其他突發(fā)事件等特殊情況下引發(fā)的應急物流。奧運會、全運會等重大賽事會由于人流的瞬時大量聚集而引起物資瞬間的大量需求，從而形成應急物流；每年的春運和重要節(jié)假日會造成物資流量的突發(fā)性和超常變動；由于企業(yè)決策失誤、氣候急劇變化也會導致產(chǎn)品流量、流向的巨大變化。最重要的是，由于種種意外原因，可能會導致市場基本生活必需品供求矛盾瞬間加劇，居民恐慌搶購，物價大幅波動，社會秩序紊亂，這都需要應急響應和應急物流加以解決。在這種場合，應急預案和應急物流及其強大的動員能力同樣會發(fā)揮舉足輕重、不可替代的重要作用。

9.通過提升現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展水平夯實應急物流的基礎。應急物流需要一個良好的基礎環(huán)境，物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平對保障應急物流的實施起著關(guān)鍵作用，只有設備、設施、儲備、運輸、配送等與應急物流密切相關(guān)的行業(yè)整體水平不斷提高，才能促進應急物流的更好發(fā)展。無論是應急物流還是日常一般物流都需要強大的基礎設施和良好的物流政策環(huán)境，物流的前沿理論和先進的物流技術(shù)也都會推動應急物流水平實現(xiàn)質(zhì)的提升。因此，要加緊落實《物流業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》，開創(chuàng)物流行業(yè)活躍發(fā)展的新局面。

10.定期開展應急物流知識宣傳和演習。政府和相關(guān)組織要通過媒體普及、傳播應急物流知識，使公眾了解應急物流的運作流程，掌握應急物資的捐贈流程、領取流程。一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，可提高自我防范能力和提高應急物資的配送效率。此外，要借鑒日本的做法，定期舉辦應急演練，以提高應急物流在實戰(zhàn)中的應對能力。

11.大力培育綜合管理人才和專業(yè)人才。應急管理涉及多個學科，需要多種知識，尤其是應急物流涉及到交通、運輸、儲存、航空等多部門，需要一支專業(yè)化的應急物流人才隊伍。應急物流面臨的任務一般都較艱巨，再加上應急物流的不確定性和不可預見性，災害發(fā)生后往往引發(fā)連帶災難，如汶川大地震后形成的堰塞湖災害等，這就要求人才隊伍知識結(jié)構(gòu)要專業(yè)化和綜合化。中國一方面需要能夠統(tǒng)籌規(guī)劃和指揮的管理人才，另一方面也需要實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富、能夠熟練操作和使用應急設施設備的專業(yè)化人才。

有關(guān)部門應當大力培養(yǎng)綜合性的應急管理“通才”，而不僅僅培養(yǎng)各領域的應急“專才”。高等院校要承擔培養(yǎng)應急管理、應急物流管理人才的社會責任，全社會也要倡導把應急管理、應急物流管理當成職業(yè)和事業(yè)去做的意識。全面加強應急物流高層管理人員的培訓和綜合實戰(zhàn)演練，按規(guī)劃和預案的要求，提高應對突發(fā)公共事件的指揮能力；積極探索利用市場化手段組織企業(yè)、非政府組織等參與應急物流管理和服務的長效機制，形成專職、兼職隊伍相結(jié)合的突發(fā)公共事件應急物流指揮人才隊伍和專業(yè)技術(shù)力量，并注重平時培養(yǎng)，作好應急物流人才的后續(xù)儲備。

12.加強應急物流的成本—效能分析和數(shù)據(jù)庫建設。中國需要強化應急物流成本—效能的理論和實踐研究，一是建立應急物流成本—效能的分析評價指標體系，解決應急物流成本—效能的識別方法和途徑問題；二是對近年來針對突發(fā)事件實施應急物流所產(chǎn)生的利弊得失、成本—效能實際狀況進行分析；三是加緊對各種應急物流、應急儲備預案的成本—效能的比較、評估和改進；四是逐步建立和完善應急物流成本—效能的數(shù)據(jù)庫。

＊本文系中國社會科學院亞洲研究中心資助項目“中日韓應急物流管理研究”的階段成果。

[1]王宗喜.關(guān)于應急物流建設的若干問題[J].中國流通經(jīng)濟，2009（3）：21.

[2]宋則.中國商貿(mào)流通服務業(yè)影響力研究[J].經(jīng)濟研究參考，2009（31）：1.

[3]宋則.鏟除不合理的體制性成本 建立高效快捷的綠色通道[J].北京工商大學學報，2008（5）；1.

[4]宋則.應對危機 降低物流成本 彰顯物流業(yè)影響力[J].中國流通經(jīng)濟，2009（6）：26-28.