王丹

（中國浦東干部學院，上海 201204）

我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境與出路探究

王丹

（中國浦東干部學院，上海 201204）

房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展需要同步推進商品房市場的發(fā)展和住房保障體系的建設。我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)困境的主要原因主要在于沒有明確房屋的商品性和社會性的雙重性質(zhì)，沒有厘清政府在住房保障建設和商品房市場調(diào)控中的不同功能和作用。要從完善住房保障體系、改進調(diào)控方式、改革土地供應制度、構建合理有效的分權制約機制等方面提高政府管理房地產(chǎn)行業(yè)的能力，推動房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

房地產(chǎn)業(yè)；困境；出路

城市化進程加快和居民物質(zhì)生活水平及消費需求提高，使得房地產(chǎn)行業(yè)近年來在中國得以異常發(fā)展，并帶動了國民經(jīng)濟相關產(chǎn)業(yè)的較快增長。值得注意的是，在其發(fā)展過程中，由于“先天不足”即缺乏市場基礎，加之“后天失調(diào)”——政府管理能力缺憾，終使房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了諸多棘手問題，如房價增長過快、房市投資過熱、供需結構失衡、市場秩序紊亂等，這些也都已經(jīng)成為近幾年來中國社會領域中關注度極高的話題?；诖耍?003年始，政府采取了以抑制房價上漲為主要目標的多種行政性措施，以加強對房地產(chǎn)市場的宏觀管理和調(diào)控。然在現(xiàn)實中，由于調(diào)控思路不清，重點偏移，措施不當，執(zhí)行不力，遂在一定程度上造成了我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展過程中的多重困境。本文擬以房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的“政府行為”為切入點，就房地產(chǎn)發(fā)展困境產(chǎn)生的原因、調(diào)整方向，乃至于目標和管理措施作一解剖。

一、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境及原因

自上世紀90年代末房地產(chǎn)制度改革以來，房地產(chǎn)業(yè)就已成為我國關系國計民生的一個重要產(chǎn)業(yè)，而且也形成了至少有四方面力量參與其中并進行博弈的利益關系：消費者（以自住為目的購房者）以自己的有限支出(出價)最大限度地滿足自己的居住偏好；地產(chǎn)商以自己有限的投入獲得利潤的最大化；地方政府以有限的土地供給獲取土地增值的最大化；中央政府在追求社會福利最大化前提下將其作為一個“支柱產(chǎn)業(yè)”和財政收入重要來源來看待。從中一方面可以看出，房地產(chǎn)博弈的參與者價值取向和目標訴求上有著較大的不同，而且都希望通過博弈實現(xiàn)自身利益的最大化；另一方面博弈參與者的實力是不相同的，參與者的實際支付是博弈各方競爭實力的函數(shù)。此種情勢之下，房地產(chǎn)博弈帶有了博弈行為的不規(guī)范性（政府在博弈中雙重身份：裁制的公證人與局中人）；博弈實力的非對稱性（地產(chǎn)商占絕對優(yōu)勢，政府次之，消費者最弱）；博弈風險的不對等性（地產(chǎn)商和政府應對風險策略是推遲風險發(fā)生時間或轉(zhuǎn)移風險承受者）等特點。其博弈的最終結局：地產(chǎn)商可能會是最大的贏家，地方政府也獲取了相應和相當?shù)睦?；而中央政府、金融企業(yè)和消費者則是風險的承擔者。

也正是房地產(chǎn)業(yè)的此種博弈態(tài)勢，使得中央政府，特別地方政府極為關心房地產(chǎn)市場走向及調(diào)控政策。如從2007年8、9月份開始，廣州、深圳的房價和交易量開始下滑，隨后，樓市低迷氣氛也向其他城市蔓延。面對房市出現(xiàn)“拐點”，各地方政府紛紛出臺相關救市政策，央行、財政部和國稅總局也聯(lián)手推出多項刺激樓市新政，對首次購房的首付比例、稅費減免、購房利率都做了很大調(diào)整。仔細分析此次調(diào)控，可以看出目前房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在以下多重困境：

（一）財政困境

政府也是“理性經(jīng)濟人”。地方政府的“經(jīng)濟人”角色，也就決定了它必然會有基于自身偏好基礎之上的效用問題。自1994年后實行了“分稅制”的財政體制改革，其特征是“先上后下”：收入首先向中央財政集中，地方財政收支脫鉤，中央財政或者上級財政通過轉(zhuǎn)移支付，使下級財政的收入財力與支出需要相匹配。但在大多數(shù)情況下，上級財政劃撥僅僅勉強甚至不夠維持編制內(nèi)政府工作人員的收入。而政府有效運行所需大量的編制外人員的費用只能靠自籌資金來彌補。保障并提高政府工作人員的物質(zhì)生活水平成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的另一個強烈動機?？梢哉f，此次促使地方政府紛紛在中央政策出臺之前出手救市的直接原因，在于房地產(chǎn)及其相關行業(yè)的稅收已經(jīng)成為地方政府的主要收入來源。也就是說，如果房地產(chǎn)業(yè)市場不景氣，會在極大程度上影響到地方財政收入（不僅是預算內(nèi)，更主要的是預算外）和其他領域的發(fā)展。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的研究結論，土地稅收占地方預算內(nèi)收入的40%，土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。同時，房地產(chǎn)及其相關產(chǎn)業(yè)也是解決地方就業(yè)的重要保證。而另一方面，中央的調(diào)控措施又要地方得到具體的落實，特別是中央要求的一些社會保障性項目建設的配套資金給地方帶來了很大的壓力。這必然會使地方政府陷入“聽指揮”（要地方政府不但要擴大支出，而且支出要更多投入到社會建設領域，特別是“重民生”，保障性住房的建設）和 “求發(fā)展”（追求GDP增長和地方財政收入擴張）的困境之中。

（二）民意困境

老百姓的心態(tài)始終是中國社會穩(wěn)定的“晴雨表”。樓市經(jīng)過幾年的高漲，目前正處于供需雙方博弈的僵持階段，眼看高房價出現(xiàn)松動，而政府在此時出手“救市”，自然有“托市”之嫌，這與廣大老百姓對房價和房市的預期是違背的。因此，政府救市，更多地是在冒一種“道德風險”，拯救樓市，就等于在幫助房地產(chǎn)商抗住正在下滑的房價。同時，政府救市，或托市，或類似西安市政府給與購房者購房補貼，用的都是納稅人的錢，應該獲得當?shù)孛褚獯頇C構——人大的授權和批準，而在現(xiàn)實中往往都是政府的單方面作為?？梢哉f，政府推動房地產(chǎn)發(fā)展的方向，與民眾對房地產(chǎn)發(fā)展的要求存在著一定的背離，其更多的是基于自身的政府偏好而非公共偏好，同時也是出于公共利益考慮的決定。而且在此過程中，政府如果濫用行政權力，損害社會成員的個體或者群體利益，則會造成社會成員對于社會制度、政策和政府管理失去信心，導致社會矛盾的激化和社會秩序的失穩(wěn)。博弈論中囚徒困境的例子說明，如果人們因為缺乏信任而建立不起合作關系，將會給社會造成巨大的損失。

（三）需求困境

房地產(chǎn)價格前幾年持續(xù)飆升，很多人解釋為中國房市的剛性需求強大。值得注意的是，剛性需求所指的是人們希望改變住房條件的一種愿望和要求，而不是真正的有效需求。隨著中國城市化進程的加快，越來越多的人們都對住房和房屋改善有了明確的需求，但并非是真正的有支付能力的有效需求。可以說，目前市場有效需求的疲軟才是房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的最大問題所在。前一階段由于某樓盤降價而引起的前期購房者的“退房”風波更使得部分購房者產(chǎn)生了恐慌心理，在沒有看到明確而穩(wěn)定的市場預期時，很多人不敢輕易入市，造成成交量銳減，而市場的觀望態(tài)度也使得政府、開發(fā)商都無法明確估計市場中究竟還蘊藏著多大的購房消費能力；政府期望通過一系列刺激措施鼓勵需求，但并沒有看到這些措施與市場真正有效需求之間的巨大差距。

房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展之所以會出現(xiàn)以上困境，主要在于政府在房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控存在以下幾個方面的問題：

（一）調(diào)控重點偏移

政府對房地產(chǎn)實施宏觀調(diào)控的指向應該主要是“總量”，就是要使市場上的商品房供給與需求達到平衡。然而，反觀2003-2008年宏觀調(diào)控的種種措施，其直接指向卻是房價或房屋供應結構，如“國十五條”中規(guī)定的兩個70%的標準。同時，政府希望通過整頓市場秩序的方法來達到穩(wěn)定房價的目的。而實際效果卻是事倍功半，越是整頓，房價越高。實際上，目前房地產(chǎn)市場發(fā)展最主要的原因是供需不平衡，有效需求不足，政府的調(diào)控應該著力向為消費者提供更多買得起的房屋的方向努力。調(diào)控重點的偏移，直接導致了調(diào)控效果的不力。

（二）調(diào)控手段單一

宏觀調(diào)控的手段有經(jīng)濟、法律和行政手段等。然而，由于計劃經(jīng)濟思維慣性，政策制定者和執(zhí)行者有一種 “管制癮”：即偏好于行政性措施對社會經(jīng)濟活動、對市場進行管制。房地產(chǎn)市場上，無論是七部委的《意見》，還是“國十五條”、新舊“國八條”，都是典型的行政管理指令，反映了調(diào)控過程中管理層過分關注于解決表層、顯性、短期問題，忽視整體規(guī)范性調(diào)控，忽視良性市場秩序的養(yǎng)成。另一方面，具體調(diào)控措施缺乏細分。沒有區(qū)分不同的市場需求，而實施相同的政策對待。例如在通過提高房屋貸款利率抑制投機時，沒有對不同收入的購房群體加以區(qū)分，使得普通消費者買房的壓力也增大了。在打擊投機的同時，也抑制了市場的正常需求。政府不斷推出的新舉措并沒有使房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的深層次和制度性問題得到合理解決，反而導致了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治亂循環(huán)和調(diào)控失靈。

（三）調(diào)控執(zhí)行力差

中央的調(diào)控精神和政策需要地方具體予以落實。然而，由于目前房地產(chǎn)及相關產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為地方政府財政收入的主要來源，加之GDP目前依然是考核地方政績的主要目標，造成地方政府一方面完善住房保障的積極性不高，另一方面執(zhí)行中央調(diào)控政策的力度不夠，例如延期出臺相關實施細則，或者在政策落實過程中弱化甚至扭曲政策意圖和內(nèi)容，甚至與開發(fā)商合謀來刺激地方樓市發(fā)展。而另一方面，目前中央對地方的行政權力缺乏合理有效的監(jiān)督約束機制，使得調(diào)控政策在實施過程中沒有起到真正的效果。

二、政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的主要思路

政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的要旨應該在于全體人民“住有所居”，改善老百姓的居住條件及提高老百姓的住房福利水平。從此出發(fā)，筆者認為，目前政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)主要應該厘清以下思路：

（一）明確房地產(chǎn)的雙重性質(zhì)

房地產(chǎn)是一個特殊的行業(yè)，房屋的性質(zhì)與一般的商品有著很大的不同。首先，從滿足人們生存的基本要求來看，房屋具有重要的使用價值，往往是一個家庭最大最基本的消費品，具有很強的社會屬性；其次，由于房屋又具有保值增值的功能，具有資本的天然屬性，因此它又具有交換價值，人們也常常將其視為投資品、市場上能夠自由買賣的交易品。當然，作為人的基本需求之一，房地產(chǎn)業(yè)存在的價值，首先是為了解決人的居住，在此基礎上，才是保值、增值等投資問題。

值得注意的是，無論是作為消費品的房屋，還是作為投資品的房屋，其在外形上都不會有任何不同，而且在市場供求上也沒有涇渭分明的明確界限，這就為我們區(qū)分不同市場、利用不同手段來完善住房供應體系帶來了一定挑戰(zhàn)。如何既有利于商品房市場的有效運行，又能對中低收入群體實施可靠住房保障，就成為政府調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)的主要任務。

（二）明確房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重任務

住房是社會保障和商品市場相結合的領域，其雙重性質(zhì)決定了住房問題不能完全由市場包辦，一個穩(wěn)定和諧的社會需要政府和市場共同承擔住房供應問題。政府提供公共住房，承擔住房保障體制的建立和運營；市場提供商品住房，為人們改善和優(yōu)化居住條件提供機會。這就是所謂的體制內(nèi)外兩種住房供應，二者共同構成了社會住房供應的內(nèi)容，滿足不同收入和不同職業(yè)特點人群的住房需求。

因此，政府在房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控，應該區(qū)分商品房和住房保障兩個領域，分別采取不同的調(diào)控行為。在商品房市場領域，應該尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，運用合法的經(jīng)濟手段如利率、稅收等對市場進行宏觀調(diào)控，同時對市場實行嚴格監(jiān)管，規(guī)范市場競爭秩序，確保市場健康良性發(fā)展；而對于住房保障領域，應該通過提供廉租房、經(jīng)濟適用房等方式，加強對中低收入居民的住房保障。相比較而言，建立廣泛的住房保障體系更為重要，因為政府主要作用就在于解決市場不能解決的問題，即通過非市場的手段來為買不起房者解決居住問題，如規(guī)范和發(fā)展租賃市場、健全經(jīng)濟適用房供應體系等。

（三）明確政府在發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)中的功能定位

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，離不開政府在管理經(jīng)濟社會中的積極作用?！耙粋€功效顯著的市場經(jīng)濟，乃是以國家采取某些行動為前提的；有一些政府行動對于增進市場經(jīng)濟的作用而言，極有助益；而且市場經(jīng)濟還能容忍更多的政府行動，只要它們是那類符合有效市場的行動。”[1]（P281）政府在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的必要地位，不是作為增長的直接提供者，而是作為合作者、催化劑和促進者而體現(xiàn)出來的。[2]（P20）如果政府部門過度地卷入經(jīng)濟活動中，利用權力經(jīng)營城市、經(jīng)營土地，成為利益當事人，這樣“裁判員”和“運動員”的雙重身份必然會損害經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

政府是市場管理的主導角色，其職責就是要千方百計地規(guī)范和促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。房屋社會性的特點，要求政府必須承擔起“合作者”、“運動員”的身份，承擔公共產(chǎn)品提供和保障者的責任；而房屋商品性的特點，則要求政府必須承擔起“促進者”、“催化劑”、“裁判者”的身份，采用各種合法有效的調(diào)控措施，實現(xiàn)商品房市場的健康發(fā)展。政府應該是有效并且有限的，其在房地產(chǎn)業(yè)不同領域中的功能定位和主要作用，直接決定著房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和效率。

三、中國走出房地產(chǎn)發(fā)展困境的幾點思考

整體上看，目前中國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次和制度性問題尚未得到解決。遵循上述思路，筆者認為，政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)應該重點解決以下幾個方面的主要問題。

（一）完善住房保障體系是走出困境的重要前提

居住權是公民的基本權利之一，政府作為社會公共產(chǎn)品的重要提供者，有義務為本地居民提供基本的住宅保障。研究發(fā)達國家的住房保障和房屋自有率的情況，可以明顯地看出，我國目前的住房社會保障體系十分落后。早在上世紀末，全歐盟發(fā)達國家住房自有率平均只有56%，最高的國家愛爾蘭80%，最低的國家德國只有38%，政府提供的保障性住房占到了居民住房總量的40%以上。目前香港地區(qū)公房的比率在50%以上，而我國是一個發(fā)展中國家，人均收入水平較低，社會整體福利水平也不高，但是商品房比例已經(jīng)達到94%，[3]由政府供給的保障性住房只占了整個住宅市場的6%，說明我國的住房社會保障體系亟待健全。可喜的是，在2008年10月22日出臺的房地產(chǎn)新政中，中央明確了“繼續(xù)加大保障民生投入力度切實解決低收入群眾基本生活”的精神，這為住房保障體系的發(fā)展奠定了很好的基礎。

住房保障體系的構建，一般有兩種方式：一是經(jīng)濟適用房。由于經(jīng)濟適用房需要購房者按照低于市場的政府優(yōu)惠價格進行購買，這一方面使得部分低收入家庭依然無法購買，另一方面由于經(jīng)濟適用房在適用對象標準和操作程序上的一些缺陷，在實施中往往容易淪為相關權力者的私人利益。在目前我國住房保障體系滯后和法治水平相對落后的情況下，筆者認為經(jīng)濟適用房這種方式不宜大范圍推廣。二是廉租房，又有實物配租和貨幣配租兩種方式。在實物配租中，若政府自身投資建設廉租房，從設計到建造、分配等環(huán)節(jié)，不僅投入的成本較大，而且還存在信息不對稱，分配起來比較棘手。筆者認為，從比較徹底的市場化理念出發(fā)，最有效率的也是最容易實施的是貨幣配租制度。實行這種方式，租房的供求就完全可以通過市場去解決。政府所要做的只是核實住房困難戶，在他們租房時按標準加以補貼即可。當然政府也可以在市場上物色一些好的房源，用政府補貼的方式使其轉(zhuǎn)化為廉租房，供居民租用。這樣不僅大大節(jié)省了政府建造廉租房的成本，而且保證了分配公平，還給與了租房者更多更好的選擇。住房保障體系的完善，使得市場房屋供給量相對加大，隨之商品房的價格也會受到一定的牽制，因此，可以說，規(guī)?；卦黾颖Ｕ闲宰》康墓钦{(diào)節(jié)商品房市場價格的重要途徑和有效方式。

（二）運用合理有效的調(diào)控手段是走出困境的關鍵環(huán)節(jié)

在商品房交易市場上，政府應主要通過宏觀調(diào)控的經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段來實現(xiàn)調(diào)控目的。宏觀調(diào)控是政府對經(jīng)濟總量的控制，通過這種控制來避免可能產(chǎn)生的經(jīng)濟周期的波動，其所使用的工具無外乎財政政策、稅收政策、利率、匯率等，可以說，稅收和利率是政府用來調(diào)控市場最有效、最合規(guī)矩的手段。而且使用貨幣政策至少具有行政調(diào)控所不具備的巨大優(yōu)勢：不需要經(jīng)過地方政府環(huán)節(jié)便可以直接作用于經(jīng)濟活動主體，這無疑能夠增強政策實施的效果，提高政府的調(diào)控效力。目前，我國的房地產(chǎn)稅收收入主要來自交易和流通環(huán)節(jié)，這些稅收大多屬于轉(zhuǎn)嫁稅，會伴隨著交易而轉(zhuǎn)嫁給購房者。因此，單純提高房地產(chǎn)交易和流通稅，不僅不能夠降低房價，而且在打擊房屋投機者的同時，也損傷了自住型購房者的利益。因此改革的方向應該是加大存量稅的征收，增加多套購房者在房屋保有環(huán)節(jié)的稅收負擔，從而達到抑制炒房的目的。對存量征收的稅種主要有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅和城市不動產(chǎn)稅，后兩者是分別針對國內(nèi)外不同的房產(chǎn)使用者征收的，目前這三種稅收總和只占所有稅收收入的不到5%。其中，“城鎮(zhèn)土地使用稅”目前是針對開發(fā)商征收的，這種稅一方面具有重復征稅的嫌疑，因為，在土地批租階段，政府已經(jīng)收取了土地使用出讓金；另一方面，這種稅的征收目前針對開發(fā)商，容易轉(zhuǎn)嫁給消費者，應該予以取消。同時，為了體現(xiàn)稅收公平原則，應該將 “城市房地產(chǎn)稅”和“房產(chǎn)稅”合并，實現(xiàn)內(nèi)外統(tǒng)一。只有提高多套購房者在房屋保有環(huán)節(jié)的稅收，而且實施累進稅率，隨著房屋數(shù)量、保有時間的增加而加大稅收力度，才能有效地發(fā)揮調(diào)控政策的積極作用。

同時，要加強法律手段在房地產(chǎn)調(diào)控中的作用。法律規(guī)范是制度構建的基礎和支撐，房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控是社會主義市場經(jīng)濟法治化的重要部分。目前中國房地產(chǎn)調(diào)控最大的問題就在于消費者缺乏對調(diào)控政策的合理預期，政府不斷運用變化莫測的行政手段來干預市場，房地產(chǎn)市場已經(jīng)明顯地變成了 “政策市”。實質(zhì)上，宏觀調(diào)控作為政府向市場提供的重要的公共物品，市場參與者應該對其有著合理的、確定的預期。宏觀調(diào)控的目的本身就是為了創(chuàng)造一種穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟合理增長，提高人們的生活水平，避免因經(jīng)濟過熱或過冷而使生產(chǎn)者和消費者無法得到確定的預期和利益。法的秩序價值恰恰在于能夠預判確定性，規(guī)則的穩(wěn)定性、連續(xù)性、可預測性滿足了市場參與者的確定性需求，因此合法性是宏觀調(diào)控的本質(zhì)需求。[4]法律手段在宏觀調(diào)控中的作用一方面體現(xiàn)在其內(nèi)容的合法性上，宏觀調(diào)控的內(nèi)容必須符合法律的要求，必須具有確定性，從而有助于形成有序的市場。另一方面體現(xiàn)在程序的合法性上，調(diào)控的實施機關必須具有法定性，而不是像目前這樣多個部委都可以出臺調(diào)控措施；調(diào)控政策的出臺也必須符合既定程序的要求，提高政策的科學性、穩(wěn)定性和確定性?？梢哉f，一個規(guī)范成熟的房地產(chǎn)市場是房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎。強調(diào)注重調(diào)控的長效與穩(wěn)定，實現(xiàn)調(diào)控的法治化和規(guī)范化，是走出目前房地產(chǎn)市場調(diào)控困境并保障其健康有序發(fā)展的必循途徑。

（三）改革單一的土地供應方式是走出困境的根本出路

嚴格地說，目前中國的商品房仍然還沒有形成真正的“市場”。因為根據(jù)國際貿(mào)易的通行規(guī)則，判斷一種商品交易是否形成了真正的“市場”，不僅要看最終的商品形態(tài)是否能夠在市場上自由流通，更要看構成這種商品的要素是否也完全實現(xiàn)了市場的自由流通。作為房屋最重要構成要素的土地，它的性質(zhì)和成本直接決定了房屋的性質(zhì)和價格。目前，政府完全壟斷城市住宅建設用地供應，禁止農(nóng)地直接進入城市房屋市場，禁止農(nóng)民開發(fā)城市居民需要的房屋。農(nóng)村土地的買賣權被政府壟斷，對于居民住宅這樣的商業(yè)性用地，其土地只能由政府從農(nóng)民手中征收過來，由政府作為惟一的賣地者，供應給建設用地者。而土地的需求方則是一個高度競爭的市場，政府作為惟一的土地供應者通過招、拍、掛競價，實現(xiàn)土地的壟斷供給效應的最大化?？梢哉f，政府對土地供給的寡頭壟斷與市場對土地需求的絕對競爭直接導致了土地價格的高企，這也是房價多年來居高不下的根本原因。

因此，要想改革與調(diào)控目前的商品房市場，根本的出路就在于改革目前的土地供應方式。可能的改革途徑有三：一是政府依然保留對土地的所有權，而將土地使用的轉(zhuǎn)讓權賦予非營利性組織，但明確規(guī)定土地的用途，由非營利性組織與房地產(chǎn)開發(fā)商簽訂土地開發(fā)協(xié)議。這樣就使政府的土地壟斷者和土地轉(zhuǎn)讓者的身份實現(xiàn)了分離，消滅了政府依靠轉(zhuǎn)讓土地獲得利益的機會。二是學習日本和韓國，建立和完善“公示地價制度”，對土地出讓的價格進行公示，保證土地交易價格的合理。三是最徹底的改革方式，還地于民，在保障最低耕地的基礎上，允許農(nóng)民根據(jù)市場需要實現(xiàn)農(nóng)村土地真正意義上的“流轉(zhuǎn)”。然而，從十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》來看，實現(xiàn)完全徹底的土地改革依然還有很長的路要走。

（四）構建有效的分權制約機制是走出困境的重要保障

地方政府不僅是保障性住房的主要供應者，而且是商品房市場領域宏觀調(diào)控措施的具體實施者，他們對房地產(chǎn)調(diào)控政策的態(tài)度與行為直接決定了中央調(diào)控政策的效果。中央與地方的事權與財權的不相匹配、單純注重經(jīng)濟效益的不合理的考核機制是導致地方政府熱衷于經(jīng)濟建設的最根本的原因，也是造成此輪房價上漲的直接因素。因此，房地產(chǎn)市場要回歸理性和正常，就必須要合理劃分中央與地方的事權與財權，在分權的基礎上，更要加強制約。

圍繞“責權統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的原則進行合理分權和權力下放，這幾乎成為世界各國行政改革進程中的一個重要組成部分。要給與地方充足的財權，減少甚至消除地方政府過度依賴“土地財政”的狀況，禁止地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商合作謀取利益。從地方政府的角度來說，下一步可能就是要進行一些財政制度的改革。不能再讓地方財政完全依賴土地的收入，地方政府可以通過征收物業(yè)稅，可以通過征收土地增值稅，增加財政收入的來源。同時，要改善對地方政府的考核制度，建立科學的政績考核指標體系?？己酥笜瞬粌H應該關注地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，更重要的是要注重民生，關注社會和環(huán)境效益，體現(xiàn)科學發(fā)展觀的要求。從促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，要將滿足人民居住需求、改善人民居住水平和環(huán)境、住房保障體系建設、維護房地產(chǎn)市場發(fā)展秩序、保護耕地資源等一同納入考核指標體系，將其作為地方官員升遷的重要依據(jù)，從源頭上規(guī)范和促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

分權和權力下放存在著一定的風險，若控制不力，容易導致宏觀經(jīng)濟的失控,容易因地方爭奪權力而導致資源配置的不當,容易形成地方主義和部門主義等等，因此，必須加強權力制衡。約束地方政府權力，被歷史證明又有效的辦法，不是用行政權力約束行政權力，而是用法律，用司法權約束行政權力。要加強對地方政府管理房地產(chǎn)的監(jiān)管，通過嚴格的信息公開，加強對行政權力的監(jiān)督，加大對違法違規(guī)政府官員的懲治力度。通過提高違規(guī)成本，降低違規(guī)收益，加強對地方政府權力的制約和監(jiān)督。

總之，政府行為的方式就是政府權力的實施方式，它直接表現(xiàn)為一種調(diào)控能力。因此，在市場經(jīng)濟條件下，政府行為以什么樣的方式表現(xiàn)出來，就顯得十分重要。關于這一點，E·S·薩瓦斯有一句名言：“政府的職責是掌舵而不劃槳。直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳”。的確，多掌舵少劃槳的政府才是力量更加強大、更具有生機和活力的政府。因為，說到底，那些為航船掌舵的人對目的地影響的力量遠比那些劃槳的人要大得多。掌舵只是一個形象而深刻的比喻，其含義是表明了政府的控制能力。因此，政府行為的方式問題，也就是政府如何調(diào)控社會、調(diào)控市場的問題。當然，正如掌舵人與劃槳人的關系一樣，政府對社會、市場的調(diào)控，是方向上的調(diào)控，其所要達到的結果是使社會和諧有序地發(fā)展，使企業(yè)充滿生機和活力；凡是市場能辦的，政府就不去辦，凡是能由社會做的，就讓社會去做。

[1][奧]哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來，譯.上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.

[2]毛壽龍，李梅.有限政府的經(jīng)濟分析[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[3]石弘.政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的角色錯位與失位研究 [J].經(jīng)濟前沿，2007，（10）.

[4]張忠野.房地產(chǎn)宏觀調(diào)控制的法學思考 [J].華東政法大學學報. 2007，（2）.

[責任編輯 姜華東]

The Dilemma and Outlet of Real Estate Development

WANG Dan
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

Development of real estate requires us to promote commercial houses market and housing security system simultaneously. For a long time,we are not clear about the duality of housing and the different roles of government in housing security system and commercial houses market,which result in the dilemma of real estate.Government should improve management to promote real estate development through perfecting housing security system,improving regulation means,reforming land supply system,constructing rational and effective decentralization.

real estate;dilemma;outlet

2009-10-15

王丹（1978-），女，河南南陽人，中國浦東干部學院教學研究部講師。