李 偉

(天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院,天津 300121)

論我國(guó)職業(yè)教育法制的問(wèn)題及對(duì)策＊

李 偉

(天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院,天津 300121)

職業(yè)教育是基礎(chǔ)教育和高等教育的中介,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要作用。但我國(guó)的職業(yè)教育因各方面原因存在一系列問(wèn)題,這就需要職業(yè)教育法制發(fā)揮保駕護(hù)航的作用,使其健康發(fā)展。要通過(guò)對(duì)國(guó)外職業(yè)教育立法的借鑒,健全我國(guó)職業(yè)教育法制的完善和發(fā)展。

職業(yè)教育;法制;問(wèn)題;對(duì)策

一、職業(yè)教育法制的內(nèi)涵

“法制”是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)法律上層建筑的各個(gè)因素所組成的系統(tǒng),因此,教育法制就是教育法律的各個(gè)因素所組成的體系,包括現(xiàn)行的教育法律制度、教育法律實(shí)踐和貫穿其中的法律意識(shí)。自教育權(quán)從家庭轉(zhuǎn)向國(guó)家以來(lái),與時(shí)俱進(jìn)的教學(xué)活動(dòng)復(fù)雜程度不斷增強(qiáng),現(xiàn)代教育不能缺少規(guī)范教育法律關(guān)系主體權(quán)利和義務(wù)的法律和制度,但教育法制的完善并非某一特定的國(guó)家機(jī)關(guān)可以獨(dú)立完成的,而是有關(guān)教育的立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督等動(dòng)態(tài)的活動(dòng)和過(guò)程,是一系列法律實(shí)踐活動(dòng)的總和。而國(guó)民的法律意識(shí)不僅能夠反映一國(guó)教育的法制進(jìn)程,更能對(duì)教育的法制建設(shè)產(chǎn)生促進(jìn)或阻礙的影響,因此亦是構(gòu)成教育法制內(nèi)涵的重要部分。

職業(yè)教育法制即是在教育法制發(fā)展到一定階段,以教育法制為基礎(chǔ)和框架,結(jié)合職業(yè)教育的特性和發(fā)展而逐漸興起并成熟的。19世紀(jì)末 20世紀(jì)初全球經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展使人們產(chǎn)生職業(yè)教育的強(qiáng)烈需求,人們普遍認(rèn)識(shí)到生產(chǎn)力水平的提高會(huì)大大受制于技術(shù)性勞動(dòng)者的匱乏。技術(shù)性勞動(dòng)者的培養(yǎng)有賴于完善的職業(yè)教育,而唯有健全的法律制度環(huán)境才能保障職業(yè)教育發(fā)揮與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)的作用,職業(yè)教育制度因此開(kāi)始建立。各個(gè)國(guó)家為謀求職業(yè)教育健康規(guī)范的發(fā)展,紛紛制定了更為全面的職業(yè)教育法,形成了各具特色的職業(yè)教育法制體系,并建立有效的法制監(jiān)督體系,促進(jìn)了各國(guó)職業(yè)教育和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此,可以說(shuō),職業(yè)教育法制是指為保障受教育者獲得某種職業(yè)或生產(chǎn)勞動(dòng)所需要的職業(yè)知識(shí)、技能和職業(yè)道德的教育而形成的法律體系,包括現(xiàn)存的職業(yè)教育法律制度,與職業(yè)教育相關(guān)的一系列法律實(shí)踐活動(dòng)和貫穿其中的職業(yè)教育法律意識(shí)等。

由于職業(yè)教育具有主體多元化、過(guò)程終身化、對(duì)象普及化等特征,職業(yè)教育法制也具有不同于普通教育法制的特性,如,它有更為復(fù)雜的體系結(jié)構(gòu),這是因?yàn)槁殬I(yè)教育涵蓋了初、中、高等職業(yè)教育的全部?jī)?nèi)容,還有國(guó)家及市場(chǎng)等廣泛的主體,為了在方方面面都有效地規(guī)范職業(yè)教育,立法必須全面而詳盡;其立法的變動(dòng)和法制監(jiān)督也較為頻繁,這是因?yàn)槁殬I(yè)教育是與不斷變化著的市場(chǎng)緊密相連的,市場(chǎng)供需的不穩(wěn)定性決定了職業(yè)教育立法的頻繁變動(dòng),并且與普通教育、成人教育等類別不同,職業(yè)教育的對(duì)象幾乎涵蓋所有年齡段的公民,如此龐大的實(shí)踐主體自然需要立法、司法、行政的全面監(jiān)督;而貫穿其中的法律意識(shí)也由于職業(yè)教育法制的內(nèi)容與主體的多元化而更具社會(huì)性,因?yàn)樵绞欠秶鷱V泛、內(nèi)容復(fù)雜的法律制度,越是需要依賴公民的自覺(jué)認(rèn)同與認(rèn)真遵從才可以良性運(yùn)行,因此職業(yè)教育法制建設(shè)對(duì)公民的法律意識(shí)有更高且更社會(huì)化的要求。

二、職業(yè)教育法制的功能與現(xiàn)存不足

職業(yè)教育在現(xiàn)代社會(huì)遇到的挑戰(zhàn)與自身的特殊性決定了法制在職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中具有不可取代的保障作用。職業(yè)教育法制的應(yīng)有功能應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:其一,引導(dǎo)社會(huì)和人民樹(shù)立正確的職業(yè)教育觀。通過(guò)對(duì)職業(yè)教育戰(zhàn)略地位的明確闡述與規(guī)定,使人們自覺(jué)意識(shí)到職業(yè)教育對(duì)個(gè)人就業(yè)、企業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)騰飛的重要作用,從而樹(shù)立正確的職業(yè)教育觀念。改變職業(yè)教育以普通教育為參照被視為 “二流教育”、“非正規(guī)教育”、“落榜生教育”等的局面;其二,為職業(yè)教育提供公平的物質(zhì)保障。職業(yè)教育比普通教育更加注重實(shí)踐的教學(xué),因此需要投入更多的經(jīng)費(fèi),但是由于各種原因經(jīng)費(fèi)不足一直是制約我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的瓶頸。而職業(yè)教育法制的完善可以確保職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和合理合法的使用;其三,規(guī)范職業(yè)教育的師資隊(duì)伍。通過(guò)法律法規(guī)把教師的任職資格、教師標(biāo)準(zhǔn)、職稱評(píng)定、考核進(jìn)修及培訓(xùn)制度加以明確規(guī)定,以此來(lái)規(guī)范職教老師的執(zhí)教門檻并提高職業(yè)院校教師的整體素質(zhì);其四,保障校企合作關(guān)系的合法性,促進(jìn)企業(yè)的有效參與。目前我國(guó)教育行政部門要求逐步建立和完善校企結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研一體的職教體系,職業(yè)教育法制有助于對(duì)校企的權(quán)責(zé)做出明確規(guī)定,以使雙方在法律許可的范圍內(nèi)找出利益最大化的合作渠道,為二者建立良性循環(huán)的合作關(guān)系奠定基礎(chǔ),促進(jìn)和保障各級(jí)政府、經(jīng)濟(jì)部門以及行業(yè)企業(yè)主動(dòng)地參與職業(yè)教育的系統(tǒng)工程。

我國(guó)自 20世紀(jì) 90年代起開(kāi)始教育立法,但我國(guó)職業(yè)教育法制程度仍然不高,特別是與西方職業(yè)教育發(fā)達(dá)的國(guó)家相比,仍在以下幾個(gè)方面存在不足:

1.職業(yè)教育的法律體系不完善。這其中又有三個(gè)方面的表現(xiàn):首先,有關(guān)職業(yè)教育的法律、法規(guī)和規(guī)章比例失衡。有關(guān)職業(yè)教育的專門法律只有一部《職業(yè)教育法》,行政法規(guī)很少,大量的是地方性法規(guī)和規(guī)章;其次,職業(yè)教育的法律配套不足。職業(yè)教育自身特殊性造成對(duì)應(yīng)法律關(guān)系的復(fù)雜性,各種問(wèn)題都會(huì)在不同時(shí)期和背景下呈現(xiàn)不同性質(zhì)和形態(tài),這就需要在總法下有一系列配套的法律來(lái)保證職業(yè)教育法的實(shí)施。而我國(guó)在農(nóng)業(yè)職業(yè)教育、殘疾人職業(yè)教育、職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障、職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)、企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)學(xué)結(jié)合等配套子法形成方面做得很不夠,職業(yè)教育法律體系尚不完整。再次,職業(yè)教育作為一種與經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系緊密的教育形式,相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn),沒(méi)有及時(shí)根據(jù)社會(huì)變遷和職業(yè)教育的事業(yè)發(fā)展進(jìn)行廢、立、改。

2.職業(yè)教育法制的職能機(jī)構(gòu)權(quán)限不清。這包括政府內(nèi)部的職能機(jī)構(gòu)和政府外部的職能機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面。一方面,政府職能部門管理權(quán)限尚未理順。我國(guó)職業(yè)教育管理體制一直實(shí)行的是辦學(xué)和管理合二為一制,形成了誰(shuí)辦學(xué)誰(shuí)管理,哪級(jí)辦學(xué)哪級(jí)管理的多元化管理體制。各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校平行發(fā)展,相互沒(méi)有積極溝通。由此可見(jiàn),我國(guó)職業(yè)教育管理多頭、各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校與培訓(xùn)中心歸屬混亂的問(wèn)題已是嚴(yán)重事實(shí);另一方面,非政府組織未充分發(fā)揮其管理和協(xié)調(diào)職能。在我國(guó)職業(yè)教育是一個(gè)政府單向操縱的封閉體系,把企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)基本上都排除在管理決策之外,但單靠教育部門是不可能準(zhǔn)確地掌握市場(chǎng)需求信息的,這就造成大中專畢業(yè)生就業(yè)難和高級(jí)技工人才極度短缺的現(xiàn)象。

3.職業(yè)教育法制立法技術(shù)不成熟。法律法規(guī)的制定是一件影響廣泛需嚴(yán)肅對(duì)待的事情,“需要成立專門的委員會(huì)對(duì)有關(guān)條文進(jìn)行反復(fù)地調(diào)查、研究、討論和論證。法律成文應(yīng)高度重視邏輯結(jié)構(gòu),文字表達(dá),內(nèi)容選擇,概念確定,力求做到可操作性強(qiáng)”[1]。我國(guó)職業(yè)教育立法存在一些問(wèn)題,如職業(yè)教育立法前的研究特別是實(shí)證研究不夠、創(chuàng)制程序不規(guī)范;在法律結(jié)構(gòu)方面,存在章節(jié)條款、總體結(jié)構(gòu)不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題;在立法語(yǔ)言方面,或過(guò)于籠統(tǒng)含混、或不夠規(guī)范簡(jiǎn)潔,或簡(jiǎn)單照辦“上位法”條文;在立法的內(nèi)容方面,過(guò)于原則、抽象,“罰則”規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)甚至沒(méi)有規(guī)定。

4.職業(yè)教育的法制監(jiān)督薄弱,處罰力度不大。法制監(jiān)督薄弱體現(xiàn)在以下方面:一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)《職業(yè)教育法》的監(jiān)督未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用,在僅有的立法監(jiān)督方面也建樹(shù)不足,職業(yè)教育法律體系仍然新法與舊法共生、法律與文件同存,層次不清、效率不明;二是職業(yè)教育的行政監(jiān)督在審計(jì)、監(jiān)察和強(qiáng)制性方面都流于形式,沒(méi)有實(shí)質(zhì)作用;三是我國(guó)司法對(duì)教育的監(jiān)督也不盡人意,教師和學(xué)生申訴制度存在嚴(yán)重的法律缺位;此外,黨、群眾和其他社會(huì)組織對(duì)職業(yè)教育的監(jiān)督也因?yàn)樯鐣?huì)重視不足和權(quán)力缺失而難以發(fā)揮效用。

而在處罰力度方面,現(xiàn)行《職業(yè)教育法》中輕描淡寫(xiě),造成了職業(yè)教育行政執(zhí)法的軟弱,也影響了該法的貫徹執(zhí)行。其中規(guī)定的 “罰責(zé)”只有兩條,一是第 29條,即“企業(yè)未按本法第二十條的規(guī)定實(shí)施職業(yè)教育的,縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正;拒不改正的,可以收取企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi),用于本地區(qū)的職業(yè)教育?！币皇堑?39條,即 “在職業(yè)教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰?！逼渲?“責(zé)令改正”并不包含在行政處罰種類之中,且“拒不改正”后,也并未規(guī)定具體措施來(lái)收取企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi),幾乎等于沒(méi)有處罰;而 “依《教育法》規(guī)定的處罰”,則既不能針對(duì)地方政府,也找不到針對(duì)企業(yè)和社會(huì)辦學(xué)的罰則,因此均難以在職業(yè)教育領(lǐng)域有效適用。

三、國(guó)外職業(yè)教育法制可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策

德國(guó)“雙元制”職業(yè)教育的成功得益于嚴(yán)密、周詳、完整的法律體系保障。1969年頒布的《職業(yè)教育法》正式把職業(yè)教育作為德國(guó)教育制度確定下來(lái)。1981年制定的《職業(yè)教育促進(jìn)法》對(duì) “雙元制”職業(yè)教育作了進(jìn)一步修訂。兩部法律對(duì)職業(yè)教育的內(nèi)容、職業(yè)培訓(xùn)的組織都有詳細(xì)規(guī)定,在職業(yè)教育法律體系中處于核心地位。此外,德國(guó)還有 370多種國(guó)家承認(rèn)的職業(yè)培訓(xùn)條例。[2]在確保職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面,法國(guó)的立法有可供借鑒之處,法國(guó)在教育經(jīng)費(fèi)方面規(guī)定企業(yè)完成各項(xiàng)繳稅義務(wù)后必須承擔(dān)兩項(xiàng)支出,一是要求企業(yè)按上一年職工工資1.5%的比例提取繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi),用于本企業(yè)職工的在職職業(yè)培訓(xùn);二是按上一年職工工資 0.5%的比例繳納 “學(xué)習(xí)稅”,用于支持職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展。[3]在產(chǎn)學(xué)合作的法律保障方面,韓國(guó)把“產(chǎn)學(xué)合作”寫(xiě)入上世紀(jì) 70年代制定的《產(chǎn)業(yè)教育振興法》,使 “產(chǎn)學(xué)合作”走向法制化,推動(dòng)職業(yè)學(xué)校與企業(yè)密切聯(lián)系。美國(guó)早在 19世紀(jì) 60年代就頒布了第一部職業(yè)教育法案《莫雷爾贈(zèng)地法案》,首次認(rèn)可了職業(yè)教育的社會(huì)地位與作用,并使之正式成為國(guó)民教育的重要組成部分,此后又制定了《史密斯 -休士法》、《喬治 -迪恩法案》、《國(guó)防職業(yè)教育法案》、《職業(yè)教育法》、《生計(jì)教育法》、《職業(yè)培訓(xùn)合作法》等,每次立法都是針對(duì)一定的現(xiàn)實(shí)要求,解決職業(yè)教育在不同時(shí)期出現(xiàn)的問(wèn)題。[4]

通過(guò)對(duì)國(guó)外職業(yè)教育法制的借鑒,我國(guó)可從以下幾個(gè)方面推動(dòng)職業(yè)教育法制的完善和發(fā)展:

1.健全職業(yè)教育法律體系。從國(guó)內(nèi)外職業(yè)教育法制的經(jīng)驗(yàn)不難看出,完善的法律體系是實(shí)現(xiàn)法制的前提和基礎(chǔ),在我國(guó),應(yīng)健全和完善以《職業(yè)教育法》為核心的層次分明、內(nèi)容完備、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的職業(yè)教育法律體系。其中,應(yīng)重點(diǎn)做好修改、完善職業(yè)教育基本法的工作;頒布若干職業(yè)教育單行法律,使職業(yè)教育法律體系更完備;理順職業(yè)教育各法之間的關(guān)系,建立健全職業(yè)教育法律修改、編纂、解釋和廢止機(jī)制的工作。

2.建立和健全職業(yè)教育法制的職能機(jī)構(gòu)。這是實(shí)施職業(yè)教育法律、實(shí)現(xiàn)教育法制的重要保證。針對(duì)我國(guó)職業(yè)教育管理職能機(jī)構(gòu)混亂的問(wèn)題,應(yīng)該在配置職業(yè)教育權(quán)力時(shí)遵循 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理,職責(zé)分明”的基本原則,努力做到“建立專門職業(yè)教育機(jī)構(gòu),中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合,社會(huì)各界共同參與”的職責(zé)分明的職業(yè)教育權(quán)力體系。[5]

3.注重職業(yè)教育立法的科學(xué)性和實(shí)效性。在法律法規(guī)行文之前,要成立專門組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入地調(diào)查研究和科學(xué)論證,務(wù)必使法律法規(guī)的制定具有針對(duì)性。在行文的過(guò)程中,要注意語(yǔ)言的簡(jiǎn)潔規(guī)范,結(jié)構(gòu)的合理,含義的準(zhǔn)確,權(quán)利義務(wù)的明確,違規(guī)的責(zé)任與后果確定,增強(qiáng)職業(yè)教育法律的操作性、實(shí)效性。在立法完成之后,還要不斷吸納社會(huì)性創(chuàng)造因素,不斷解決職業(yè)教育的新問(wèn)題,從而形成調(diào)研和立法的互補(bǔ),解決職業(yè)教育發(fā)展的制度性障礙,推動(dòng)職業(yè)教育健康發(fā)展。

4.加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育法制的監(jiān)督。建立一套有效的職業(yè)教育法律運(yùn)作、監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育法制的保障。要把人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái),充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用,使專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督與廣大人民群眾的監(jiān)督緊密配合,形成嚴(yán)密、有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)也應(yīng)該對(duì)違反職業(yè)教育法律法規(guī)行為的處罰力度和措施做出明確具體的規(guī)定,改正宏觀性、原則性規(guī)定的不足,并及時(shí)總結(jié)、適時(shí)評(píng)估、不斷反饋,不至于使職業(yè)教育法律法規(guī)形同虛設(shè),才能夠確保職業(yè)教育法律法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

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On the Problem s and Countermeasures of the Legal System of Vocational Education in China

Li Wei
(Tianjin City Construction and Managem ent Occupational College,Tianjin300121,China)

As an intermediary between basic education and higher education,the vocational education plays an important role in the social and economic development.However,there is a range of problems in China’s vocational education for various reasons.This requires that the legal system of vocational education to play a role of escort so as to ensure its healthy development.We should improve the legal system of vocational education through learning from foreign vocational education legislation.

vocational education;legal system;problem;counter measure

G40-011.8

A

1673-2375(2010)03-0118-03

[責(zé)任編輯:文 沂]

2010-03-11

李 偉 (1960—),男,天津人,大學(xué),天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。