方德實

(安徽中華職業(yè)教育社,安徽 合肥 230001)

我國是人民民主專政的社會主義國家,人民民主的實質(zhì)是全體人民當家作主、管理國家,真正發(fā)揮人民當家作主的作用是發(fā)展社會主義民主政治的本質(zhì)要求。我國又是中國共產(chǎn)黨領導的國家政治模式,在這個模式中,有一個重要的內(nèi)涵是基于多黨合作、體現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政的協(xié)商政治模式。它體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的基本政治制度上,而民主黨派的民主監(jiān)督又是這個基本政治制度的重要內(nèi)容。

一、民主黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)和作用

在我國,有兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督,一種是權(quán)力監(jiān)督,它的主要內(nèi)容是各級人民代表大會對國家機關及其工作人員貫徹執(zhí)行憲法、法律、法令、政策情況進行監(jiān)督,是一種權(quán)力監(jiān)督;另一種是民主監(jiān)督,它主要是在共同的政治基礎上,通過提意見、作批評的方式來進行監(jiān)督,是一種非權(quán)力監(jiān)督。通過民主監(jiān)督,執(zhí)政黨可以聽到不同方面的聲音,進一步發(fā)揚社會主義民主,調(diào)動一切積極因素,更好地領導人民建設中國特色社會主義。

在民主監(jiān)督中,由于民主黨派所具有的參政黨性質(zhì),因此,民主黨派的民主監(jiān)督不同于一般的群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督,也不同于人大的法律監(jiān)督,而是一種有組織、層次高、影響大的監(jiān)督,能夠提供一種單靠共產(chǎn)黨員所不容易提供的政治監(jiān)督。為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢?毛澤東說:“黨同一個人一樣,耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道,主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派,對我們更為有益?！盵1]鄧小平指出,所謂監(jiān)督來自三個方面,第一是黨的監(jiān)督;第二是群眾監(jiān)督;第三是民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督?！坝辛诉@幾方面的監(jiān)督,我們就會謹慎一些,我們的消息就會靈通一些,我們的腦子就不會僵死起來,看問題就會少一些片面性。共產(chǎn)黨員謹小慎微不好,膽子太大了也不好。一怕黨,二怕群眾,三怕民主黨派,總是好一些。謹慎總是好一些。”[2]因此,民主黨派的民主監(jiān)督,不是可有可無的,而是具有獨特作用的,它是中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。

發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用,是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容。它的作用主要表現(xiàn)在以下三個方面:

第一,對執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來說,民主黨派的民主監(jiān)督是政黨之間的監(jiān)督。民主黨派是不同利益集團的政治代表,共產(chǎn)黨需要各民主黨派作為聯(lián)系這些不同社會階層的紐帶和橋梁,以充分聽取這些階層人們的意見和建議,博采眾長,減少失誤,把國家各方面的事情辦得更好。

第二,民主黨派通過民主監(jiān)督,可以擴大有序的政治參與。民主黨派民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是:國家憲法和法律的實施情況;黨和政府的重大路線、方針政策的制定和貫徹情況;黨委依法執(zhí)政及黨員領導干部履行職責為政清廉等方面的情況。民主黨派是參政黨,政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督是其主要職能,通過實施這些內(nèi)容的民主監(jiān)督,就可以擴大民主黨派的政治參與作用。

第三,民主黨派的民主監(jiān)督是有組織的監(jiān)督,具有較大的影響力。民主黨派是由特定的社會群為主體,以與共產(chǎn)黨共同的價值取向為指導,其實行的民主監(jiān)督最能體現(xiàn)民意。民主黨派位置超脫,很少受到部門利益的局限,其民主監(jiān)督具有廣角度、多視點的特點,具有高度的客觀性。民主黨派通過組織的力量,博采眾言、廣納賢策,能夠傾聽到不同方面的聲音,因此,民主監(jiān)督就具有較大的影響力,能使執(zhí)政黨的決策更加民主化、科學化。

二、民主黨派民主監(jiān)督的程序民主問題

在政黨職能運行中,民主黨派民主監(jiān)督的職能發(fā)揮與政治協(xié)商的職能發(fā)揮相比,是一個薄弱環(huán)節(jié)。這其中的原因很多,主要是對監(jiān)督工作的認識、監(jiān)督工作的政策界限、監(jiān)督工作的具體操作等方面沒有得到很好的解決。特別是在對民主和監(jiān)督的認識上,一是把民主提得很高,把它作為基本政治綱領的一部分;二是在民主的實現(xiàn)形式與實現(xiàn)民主的程序方面創(chuàng)新不足,出現(xiàn)了注重實質(zhì)民主而忽視程序民主的狀況。表現(xiàn)在民主黨派的民主監(jiān)督上,監(jiān)督只是在黨的方針政策和有關文件方面得到原則性的體現(xiàn),而在制度層面和具體操作程序上卻存在著滯后狀況,沒有真正建立起一整套從知情、溝通到反饋的工作程序。因此,民主監(jiān)督權(quán)利沒有在民主的過程中得到完全實現(xiàn),也就是程序民主沒有到位。

第一,必須明確民主監(jiān)督中的程序民主是實施民主黨派民主監(jiān)督過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。眾所周知,任何政治行為只有符合法律所規(guī)定的程序才是正當?shù)?、合法的。所謂程序,是指政治實踐所必須遵守的規(guī)范步驟,是法律化、制度化的行為準則。所謂民主監(jiān)督的程序化,是指通過什么樣的程序運用民主黨派的權(quán)利來實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)。法律和條例是程序民主的主要內(nèi)容和保障。沒有程序的民主監(jiān)督,就不能成為真正的、健全的、實在的和有效的民主監(jiān)督,或者說,它就只是停留在口頭上的監(jiān)督。如果我們在對決策過程中的民主監(jiān)督真正做到從程序性環(huán)節(jié)入手,對一些關系國計民生的重大社會工程、建設工程進行“互補性”或“反向性”的程序論證,樹立“對立面”,就會對防止重大社會工程和建設工程建設中的越位、越權(quán)及重復性勞動的出現(xiàn)進行有效的遏制。

第二,要準確把握民主黨派民主監(jiān)督中的程序民主在實施中的著力點。先進的政治文明包括完備的規(guī)范、完善的政治制度以及與之相配套的政治運行機制、監(jiān)督機制和確保這種機制理性運轉(zhuǎn)的規(guī)范程序。制度是要求成員共同遵守的,是按照一定程序來辦事的規(guī)程或行動準則。在進一步完善民主黨派民主監(jiān)督的機制中,要把著力點放在具體制度和機制設計的可操作性研究上,即不僅應研究民主監(jiān)督的價值問題,更應研究其技術問題,研究制度運行中的策略、技巧和細節(jié)等問題。要解決好“做什么”、“怎樣做”的技術性、程序性、操作性方案,即有一套按程序辦事的行動規(guī)則,從而能夠具體把握、調(diào)控和掌握民主監(jiān)督整個過程的主動權(quán)。只有掌握了這些民主監(jiān)督程序,才能使民主黨派的民主監(jiān)督真正到位。

三、進一步完善民主黨派民主監(jiān)督的程序民主

程序化建設是一個長期的、復雜的系統(tǒng)工程,必須從我國的國情出發(fā),既立足于現(xiàn)實,又著眼于長遠,扎扎實實地從程序方面加強民主,不斷推進我國政治民主化的進程。進一步完善民主黨派民主監(jiān)督的程序民主,既能減少被監(jiān)督者因隨意性而降低監(jiān)督質(zhì)量甚至故意設置障礙阻撓監(jiān)督的現(xiàn)象,也能防止監(jiān)督者因“民主過度”而造成監(jiān)督失范所帶來的社會負效應。

(一)要提高對程序民主重要性的認識

在如何對待程序民主的問題上,我黨歷史上有過深刻的教訓。毛澤東對民主有執(zhí)著的追求,但是,卻相信大民主,從而忽視了必要的規(guī)則和程序,使民主受到嚴重扭曲,將大民主發(fā)展為大動亂。黨的十一屆三中全會后,我們黨特別注重加強民主政治建設,注意不斷完善程序民主,在與民主黨派的協(xié)商座談會上,做到征求意見在先、修改定論在后,定量數(shù)據(jù)在先、定性評判在后。黨的十六大把政治體制改革目標從制度化、法律化改為制度化、規(guī)范化,特別強調(diào)加強制度建設,實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化。黨的十七大又重申了這一目標,并明確提出“要完善民主監(jiān)督機制”。因此,完善程序民主理所當然是在“完善民主監(jiān)督機制”的內(nèi)容之中。

程序民主中有一條基本原則是程序優(yōu)先原則,即在實質(zhì)合理性與形式合理性發(fā)生沖突時,應堅持形式合理性優(yōu)先原則,這是民主和法制的必然要求。換句話說,違反程序的結(jié)果,即使是合理的結(jié)果,也是不合法的。因此,程序民主在民主黨派的民主監(jiān)督運作中占有重要位置,是強化民主黨派民主監(jiān)督職能的關鍵環(huán)節(jié)。

(二)在創(chuàng)新程序民主形式上要著眼于提高民主黨派民主監(jiān)督的實效性

民主政治建設是一個漸進的過程,民主黨派的民主監(jiān)督也有個逐步完善的過程。當前,民主黨派在民主監(jiān)督上存在的突出問題是沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序,具體操作上存在著較大的隨意性,使民主監(jiān)督流于“空循環(huán)”形式。要進一步完善民主黨派民主監(jiān)督的程序民主,必須在民主監(jiān)督的實踐中不斷創(chuàng)新形式,增強民主黨派民主監(jiān)督的權(quán)威性和實效性。就民主黨派而言,要在關注共產(chǎn)黨的黨風廉政建設中多提意見,積極探索新的平臺,暢通與各級黨組織的溝通渠道,發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督在反腐倡廉中的利器作用;要積極探索把政治協(xié)商納入黨委決策過程中如何規(guī)范監(jiān)督程序,使決策協(xié)商的過程更加透明,更加公開;要積極探索運用新的形式把民主黨派的民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式有機結(jié)合起來,制定出一套規(guī)范的程序,真正起到多種監(jiān)督形式對接互動的合力作用;要積極探索民主黨派評議一府兩院工作中的規(guī)范運作程序,使其評議更準確、更有效;要加強在干部人事制度的貫徹執(zhí)行情況中的民主監(jiān)督,特別是在選人用人中,要進一步加強他們的參與力度及事前預防、事中約束、事后懲戒的程序規(guī)范。與此同時,還要與時俱進、循序漸進,對以往及現(xiàn)行的傳統(tǒng)民主監(jiān)督的形式和方法,如會議、視察、調(diào)查、提案和反映社情民意等進行細致梳理,找出不足之處,從而制定出新的制度和程序,使這些監(jiān)督形式達到較好的效果,真正在堅持科學發(fā)展、推進和諧社會建設中發(fā)揮作用。

(三)民主黨派民主監(jiān)督的程序民主必須從貫徹落實中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的高度予以不斷完善

民主黨派的民主監(jiān)督在理論上需要探索,在實踐中需要完善。2005年下發(fā)的《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》,是一個指導我國多黨合作事業(yè)的綱領性文件。文件對民主監(jiān)督的準則、內(nèi)容、形式、機制幾個方面都作了明確規(guī)定,操作性很強。但是,文件也給多黨合作制度運作預留了廣闊的空間,留有拓寬渠道的余地。例如,文件在講到完善民主監(jiān)督機制時提出:“要在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上下功夫,建立健全制度”。因此,在完善民主黨派民主監(jiān)督的程序民主上,要建立民主黨派民主監(jiān)督的保護機制。第一,要通過黨委的領導核心作用,建立起自覺接受民主監(jiān)督的約束機制,確保民主黨派組織或成員提出批評、進行舉報、發(fā)表不同意見、履行民主權(quán)利。在政協(xié)和其他有關會議上,要切實保障他們的話語權(quán),使民主黨派成員發(fā)表不同意見可以不受法律追究。第二,各級黨委要誠懇地接受民主黨派的民主監(jiān)督,進一步完善民主監(jiān)督的運行機制。要在監(jiān)督過程中的知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上進行創(chuàng)新,刪去不適應形勢發(fā)展的陳規(guī),制定新規(guī)。在新規(guī)中,要明確知情的對象、范圍、時間和方式方法,規(guī)范溝通的內(nèi)容、地點、時限和具體的操作流程,完善檢查、問效、辦理、回復、落實、效果等方面的具體措施,做到有章可循、程序規(guī)范。對敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、在履行民主監(jiān)督職能中作出突出貢獻的同志和自覺接受民主監(jiān)督、虛心采納意見的單位和部門要予以獎勵,達到典型帶動、整體推進民主監(jiān)督實效的目的。

[1] 毛澤東文集 (第 7卷)[M].北京:人民出版社,1999.235.

[2] 鄧小平文選 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1994.270.