陳惠豐

（中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)， 北京100811）

·人民政協(xié)工作·

關(guān)于人民政協(xié)在我國政治體制中的地位問題

陳惠豐

（中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)， 北京100811）

準(zhǔn)確把握人民政協(xié)在我國政治體制中的地位，是充分發(fā)揮人民政協(xié)在我國政治生活中作用的關(guān)鍵。雖然中共中央已明確“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”，但對其內(nèi)涵許多人并不清楚。本文通過對人民政協(xié)在中國政治體制中地位的歷史考察，對上述論斷給予全面解讀，系統(tǒng)分析回答了人民政協(xié)在中國政治體制中的地位問題。

人民政協(xié)；政治體制；地位

準(zhǔn)確把握人民政協(xié)在我國政治體制中的地位，是充分發(fā)揮人民政協(xié)在我國政治生活中作用的關(guān)鍵。2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》已正式提出“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”。但對歷史上、現(xiàn)實(shí)中人民政協(xié)在我國政治體制中的地位，對這個(gè)論斷的內(nèi)涵，許多人仍不十分清楚。因此，有必要對這個(gè)問題進(jìn)一步加以厘清。

一、新時(shí)期以前人民政協(xié)在我國政治體制中的地位

政治體制是國家基本政治制度的具體實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。而人民政協(xié)是我國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商基本政治制度的重要政治形式和組織形式。人民政協(xié)的成立標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的確立。因此，可以說，人民政協(xié)從成立之日起就是我國政治體制的重要組成部分。但是，人民政協(xié)在我國政治體制中的地位不是一成不變的。不同的歷史時(shí)期人民政協(xié)在我國政治體制中曾經(jīng)有過不同的地位。新時(shí)期以前，人民政協(xié)在我國政治體制中的地位經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段。

第一階段，從1949年9月人民政協(xié)成立至1954年9月全國人民代表大會(huì)召開前。這時(shí)的人民政協(xié)曾執(zhí)行人大職權(quán)，政協(xié)在我國政治體制中的地位表現(xiàn)為，它既是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，又是國家政權(quán)組織形式。

早在新中國成立以前毛澤東就提出，中國新民主主義革命勝利后建立的新中國的國體，是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，而作為政權(quán)組織形式的政體就是人民代表大會(huì)。按照中國共產(chǎn)黨1948年發(fā)布的含有建國大計(jì)的“五一”口號(hào)的設(shè)想，原本是想通過先召開新政治協(xié)商會(huì)議討論并召集人民代表大會(huì)，再成立民主聯(lián)合政府。但由于中國革命形勢迅猛發(fā)展，國民黨政府的統(tǒng)治迅速走向崩潰，已沒有條件再等待經(jīng)過召開普選的人民代表大會(huì)成立人民政府；加之當(dāng)時(shí)各民主黨派和各方面的代表人士紛紛奔赴解放區(qū)，新政協(xié)已“具有代表全國人民的性質(zhì)”［1］。所以，1949年6月，毛澤東在新政協(xié)籌備會(huì)的開幕講話中便宣布，新的人民政協(xié)的任務(wù)將不再是討論召開人民代表大會(huì)，而是代行人大職權(quán)直接成立人民政府。由此，1949年9月中國人民政治協(xié)商會(huì)議召開后其全體會(huì)議便開始代行人大職權(quán)，不僅宣布了人民政協(xié)的成立，制定通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》；而且制定通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》，決定了新中國的國體和政體，選舉了中央人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人，完成了創(chuàng)立新中國的歷史使命。在此后四年的時(shí)間里，人民政協(xié)又審議通過了一系列重要的法律、法案和決定，為鞏固新生的人民政權(quán)作出了重要貢獻(xiàn)。由于這時(shí)的人民政協(xié)是代行人大職權(quán)，因此，其作為國家政權(quán)組織形式具有過渡性。

第二階段，從1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開、第二屆政協(xié)全國委員會(huì)舉行，至1966年“文革”動(dòng)亂政協(xié)停止活動(dòng)前。這時(shí)的人民政協(xié)已結(jié)束代行人大職權(quán)，不再是國家政權(quán)組織形式，而作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在。但同時(shí)，它仍然是我國政治體制的組成部分，在國家政治生活中發(fā)揮著重要作用。

關(guān)于人大召開后政協(xié)在國家政治生活中的地位和作用，早在人民政協(xié)成立初期周恩來就作過闡述。在1949年8月新政協(xié)的籌備會(huì)上他就提出，注重事先協(xié)商是新中國新民主的一個(gè)特點(diǎn)［2］。他還聯(lián)系人大、政府從政治體制的角度分析了實(shí)行政協(xié)民主的必要性，指出政協(xié)是“各黨派統(tǒng)一合作的組織”，而人大“主要的是區(qū)域”，所以即使以后人大召開，政協(xié)不再代行人大職權(quán)了，政協(xié)作為“一個(gè)和政府協(xié)商的機(jī)關(guān)”仍然需要長期存在，國家大政方針仍要經(jīng)過人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商［3］。正是體現(xiàn)這些精神，政協(xié)成立后通過的具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會(huì)召開以后，中國人民政治協(xié)商會(huì)議得就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向全國人民代表大會(huì)或中央人民政府提出建議案?！?/p>

以上所述表明，對人大召開后政協(xié)在國家政治生活中的地位和作用開始就是清楚的，但1954年人大召開后仍然有人對此提出了疑問，認(rèn)為既然人民政協(xié)不再是國家權(quán)力機(jī)關(guān)了，政協(xié)的地位將不如過去，甚至懷疑政協(xié)是否還有存在的必要。針對這些問題，時(shí)任全國政協(xié)主席的毛澤東，在全國政協(xié)二屆一次會(huì)議期間專門召集部分黨內(nèi)外人士進(jìn)行了研究座談，對人大召開后政協(xié)存在的必要性及其在國家政治生活中的地位和作用等問題作了進(jìn)一步分析闡明。在這次座談中，毛澤東不僅認(rèn)為政協(xié)不能搞成國家機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)是“各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)”；而且明確提出人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，有了人大并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商。各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來協(xié)商新中國的大事非常重要。人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要［4］。到1956年我國進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)之際，毛澤東又“以蘇為鑒”，提出了中國共產(chǎn)黨與各民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督”的方針。毛澤東的這些論述從兩個(gè)方面闡明了人大召開后政協(xié)的地位和作用：一方面，他講了人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織是“黨派性的機(jī)關(guān)”，應(yīng)與國家機(jī)關(guān)有所區(qū)別；另一方面，他又特別聯(lián)系比較人大，從整個(gè)國家政治生活的宏觀層面，從人民政協(xié)具有不可替代的廣泛代表性和協(xié)商國是、民主監(jiān)督的獨(dú)特作用方面，對人民政協(xié)存在的必要性及其在國家政治生活中的地位和作用給予了肯定。

可以說就是在上述思想和方針的指導(dǎo)下，1954年第一屆全國人大召開后，人民政協(xié)繼續(xù)在國家政治生活中發(fā)揮了重要作用。在第二屆全國政協(xié)期間，許多國家的法律、法規(guī)、重大決定都曾拿到政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。從1959年政協(xié)三屆一次會(huì)議起，政協(xié)全會(huì)與全國人民代表大會(huì)每年同時(shí)召開，政協(xié)委員和人大代表一起聽取政府工作報(bào)告及其他重要報(bào)告并成為慣例，逐漸形成了“兩會(huì)”格局。但這個(gè)時(shí)期關(guān)于人民政協(xié)在政治體制中地位的問題，也還存在不夠嚴(yán)謹(jǐn)、完善的地方，表現(xiàn)之一就是這時(shí)對黨和國家的政治生活常常是不加區(qū)分的，反映在政協(xié)問題上就是經(jīng)常把政協(xié)的作用籠統(tǒng)地歸為統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用，沒有區(qū)分政協(xié)有團(tuán)結(jié)和民主兩大主題。

統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨的一項(xiàng)以團(tuán)結(jié)為主題的工作。統(tǒng)一戰(zhàn)線的本質(zhì)和目的，是協(xié)調(diào)處理中國共產(chǎn)黨與其他黨派和黨外人士的關(guān)系，建立并發(fā)展共同利益和目標(biāo)基礎(chǔ)上的政治聯(lián)盟。而民主是指人民當(dāng)家作主，是范圍更廣的國家政治生活的主題。民主對于人民政協(xié)來說，是要擴(kuò)大社會(huì)各界的有序政治參與，吸收組織各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)的渠道反映訴求、參與國事。因此，要科學(xué)地闡明人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用，就應(yīng)當(dāng)明確其在團(tuán)結(jié)和民主兩個(gè)方面的作用。對這個(gè)問題，當(dāng)時(shí)也有人開始進(jìn)行了探索。比如，時(shí)任全國政協(xié)副主席、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長的李維漢，就曾經(jīng)在1956年中共八大會(huì)議的發(fā)言中，對人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和政治協(xié)商機(jī)關(guān)兩個(gè)方面的作用首次給予了區(qū)分，提出了“政治協(xié)商是我國實(shí)現(xiàn)人民民主的重要方法?！?“中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)和地方委員會(huì)是政治協(xié)商機(jī)關(guān)，又是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在統(tǒng)一戰(zhàn)線和國家政治生活中起著重要作用?！保?］但可惜的是這個(gè)有價(jià)值的觀點(diǎn)后來沒有受到重視。由于1957年后日益強(qiáng)調(diào)“以階級斗爭為綱”，人民政協(xié)難以避免受到影響。1966年“文化大革命”爆發(fā)，政協(xié)更是受到嚴(yán)重沖擊，以至于一度停止了活動(dòng)。

二、新時(shí)期人民政協(xié)在我國政治體制中地位的進(jìn)一步確立

隨著1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開，我國進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期，人民政協(xié)也經(jīng)歷了深刻的變化和發(fā)展。體現(xiàn)在政治體制中地位的問題上，其發(fā)展可以分為三個(gè)階段。

第一階段，從1978年黨的十一屆三中全會(huì)后的五屆政協(xié)，到1989年底頒布《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》前的六、七屆政協(xié)之間。這是人民政協(xié)在新的基礎(chǔ)上得到恢復(fù)，其在國家政治體制中的地位和作用重新確立并初步發(fā)展的時(shí)期。

新時(shí)期人民政協(xié)一個(gè)具有標(biāo)志意義的重大發(fā)展，就是隨著黨和國家撥亂反正，糾正“以階級斗爭為綱”的錯(cuò)誤，明確我國社會(huì)階級關(guān)系發(fā)生了根本變化，我國統(tǒng)一戰(zhàn)線從過去的四個(gè)階級的聯(lián)盟，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)主義勞動(dòng)者和愛國者組成的最廣泛的政治聯(lián)盟，人民政協(xié)也從過去主要為階級斗爭服務(wù)的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，發(fā)展成為為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化和促進(jìn)祖國統(tǒng)一服務(wù)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。從革命統(tǒng)一戰(zhàn)線組織到愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織是一個(gè)帶有根本性的重大轉(zhuǎn)變，在這個(gè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，不僅人民政協(xié)的中心任務(wù)實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，而且適應(yīng)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的需要，人民政協(xié)在國家政治體制中的地位和作用也重新確立并得到新的發(fā)展。1979年6月，當(dāng)選為第五屆全國政協(xié)主席的鄧小平在政協(xié)五屆二次會(huì)議的講話中指出，各民主黨派的性質(zhì)都發(fā)生了變化，已成為為社會(huì)主義服務(wù)的政治力量。據(jù)此，中國共產(chǎn)黨把與各民主黨派團(tuán)結(jié)合作的八字方針，發(fā)展為“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，并提出了“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行多黨派的合作，這是我國具體歷史條件和現(xiàn)實(shí)條件所決定的，也是我國政治制度中的一個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)?！保?］1980年在政協(xié)五屆三次會(huì)議的開幕詞中，他又明確指出：“人民政協(xié)是鞏固和擴(kuò)大我國革命的愛國的統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織，也是我國政治體制中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和實(shí)行互相監(jiān)督的重要形式。”［7］1982年，鄧小平主持修改通過的新時(shí)期政協(xié)章程，也規(guī)定了“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”，政治協(xié)商、民主監(jiān)督是人民政協(xié)的主要職能。

新時(shí)期開始，人民政協(xié)在思想上、實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)了大轉(zhuǎn)變、大發(fā)展，形成了生機(jī)勃勃的新局面。但在一些具體提法和環(huán)節(jié)上，仍存在不夠規(guī)范、有待完善的地方。例如，對統(tǒng)一戰(zhàn)線的表述，還常常是將“革命的”與“愛國的”并稱；政協(xié)章程對政協(xié)性質(zhì)的規(guī)定，也是只講了統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的一面，而尚未表明政協(xié)在國家政治生活中作為政治協(xié)商機(jī)構(gòu)的一面。

第二階段，從1989年底頒布《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，到2006年頒布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》前的八、九屆政協(xié)之間。這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商作為我國一項(xiàng)基本政治制度得到確立，人民政協(xié)成為實(shí)行這項(xiàng)制度的重要機(jī)構(gòu)，在國家政治體制中的地位逐漸清晰的時(shí)期。

1989年，中共中央經(jīng)與各民主黨派協(xié)商，制定頒布了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(以下簡稱《意見》)。這個(gè)《意見》確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，第一次在堅(jiān)持我國各黨派長期合作政黨關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了我國各政黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系，即中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、各民主黨派是參政黨。同時(shí)，這個(gè)《意見》也首次正式提出：“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式?！保?］在此以前，我們講多黨合作側(cè)重的主要是黨與黨的關(guān)系，也就是統(tǒng)一戰(zhàn)線關(guān)系；而提出執(zhí)政黨與參政黨，對政黨與國家政權(quán)的關(guān)系加以規(guī)范，就已不限于統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域，而已涉及到屬于國家政治生活的民主范疇。因此，隨著這個(gè)《意見》的頒布，堅(jiān)持和完善這項(xiàng)制度就不僅要從協(xié)調(diào)政黨關(guān)系的統(tǒng)一戰(zhàn)線的角度去努力，而且要從健全國家政治生活的社會(huì)主義民主政治的角度去努力。正是為了貫徹和體現(xiàn)中共中央這個(gè)《意見》的精神，1993年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫入了憲法；1994年政協(xié)章程修正案也對政協(xié)性質(zhì)給予進(jìn)一步充實(shí)，在人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織后，增加了“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容。

確立多黨合作和政治協(xié)商是我國的一項(xiàng)基本政治制度，同時(shí)明確人民政協(xié)是實(shí)行這一制度的重要機(jī)構(gòu)，使人民政協(xié)事業(yè)與社會(huì)主義民主政治更加緊密地聯(lián)系起來，把發(fā)揮人民政協(xié)作用推向了國家政治制度建設(shè)的新高度。就是在這樣一個(gè)背景下，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，人民政協(xié)確立了團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，政協(xié)在我國政治體制中的地位也進(jìn)一步明確。中共中央提出關(guān)系國計(jì)民生的重大問題要通過人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，由人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力進(jìn)行決策，由人民政府執(zhí)行實(shí)施。政協(xié)與人大和政府互為補(bǔ)充、相輔相成，這樣一種政治體制集中體現(xiàn)了我國廣泛的人民民主。

第三階段，從進(jìn)入新世紀(jì)，特別是 2006年頒布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》后的十屆政協(xié)以來至今。這是中共中央明確提出我國有選舉和協(xié)商兩種社會(huì)主義民主重要形式，人民政協(xié)在我國政治體制中的地位進(jìn)一步確立，逐步成為黨和國家政治運(yùn)行機(jī)制重要一環(huán)的時(shí)期。

進(jìn)入新世紀(jì)，黨的十六大把建設(shè)社會(huì)主義政治文明確立為全面建設(shè)小康社會(huì)一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，并把堅(jiān)持和完善多黨合作和政治協(xié)商制度作為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的一項(xiàng)重要內(nèi)容；提出了要按照堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的原則，推進(jìn)政治體制改革、發(fā)展社會(huì)主義民主政治；按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系。為貫徹這一精神，人民政協(xié)積極推進(jìn)履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化，并且于2004年對政協(xié)章程又進(jìn)行了修改，明確寫入了團(tuán)結(jié)和民主是人民政協(xié)的兩大主題，在政協(xié)性質(zhì)的表述中進(jìn)一步增加了人民政協(xié)“是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”。2006年，中共中央制定頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，在這個(gè)文件中不僅正式明確“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用”，而且與此相聯(lián)系首次提出了“人民通過選舉、投票行使權(quán)力與人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”［9］

提出我國有兩種社會(huì)主義民主重要形式特別是協(xié)商民主，對于進(jìn)一步確立人民政協(xié)在我國政治體制中的地位有著深遠(yuǎn)意義。很長一段時(shí)間，一些人對人民政協(xié)的民主作用存在模糊認(rèn)識(shí)，或者把政協(xié)簡單比作西方議會(huì)中的上議院，或者只看到政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的作用，而不講或忽視其作為一種民主形式的作用，當(dāng)必須要講政協(xié)的民主作用特別是政協(xié)在國家政治體制中的民主作用時(shí)，則常常會(huì)產(chǎn)生一種疑慮，擔(dān)心會(huì)不會(huì)搞成西方的“兩院制”。協(xié)商民主的提出進(jìn)一步明確了人民政協(xié)作為一種民主形式，不是那種在國家政治生活中行使國家權(quán)力的民主，而是通過協(xié)商討論廣泛聽取各黨派團(tuán)體和各族各界人士意見建議的民主，這就把政協(xié)的民主與人大的民主科學(xué)地區(qū)分開來，使人民政協(xié)兩大主題中的民主主題更加明晰，也使人民政協(xié)在我國政治體制中的地位更加確定下來。

三、“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”的含義

人民政協(xié)的發(fā)展歷史表明，準(zhǔn)確把握政協(xié)在我國政治體制中的地位，就是要正確理解“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”的含義。而要正確理解這一論斷的含義首先要認(rèn)清何謂政治體制。一般認(rèn)為，“政治體制”一詞最早是20世紀(jì)60年代由前蘇聯(lián)提出來的。西方學(xué)術(shù)界通常不用政治體制的概念。在我國，政治體制的概念是隨著新時(shí)期提出政治體制改革才開始被廣泛使用并加以研究的。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,政治體制是政治制度的具體表現(xiàn)形式和實(shí)施方式,包括政權(quán)組織形式、國家結(jié)構(gòu)形式、管理形式、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及政黨制度、選舉制度、公務(wù)員制度等。中國大百科全書對政治體制的解釋是“以國家政權(quán)組織為中心的各種具體政治制度和政治行為規(guī)范的總和?！保?0］有的學(xué)者對政治體制的理解較為寬泛, 認(rèn)為政治體制涵蓋國體和政體，不僅包括各種具體政治制度、政治規(guī)范、政治運(yùn)行機(jī)制，還包括政治文化等。也有學(xué)者對政治體制的理解較為狹窄, 認(rèn)為政治體制一般包含政體、國家結(jié)構(gòu)形式和管理形式等，但不包含國體，甚至提出政治體制就是政體，即國家政權(quán)的組織形式。我認(rèn)為，理解我國的政治體制必須從我國的實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)我國的政治特點(diǎn)。我國政治體制的根本特點(diǎn)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。聯(lián)系我國的實(shí)際特別是政協(xié)的情況，可以把政治體制理解為我國各項(xiàng)基本政治制度的具體實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，但不能把政治體制僅僅看作是國家政權(quán)組織形式。因?yàn)樵谖覈?，人民政協(xié)是政治體制的組成部分，但它又不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，如果把政治體制僅限定為政權(quán)系統(tǒng)，“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”就講不通了，就會(huì)把人民政協(xié)排除在政治體制之外，而且還可能把在我國政治生活中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的中國共產(chǎn)黨也排除在政治體制之外。對人民政協(xié)不能簡單用屬于公共權(quán)力或公民社會(huì)兩分法來看待。人民政協(xié)是介于公權(quán)力和公民社會(huì)之間的組織機(jī)構(gòu)，其履行職能與國家機(jī)關(guān)既相區(qū)別又有聯(lián)系，涉及團(tuán)結(jié)和民主、社會(huì)與國家兩個(gè)方面，具有亦官亦民的特點(diǎn)。理解把握人民政協(xié)在我國政治體制中的地位，必須緊扣政協(xié)的這一特點(diǎn)而不能離開這個(gè)特點(diǎn)。

根據(jù)對我國政治體制的上述認(rèn)識(shí)以及人民政協(xié)的具體實(shí)際，我認(rèn)為完整準(zhǔn)確地理解“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”，至少應(yīng)當(dāng)包括四層含義：

（一）它是指我國實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，人民政協(xié)是實(shí)行這一制度的重要政治形式和組織形式

認(rèn)識(shí)這個(gè)問題有兩點(diǎn)需要注意。第一點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)看到，多黨合作和政治協(xié)商制度是我國社會(huì)主義政黨制度，人民政協(xié)是實(shí)行這一政黨制度的重要政治和組織形式。在我國實(shí)行這一政黨制度有多種途徑和方式，包括在國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及一些企事業(yè)組織中都有多黨合作與協(xié)商。特別是從中央到地方，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派和無黨派人士經(jīng)常直接進(jìn)行協(xié)商并形成了制度。但只有人民政協(xié)是我國各黨派活動(dòng)的組織平臺(tái)，對實(shí)行這一政黨制度有著不可替代的作用。因?yàn)樵谖覈裰鼽h派成員參加人大是以人民代表的身份進(jìn)行活動(dòng)的，擔(dān)任政府及司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也是以國家公務(wù)員的身份履行公務(wù)，只有在人民政協(xié)，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派才能都是其參加單位，都能夠以政黨的身份開展活動(dòng)。在人民政協(xié)，中國共產(chǎn)黨要貫徹 “長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，實(shí)行中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士之間的合作；各個(gè)黨派也可以對其共同性事務(wù)進(jìn)行協(xié)商討論，在各個(gè)黨派之間實(shí)行合作。

第二點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)看到，多黨合作和政治協(xié)商制度的核心是社會(huì)主義政黨制度，但又不僅僅是指政黨制度，它還包含了一個(gè)以各級政協(xié)為實(shí)施主體的政治協(xié)商制度。從這項(xiàng)制度提出形成的過程來看，對應(yīng)政黨制度我們一直講的是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制”，最早將“多黨合作”和“政治協(xié)商”連在一起的是1987年黨的十三大報(bào)告。根據(jù)黨的十三大報(bào)告，1989年中共中央制定有關(guān)該問題的文件才正式提出了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”這個(gè)規(guī)范表述。因此，提出“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”可以看作是對“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制”的新發(fā)展。這個(gè)增加了“政治協(xié)商”內(nèi)容的新發(fā)展包含了兩層意義：一層是體現(xiàn)、突出了這項(xiàng)制度的運(yùn)行機(jī)制和特點(diǎn)；另一層就是把以人民政協(xié)為主體的政治協(xié)商制度包括了進(jìn)來。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，這項(xiàng)制度中指稱以人民政協(xié)為主體的政治協(xié)商制度的含義也不能省略或模糊。因?yàn)楝F(xiàn)在的人民政協(xié)已經(jīng)從過去的以黨派團(tuán)體為主的“黨派性機(jī)關(guān)”，發(fā)展成為還包括各界代表人士的政治組織和民主形式，并且在有些地方還存在有人民政協(xié)卻沒有民主黨派的情況。這樣如果再把多黨合作和政治協(xié)商制度僅看作是政黨制度，就可能把那些沒有民主黨派的地方政協(xié)排除在憲法規(guī)定的基本政治制度之外，使各級政協(xié)的活動(dòng)失去憲法和制度依據(jù)，對充分發(fā)揮它們在國家政治生活中的作用產(chǎn)生不利影響。

（二）它是指我國有選舉投票和充分協(xié)商兩種社會(huì)主義民主重要形式，人民政協(xié)既是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織又是國家政治生活中的政治協(xié)商機(jī)關(guān)，是我國實(shí)行協(xié)商民主的主要載體和制度渠道

在我國，選舉投票和協(xié)商是兩種基本的民主形式，可以說從上到下，在政治生活的各個(gè)領(lǐng)域，都有選舉投票和民主協(xié)商。但是，從政治制度、政治體制來看，選舉和協(xié)商這兩種民主形式是與我國政治制度和體制的基本架構(gòu)相適應(yīng)的。由國體所決定，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。在這些制度中，人民代表大會(huì)制度與多黨合作和政治協(xié)商制度具有相輔相成的作用。人民代表大會(huì)制度是與我國國體相適應(yīng)的政權(quán)組織形式、根本政治制度；多黨合作和政治協(xié)商制度是與我國國體相適應(yīng)的社會(huì)主義政黨制度、基本政治制度。由地區(qū)選舉產(chǎn)生的各級人民代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的組織形式，由界別協(xié)商產(chǎn)生的各級人民政協(xié)則是實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商制度的組織形式。因此可以說，在我國，選舉和協(xié)商兩種民主形式體現(xiàn)在國家政治制度上，就是實(shí)行相輔相成的人民代表大會(huì)制度與多黨合作和政治協(xié)商制度；體現(xiàn)在國家組織體系上，就是實(shí)行人民代表大會(huì)和人民政協(xié)“兩會(huì)制”。

人民政協(xié)有團(tuán)結(jié)和民主兩大主題。從人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的團(tuán)結(jié)主題出發(fā)，就其在整個(gè)建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)中的作用來看，人民政協(xié)要調(diào)動(dòng)一切積極因素，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、匯集力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的作用；而涉及人民政協(xié)在國家政治體制中的地位問題，主要從人民政協(xié)在國家政治生活中的作用來看，則應(yīng)當(dāng)看到人民政協(xié)還是政治協(xié)商機(jī)關(guān)，是我國實(shí)行協(xié)商民主的主要載體和制度渠道。

（三）從政治組織體系的角度看，它是指在我國有中共黨委、政權(quán)機(jī)關(guān)和人民政協(xié)三個(gè)系統(tǒng)

1950年周恩來曾經(jīng)提出，在我國有“黨的系統(tǒng)、政權(quán)的系統(tǒng)、政協(xié)的系統(tǒng)”，有了這三個(gè)系統(tǒng)，更能反映各個(gè)方面的意見，有利于決議的貫徹執(zhí)行［11］。周恩來的這段話道出了我國政治體制在組織體系上的一個(gè)特點(diǎn)，就是它包括了中國共產(chǎn)黨、政權(quán)機(jī)關(guān)和人民政協(xié)三個(gè)系統(tǒng)。有學(xué)者在分析我國政治體制的組織系統(tǒng)時(shí)，認(rèn)為我國橫向有政黨組織系統(tǒng)和國家組織系統(tǒng)，在政黨組織系統(tǒng)中包括中國共產(chǎn)黨和各民主黨派，但沒有人民政協(xié)。我認(rèn)為還是按照周恩來三個(gè)系統(tǒng)的劃分比較符合實(shí)際。因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨之所以能夠成為一個(gè)系統(tǒng)，就在于它在國家政治生活中起著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)在我國政治生活中發(fā)揮重要作用的，除了各民主黨派之外，還有工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等重要團(tuán)體。各民主黨派和這些重要團(tuán)體又都是人民政協(xié)的參加單位。因此，有了人民政協(xié)不僅各民主黨派，而且各重要人民團(tuán)體在我國政治體制中都有了自己的位置。

從政治現(xiàn)實(shí)來看，體現(xiàn)周恩來講的三個(gè)系統(tǒng)，我國在各級行政區(qū)劃單位普遍設(shè)有中國共產(chǎn)黨的各級委員會(huì)，各級人民代表大會(huì)、人民政府和司法機(jī)關(guān)，以及人民政協(xié)的各級委員會(huì)（政協(xié)組織設(shè)置到縣）。在這些機(jī)構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府是國家行政機(jī)關(guān)，人民法院、檢察院是國家司法機(jī)關(guān)，人民政協(xié)則是政治協(xié)商機(jī)關(guān)。在它們之間，人大與政府、司法機(jī)關(guān)不是西方那種三權(quán)分立下的相互制衡關(guān)系，人民政協(xié)與人大也不是那種互相制衡兩院制下的上下議院關(guān)系，而是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各司其責(zé)、分工協(xié)作，互為補(bǔ)充、相輔相成。這就從組織體系上體現(xiàn)和保證了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）從政治運(yùn)行機(jī)制的角度看，它還指人民政協(xié)是我國政治制度運(yùn)行特別是決策、監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制中不可缺少的重要環(huán)節(jié)

人民政協(xié)履行職能始終是與國家機(jī)關(guān)的工作緊密聯(lián)系在一起的。人民政協(xié)的政治協(xié)商主要是在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行政治監(jiān)督，人民政協(xié)的參政議政是圍繞黨和國家的中心工作及重要問題通過調(diào)研等多種形式向黨和國家機(jī)關(guān)提出意見建議的。在中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)下，國家和地方的大政方針、重大問題都要在人民政協(xié)聽取意見進(jìn)行協(xié)商。人民政協(xié)雖然不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但卻是我國政權(quán)運(yùn)行鏈條中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。政協(xié)沒有人大那樣的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、重要人事任免權(quán)和帶有法律強(qiáng)制性的監(jiān)督權(quán)，但可以列席人大會(huì)議，聽取并討論政府工作報(bào)告和其他重要報(bào)告；可以對國家和地方的大政方針及重要問題，重要法律草案及重要人事任免進(jìn)行協(xié)商；可以對憲法法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作通過建議和批評進(jìn)行民主監(jiān)督。在政協(xié)與政府之間，沒有人大與政府之間的那種權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系，政協(xié)沒有對政府官員予以彈劾、罷免之類的權(quán)力，但可以對政府的重大決策進(jìn)行協(xié)商，可以對政府機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行民主監(jiān)督，可以圍繞政府的中心工作和群眾關(guān)心的重要問題進(jìn)行調(diào)查研究、建言獻(xiàn)策，可以向黨和政府反映社情民意。我國的這種政治運(yùn)行機(jī)制，既能夠保證國家權(quán)力的統(tǒng)一行使，建立和完善相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，避免西方政體的那種“三權(quán)鼎立”、互相掣肘，又能夠在執(zhí)政黨與參政黨、國家機(jī)關(guān)和社會(huì)各界代表人士及人民群眾之間形成緊密的聯(lián)系，使公權(quán)力的行使不僅有法律、權(quán)力的制約，而且有人民政協(xié)的民主監(jiān)督。這就從制度運(yùn)行上體現(xiàn)和保證了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

在我國政治體制中保持一個(gè)人民政協(xié)這樣的組織機(jī)構(gòu)，是新中國締造者們的一大創(chuàng)造。如果說在最初建立社會(huì)主義制度的過程中，我國在許多方面或多或少受到當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)模式的影響，那么，可以說人民政協(xié)完全是中國獨(dú)創(chuàng)的東西。經(jīng)過60年的發(fā)展，人民政協(xié)在我國政治體制中的地位問題應(yīng)當(dāng)說已基本清楚，當(dāng)然還有許多具體問題需要解決。并且，隨著我國政治體制改革的推進(jìn)、社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，它還要繼續(xù)創(chuàng)新、發(fā)展、完善。

［1］［11］人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編 （上）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國文史出版社，2009.43，118.

［2］［3］［4］［5］老一代革命家論人民政協(xié)［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997.17，42，183-184，222-223.

［6］［7］［8］人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編 （中）［M］北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國文史出版社，2009.361-362，371，485.

［9］人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編（下）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國文史出版社，2009.793.

［10］中國大百科全書 （政治學(xué)卷）［Z］.北京：中國大百科全書出版社，1993.502.

責(zé)任編輯： 王文京

About Position of the CPPCC in China's Political System

CHEN Hui feng

（National Committee of the CPPCC, Beijing, 100811, China）

Properly understanding the CPPCC's position in China's political system is the key to give full play to its role in the political life in China. Though it has been clearly stated by the CPC Central Committee that "the CPPCC is an important part of China's political system", many people are not aware of its meaning. By exploring the history of the CPPCC's position in China's political system, the writer interpreted the above mentioned statement, and systematically analyzed and answered the questions about the CPPCC's position in China's political system.

the CPPCC; political system; position

D627

A

1002-0519(2010)03-0051-07

2010-04-20

陳惠豐，男，中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)辦公室主任。

收稿日期：2010-02-22

作者簡介：陸亞林，女，湖南省社會(huì)主義學(xué)院綜合教研部副主任，副教授，主要從事人民政