徐改

（中國(guó)浦東干部學(xué)院 教研部，上海 201204）

試論利益多元背景下的政府官員角色錯(cuò)位

徐改

（中國(guó)浦東干部學(xué)院 教研部，上海 201204）

從利益多元背景下來分析，政府官員也成為一大利益主體，具有正當(dāng)?shù)睦嬖V求；在我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況下，一些政府官員存在著通過權(quán)力而追逐不當(dāng)利益的現(xiàn)象。政府官員角色錯(cuò)位與我國(guó)長(zhǎng)期的官本位思想有關(guān)，與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)力的約束力、透明度不夠有關(guān)，與我國(guó)傳統(tǒng)文化中的重人情、講關(guān)系有關(guān)，與官員自身的人生觀、世界觀、道德修養(yǎng)、黨性修養(yǎng)、心理狀況有關(guān)。防止政府官員角色錯(cuò)位需要重新定位政府官員角色職能，建立健全角色考核機(jī)制，改革探索角色選任機(jī)制，確保政府官員角色正當(dāng)利益。

利益多元；政府官員；角色；角色錯(cuò)位

自改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，中央與地方分權(quán)、政府對(duì)國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利并鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)成分并存發(fā)展，以及國(guó)民收入分配向個(gè)人傾斜等，出現(xiàn)了一個(gè)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期利益統(tǒng)合相反的變動(dòng)趨勢(shì)，也是中國(guó)社會(huì)發(fā)生的最深刻變化，即利益主體多元化。多元經(jīng)濟(jì)格局的確立與思想觀念的逐步解放，使人們長(zhǎng)期被壓抑的利益意識(shí)突然覺醒，“君子愛財(cái)，取之有道”這一古訓(xùn)也重新煥發(fā)活力，得到人們的認(rèn)可與推崇。個(gè)人利益關(guān)系體系、企業(yè)利益關(guān)系體系、部門利益關(guān)系體系、地區(qū)利益關(guān)系體系多層次耦合，人們對(duì)利益的追求以及在此基礎(chǔ)上所形成的社會(huì)利益競(jìng)爭(zhēng)，為社會(huì)提供持續(xù)的強(qiáng)大動(dòng)力和活力，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得了巨大成功。然而，這種利益追求也帶來許多消極的東西，其中最突出的便是某些掌握權(quán)力的政府官員利用職務(wù)進(jìn)行的逐利行為給社會(huì)帶來了不公平與腐敗，成為阻礙社會(huì)和諧發(fā)展的一大頑癥。

一、認(rèn)識(shí)政府官員利益主體的表現(xiàn)

所謂利益主體，就是指在一定經(jīng)濟(jì)關(guān)系下從事生產(chǎn)活動(dòng)和其他社會(huì)活動(dòng)的利益的承擔(dān)者、追求者、實(shí)現(xiàn)者和歸屬者。不同形式、不同內(nèi)容、不同功能、不同性質(zhì)的利益之間的矛盾，必然要通過利益主體來傳遞，必然表現(xiàn)為利益主體之間的矛盾。[1]（P41）政府官員在利益多元社會(huì)中，也是客觀存在的利益主體。鑒于本課題從政府角度切入研究，故對(duì)黨委、政府、人大、政協(xié)、領(lǐng)導(dǎo)干部不做區(qū)分，統(tǒng)稱“政府官員”。

從制度設(shè)計(jì)上看，政府官員是代表政府與廣大人民群眾進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理的人群，掌握有一定的管理權(quán)限與社會(huì)資源，擁有一定的職務(wù)與影響力。從理論上說，政府官員應(yīng)該是公共利益的代表者和人民的公仆，代表廣大人民群眾的根本利益，因此，是不應(yīng)該在利益的博弈中與民爭(zhēng)利的。我們黨確立了“立黨為公，執(zhí)政為民”的宗旨，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨沒有私利，而是為公眾謀取福利。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府控制了所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動(dòng)，并包攬了所有的社會(huì)事務(wù)，人反而成了無足輕重的符號(hào)和螺絲釘，人的利益也被淡化與消融，整個(gè)社會(huì)也成為一個(gè)利益高度整合的一元化社會(huì)。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以不斷深入與確立的形勢(shì)下，以利益多元視角加以審視，現(xiàn)實(shí)情況則會(huì)不同。比如，目前我國(guó)的人大代表與政協(xié)委員，往往得代表某一區(qū)域、某一群體的利益，充當(dāng)某一特定群體的代言人，這樣才能充分表達(dá)各種利益群體的訴求，有利于聽取各種意見，平衡各方利益，有利于社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

政府官員的利益訴求在理論上與現(xiàn)實(shí)中也得到佐證。當(dāng)今世界，社會(huì)活動(dòng)充滿著矛盾，一切社會(huì)活動(dòng)的中心就是利益。處于不同群體、集團(tuán)、階層、民族和國(guó)家中的人們，具有不同的利益目標(biāo)和利益訴求。沒有利益，人們從事社會(huì)活動(dòng)就喪失了目標(biāo)，社會(huì)主義社會(huì)也概莫能外。[1]政治學(xué)常識(shí)也告訴我們，任何一個(gè)政府除了利用政府本身所具有的行政力和法律強(qiáng)制力，它還必須運(yùn)用其他手段和資源，來動(dòng)員社會(huì)力量并整合社會(huì)利益。這些手段就包括運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿作用來調(diào)動(dòng)人們的積極性，通過利益調(diào)整達(dá)到資源優(yōu)化配置、提高效率的目的。改革開放之所以取得巨大成效，就在于對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)而極大調(diào)動(dòng)了人的積極性與活力，政府之所以能用利益來動(dòng)員社會(huì)，必須以承認(rèn)人的私利為前提。[2]

作為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的人，政府官員同樣可能追求利益，這一欲望甚至可以說是本能的。諸如工資收入、獎(jiǎng)金福利、工作穩(wěn)定性、政治升遷、社會(huì)聲譽(yù)等等，都構(gòu)成政府官員從事公務(wù)工作的回報(bào)或者產(chǎn)出。[3]這里面有正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收益，有介于正當(dāng)與不正當(dāng)之間的人情往來收益，有政治前途預(yù)期與權(quán)力影響所產(chǎn)生的各種收益，還有這一職業(yè)所具有的穩(wěn)定、福利等收益。應(yīng)該說利益是個(gè)綜合體，精神上的愉悅享受、社會(huì)的好評(píng)夸獎(jiǎng)、威望名聲的獲得都是一種利益。當(dāng)然在我國(guó)這樣一個(gè)有儒家傳統(tǒng)文化的國(guó)度里，報(bào)效國(guó)家、鞠躬盡瘁的精神在官員中也是客觀存在的。

二、剖析政府官員角色錯(cuò)位的原因

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)政府的功能與角色表現(xiàn)出某種不適應(yīng)，缺位、越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象層出不窮。其中，政府官員角色錯(cuò)位的表現(xiàn)尤其明顯，即某些政府官員在行使公權(quán)力的時(shí)候，產(chǎn)生為自己謀求個(gè)人私利的行為與心理。他們不再是公共利益的代言人與管理者，因在履行職務(wù)行為時(shí)想到的是謀求自身利益。這種借助職務(wù)與權(quán)力為自己謀求不當(dāng)利益，就是一種政府官員的角色錯(cuò)位。他的立場(chǎng)與身份不再是公務(wù)人員，而墮落為某些投機(jī)鉆營(yíng)的不法之徒的“保護(hù)傘”、“分贓者”。一些“尋租者”把自身與政府官員的利益捆綁在一起，讓政府官員利用職務(wù)、資源、權(quán)力等條件為自己謀取私利，錢權(quán)交易，并實(shí)現(xiàn)利益均沾。政府的公權(quán)力也蛻變?yōu)椴块T權(quán)力，出現(xiàn)了“公共權(quán)力部門化、壟斷化”現(xiàn)象。政府官員角色錯(cuò)位的原因是復(fù)雜的，既有主觀的，也有客觀的；既有必然的，也有偶然的；既有傳統(tǒng)的文化因素，也有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)因素。

首先，政府官員角色錯(cuò)位與我國(guó)長(zhǎng)期的官本位思想有關(guān)。

幾千年形成的官本位觀念根深蒂固，難以在短時(shí)間內(nèi)從根本上消除。把政府官員視為“人上人”的精英，認(rèn)為這一群體“無所不能，無所不知”，因而具有統(tǒng)治支配他人，更多享受利益的權(quán)利。正因?yàn)槿绱?，政府管理職能的觸角也伸到經(jīng)濟(jì)生活的一切環(huán)節(jié)，甚至包括日常生活的領(lǐng)域。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，加重了官本位體制的社會(huì)根基。同時(shí)，由于長(zhǎng)期人治政治的影響，形成重權(quán)而輕法的傳統(tǒng)習(xí)慣，某些政府官員常常以言代法，在日常生活中，一些人也以鉆法律空子、靠人情“走后門”為榮，甚至個(gè)別政府官員認(rèn)為利用公權(quán)謀取私利也是無可厚非的事。同時(shí)，由于我國(guó)在轉(zhuǎn)型期各種法律、法規(guī)不健全，監(jiān)督體系乏力，為地方政府官員利用公共資源致富造成很大的灰色空間。在被處理的一些貪官污吏中，往往會(huì)有“巨額不明財(cái)產(chǎn)”，很大部分就來自日常人際關(guān)系中禮尚往來的所得。表面上看，是人情世故，其背后實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力背景。

其次，與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)力的約束力、透明度不夠有關(guān)。

政府官員之所以能利用權(quán)力來進(jìn)行利益補(bǔ)償、改善生活、最大限度地滿足各種要求，就是因?yàn)樗麄兪种形沼心軌蛑涓鞣N資源的巨大的權(quán)力。為此，政府官員可以利用這些權(quán)力來實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益，也就是說，當(dāng)他們有以權(quán)謀私的要求時(shí)，往往有著以權(quán)謀私的充分條件。[2]由于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡是一個(gè)漸進(jìn)的過程，因此在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)會(huì)呈現(xiàn)出新舊體制并存的局面，一部分是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)規(guī)則辦理，另一部分按市場(chǎng)規(guī)則辦理。由于處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的時(shí)期，政府職能與市場(chǎng)職能之間的界限處于不斷地調(diào)整變動(dòng)之中，社會(huì)生活中哪些事應(yīng)由政府來管，哪些事可以由市場(chǎng)來管，往往不是十分清楚。這些都為政治權(quán)力違反市場(chǎng)規(guī)則帶來了方便，成為政治腐敗滋長(zhǎng)的重要條件。在全社會(huì)的利益大博弈中，政府官員處于一種特殊的地位。這是因?yàn)樗麄兪种姓莆罩軌蛑渖鐣?huì)各種資源和干預(yù)市場(chǎng)的巨大權(quán)力，在社會(huì)利益博弈中屬于強(qiáng)勢(shì)群體。社會(huì)輿論監(jiān)督力量的微弱進(jìn)一步縱容了政府官員在追求利益上的貪欲，致使腐敗的官員有恃無恐。當(dāng)然，隨著公民意識(shí)的喚醒以及網(wǎng)絡(luò)等新式媒體的崛起，被網(wǎng)民揭露的腐敗事件與腐敗官員日漸增多，成為反腐工作中的一道亮麗風(fēng)景。

第三，與我國(guó)傳統(tǒng)文化中的重人情，講關(guān)系有關(guān)。

我國(guó)是古老的禮儀之邦，“一人有難，眾人相幫”這一傳統(tǒng)美德至今流傳。然而，在當(dāng)下的中國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)里，傳統(tǒng)的人際關(guān)系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下被賦予了新的內(nèi)涵，那就是人際關(guān)系的商品化。在日常生活中，每個(gè)人都不可避免地會(huì)出現(xiàn)求人辦事的情況，但真的要讓別人無償援助，自己內(nèi)心都會(huì)過意不去。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，人們對(duì)利益的重視、對(duì)物質(zhì)的追求使正常的人際關(guān)系發(fā)生變異，以至于為了取得別人的幫助，就必須給別人帶來好處。相互幫助演變成了人們各自所掌握的資源的一種交易行為，表現(xiàn)為人們之間互相給予方便或互相為對(duì)方辦事上。在交易中，人們之間所掌握的資源是不平衡的，因此，掌握資源少的人在與掌握資源多的人交易時(shí)就需要補(bǔ)充一定的其他方面的好處。這樣一種人際關(guān)系的商品化隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變成一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，因而人們也就逐漸對(duì)此習(xí)以為常了。很顯然，政府官員所掌握的資源和一般人所掌握的資源是無法相比的。政府官員往往利用權(quán)力便利與資源較多這一條件，在幫助別人的過程中收受好處。這一行為也許并非違法亂紀(jì)，也可能不是以權(quán)謀私，但這一現(xiàn)象對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的腐蝕卻是巨大的。

第四，與自身的人生觀、世界觀、道德修養(yǎng)、黨性修養(yǎng)、心理狀況有關(guān)。

人追求自身利益的最大化，這是正常的也是合理的，但利用職務(wù)與身份謀求不當(dāng)利益，這就為道德與法律所不容。當(dāng)然，在我國(guó)法律制度、監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，政府官員在主觀上存在著較強(qiáng)的僥幸心理。[3]由于體制上的原因?yàn)檎賳T追求個(gè)人利益提供了可能性。盡管某些追逐利益的行為屬于違法亂紀(jì)，存在著很大風(fēng)險(xiǎn)，但也不乏懷著僥幸心理鋌而走險(xiǎn)的官員。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)生活的巨大變動(dòng)，人們的生活方式也發(fā)生了巨大的變化。隨著人民生活水平的不斷提高，特別是體制外富裕階層的大量出現(xiàn)，一些老板的暴富讓官員產(chǎn)生了極大的心理不平衡，因?yàn)樵谒麄兛磥?，自己的政治地位和社?huì)地位要比那些人高，自己的聰明才智與能力也不比他們差，憑什么這些老板能夠獲得比自己多得多的收入，于是便產(chǎn)生了進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)烈要求。面對(duì)花花世界，面對(duì)多種誘惑，他們具有滿足利益最大化的強(qiáng)烈要求，而要想實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償、提高生活水平、實(shí)現(xiàn)感性滿足的最大化，就要想方設(shè)法地去尋找能夠滿足這種要求的途徑和手段。其實(shí)，可能不需要自己尋找與要求，已經(jīng)有人主動(dòng)把各種利益與好處送上。因?yàn)樗麄兪种姓莆盏母鞣N權(quán)力可以兌換成各種需求的滿足，而且隨時(shí)都可以實(shí)現(xiàn)這種兌換，這樣便在政府官員中萌發(fā)了運(yùn)用手中的權(quán)力來謀求個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)，并使這種動(dòng)機(jī)具有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的條件。

三、防止政府官員角色錯(cuò)位的措施

政府官員如何安于職務(wù)與權(quán)力的限制，不超出權(quán)力范圍謀求不當(dāng)利益呢？根據(jù)角色理論，需要從如下方面入手。

1．重新定位政府官員角色職能

政府官員之所以角色錯(cuò)位，是因?yàn)榇嬖谥巧e(cuò)位的土壤與空間。因此，要通過完善制度，縮小甚至取消政府本身的利益空間。政府更多地運(yùn)用公共權(quán)力參與公共事務(wù)，保證社會(huì)公共服務(wù)到位。如我國(guó)的公共預(yù)算制度，要推行陽(yáng)光財(cái)政，取消政府部門的資金賬戶，預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)入國(guó)庫(kù)，預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理，政府公務(wù)員工資以及福利統(tǒng)統(tǒng)由政府財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。這些年的陽(yáng)光工資制度、公務(wù)費(fèi)用開支公開制度等等收到良好的效果，對(duì)于約束官員行為產(chǎn)生了巨大的震懾作用。政府和官員謀取私利一般都是通過私下交易利用一些灰色空間完成的，因此，政府要進(jìn)一步推行政務(wù)公開和行政行為透明化。政務(wù)公開后，就能大大加大官員進(jìn)行權(quán)錢交易的成本和風(fēng)險(xiǎn)，限制堵塞官員實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的渠道。

2．建立健全角色考核機(jī)制

政府官員的政績(jī)是影響其職務(wù)升遷的重要依據(jù)，也是衡量工作能力與水平的重要方面。如何考核政府官員完成職務(wù)行為的好壞，判定政府官員是否稱職呢？在我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的初期，是非常重視政府官員的廉政問題的，重典懲治了一些以權(quán)謀私的貪官污吏。但隨著改革開放把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在中心地位后，一度出現(xiàn)了“重能輕德”的政府官員考核機(jī)制。片面強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)GDP的發(fā)展，把GDP作為考核評(píng)價(jià)官員政績(jī)的核心指標(biāo)，[4]甚至唯一指標(biāo)。結(jié)果在某些區(qū)域，造成了低水平重復(fù)建設(shè)，資源耗費(fèi)巨大，環(huán)境污染嚴(yán)重，勞民傷財(cái)，得不償失的現(xiàn)象，而政府官員卻在不合理的角色考核中得以升遷。今天，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，政府官員的政績(jī)，既要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要看社會(huì)進(jìn)步，特別是人民群眾的實(shí)際生活水平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要工作應(yīng)該是維護(hù)公平公正，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境，維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，當(dāng)好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的裁判，而不是直接去做經(jīng)濟(jì)工作。這樣一來，為官清廉就成為一個(gè)重要的品行，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一俊遮百丑”了。政府官員首先是為人，其次才是為官。做人就要講道德修養(yǎng)，要清正廉潔，民主平等；做官才是講為官之道，要有能力政績(jī)。所以，政府官員的角色考核要全面體察他的為人做事的品行，而不是僅看為官的業(yè)績(jī)與貢獻(xiàn)。

3．改革探索角色選任機(jī)制

與角色考核相聯(lián)系的，是政府官員的選拔任命問題。政府官員的選拔任用也會(huì)深刻地影響到官員的行為與心理。如果官員的任命是由上級(jí)進(jìn)行的，當(dāng)然他們只需對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)就可以了，就可以催生出“陽(yáng)奉陰違”、“瞞上欺下”的行為與心理。盡管我們的政府官員的選拔與任命有一套民主程序，需要經(jīng)過考察談話、經(jīng)濟(jì)審計(jì)、任前公示等程序，但一定程度上也存在著走過場(chǎng)的形式主義現(xiàn)象。因此，政府官員是否合格，應(yīng)該得到的是廣大人民群眾的認(rèn)可，這樣官員就會(huì)切實(shí)為百姓謀福利。要讓百姓充分行使公民的權(quán)力，能夠?yàn)楣賳T的優(yōu)劣投出自己神圣的一票。只有充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，官員才不會(huì)鋌而走險(xiǎn)去追求不當(dāng)利益。只有加大監(jiān)督、查處和處罰力度，把政府官員及權(quán)力行使置于陽(yáng)光之下謀求不當(dāng)利益才無機(jī)可乘。

4．確保政府官員角色正當(dāng)利益

有政府官員感嘆，現(xiàn)在的為官之路充滿了風(fēng)險(xiǎn)，而且官員收入也不高。這話確實(shí)反映了為官者的某種心態(tài)。政府官員作為社會(huì)精英群體，承擔(dān)著社會(huì)管理的繁瑣事務(wù)，責(zé)任重大，工作繁重，甚至日以繼夜地工作，但公務(wù)員收入?yún)s不算太高。所以，有人曾提出要“高薪養(yǎng)廉”，認(rèn)為低收入必然會(huì)導(dǎo)致官員的謀求私利的行為。其實(shí)，盡管公務(wù)員收入比不上某些大企業(yè)高管和私營(yíng)企業(yè)主，但總體上職業(yè)穩(wěn)定，收入在社會(huì)各階層中也不能算低。我們要承認(rèn)利益的正當(dāng)性、合理性，要提高官員的工資，通過公開的收益提高來降低官員從政的機(jī)會(huì)成本，避免他們追求不當(dāng)利益。單純依靠道德說教是沒有用處的，讓政府官員這一精英群體過“苦行僧”的生活也是不現(xiàn)實(shí)的。

[1]洪遠(yuǎn)朋，盧志強(qiáng)，陳波．社會(huì)利益關(guān)系演進(jìn)論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社.2006.

[2]李景鵬.社會(huì)利益博弈中的政府官員與政府機(jī)構(gòu) [J].城市管理. 2005，(5).

[3]朱玉明.地方利益、政府利益與官員利益——對(duì)地方政府行為的經(jīng)濟(jì)分析[J].東岳論叢.2006，(1).

[4]傅勇.當(dāng)心政府的“企業(yè)家精神”[J].民主與法治.2008，(1).

[責(zé)任編輯 李沖鋒]

The Role-misplacement of Government Officials under the Background of Multi-interest

XU Gai
（China Executive Leadership Academy Pudong，Shanghai 201204，China）

Government officials could be regarded as an interest group since it has reasonable interest requirement under the background of multi-interest society.In China today,some government officials pursue improper personal interest by utilizing the administrative power in hand.Such kind of role-misplacement has something to do with social cultural factors as well as individual quality,which including government-leader oriented value embedded in history,the lack of supervision and transparency towards power in market economy,the matter of “face”and “Guanxi”carrying in traditional culture,and also the value together wish psychological status of individual government official.In order to prevent the role-misplacement of government officials,four systematic measures are suggested,such as to re-define the function of role,to develop role-evaluation,to explore role-election and to guarantee the reasonable interest of government officials.

multi-interest;government officials;role;role-misplacement

2009-12-03

徐改（1975-），女，山東青島人，中國(guó)浦東干部學(xué)院教研部講師，教育學(xué)博士。

本文系課題“利益多元背景下的政府官員與企業(yè)家交往關(guān)系研究”的成果，課題編號(hào)為：celap 2007-per-58