張書林

(中共山東省委黨校黨建部 山東 濟(jì)南 250021)

健全完善黨的代表大會(huì)制度新論*

張書林

(中共山東省委黨校黨建部 山東 濟(jì)南 250021)

黨的代表大會(huì)制度是關(guān)于黨的代表大會(huì)組成和運(yùn)作的制度化形式,是實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主的最根本黨內(nèi)民主制度。現(xiàn)行黨代會(huì)制度在運(yùn)作中存在著一些制約黨代會(huì)功能發(fā)揮的困境問題,必須從解決這些困境問題入手,以改革創(chuàng)新精神著力健全完善黨的代表大會(huì)制度。

黨的代表大會(huì)制度;健全完善

黨的代表大會(huì)制度簡稱黨代會(huì)制度,是規(guī)范黨代會(huì)組織、保障黨代會(huì)運(yùn)作、理順黨代會(huì)關(guān)系的一系列靜態(tài)與動(dòng)態(tài)制度的集合體,是黨內(nèi)民主運(yùn)作的最基本制度形態(tài)。在發(fā)展黨內(nèi)民主的形勢越來越明朗、越來越引人關(guān)注的態(tài)勢下,不斷建立健全完善黨代會(huì)制度已經(jīng)成為一個(gè)必須研究而且無法繞過避開的重大問題。

黨的十七大報(bào)告指出:“完善黨的代表大會(huì)制度,實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制,選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制?！秉h的十七屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出:完善黨代表大會(huì)制度,要“改善黨代表大會(huì)代表結(jié)構(gòu),提高基層一線代表比例,增強(qiáng)代表廣泛性。擴(kuò)大黨代表大會(huì)代表對提名推薦候選人的參與,改進(jìn)候選人提名方式。建立各級黨代表大會(huì)代表提案制度。落實(shí)和完善黨代表大會(huì)代表任期制,建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關(guān)會(huì)議、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法,做好代表聯(lián)絡(luò)工作,保障代表充分行使各項(xiàng)權(quán)利,充分反映黨員意見和建議。繼續(xù)選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制?！?/p>

按照黨的十七大、十七屆四中全會(huì)精神推進(jìn)黨的代表大會(huì)制度建設(shè),就應(yīng)該從分析堅(jiān)持和完善黨代會(huì)制度的重要意義入手,剖析黨代會(huì)制度運(yùn)行中存在的主要問題,在此基礎(chǔ)上就健全完善黨代會(huì)制度提出有針對性的對策建議。

一、堅(jiān)持和完善黨代會(huì)制度的重要意義

(一)黨代會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主的根本制度。黨內(nèi)民主是全體黨員在黨內(nèi)生活中直接或間接地參與決定和管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利和制度。黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)和核心是實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主,保證黨員成為黨的主人。黨員當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)需要憑借的方式與途徑就是黨員民主權(quán)利的落實(shí),沒有黨員民主權(quán)利的落實(shí)也就沒有黨內(nèi)民主。達(dá)爾指出:“權(quán)利是民主政治制度不可缺少的組成部分,因此,民主體制內(nèi)在地就是權(quán)利體制。權(quán)利是民主統(tǒng)治過程最為關(guān)鍵的建筑材料?！盵1]所以,發(fā)展黨內(nèi)民主、實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主必須切實(shí)保障黨員當(dāng)家作主的民主權(quán)利。黨員當(dāng)家作主的民主權(quán)利在黨章和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中有明確的規(guī)定。主要涉及到知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán),請求、申訴、控告權(quán),等等。而在黨內(nèi)落實(shí)黨員的這些民主權(quán)利、實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主必須借助制度的力量。因?yàn)椤爸贫仁欠€(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式。組織和程序與其制度化水平成正比”。[2]我們黨的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也充分證明:制度問題是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題,“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵??！盵3]因此,在落實(shí)黨員民主權(quán)利、實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主問題上,制度也是具有全局性、根本性的。

與實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的最根本的國家制度是人民代表大會(huì)制度一樣,在黨內(nèi)能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主的最根本的制度就是黨的代表大會(huì)制度。因?yàn)槲覀凕h有7600多萬黨員,這些黨員都直接當(dāng)家作主、直接去管理和決定黨內(nèi)事務(wù),是不可能的。在此情況下,根據(jù)代議制的有關(guān)原理,實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主只能采取間接的形式,這種間接的形式就是由一定范圍內(nèi)的黨員選舉自己的代表,由代表間接地反映黨員當(dāng)家作主的愿望和要求。黨代表廣泛地來自廣大黨員之中,把廣大黨員的意見、建議和要求集中地反映到黨的代表大會(huì)上,由黨的代表大會(huì)綜合黨代表反映上來的黨員意見和要求,制定符合黨員利益要求的決策,并在此基礎(chǔ)上形成黨的路線、方針、政策。這樣就把黨員當(dāng)家作主的要求通過黨代會(huì)決策的形式反映和落實(shí)下來。因此,黨代會(huì)決策落實(shí)的過程也就是實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主的過程。而通過黨代會(huì)制度的有效發(fā)揮就能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主,也就等于實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)和核心。所以,從這個(gè)意義上講,黨代會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主的最根本、最本質(zhì)的黨內(nèi)民主制度。

(二)黨代會(huì)制度是決定影響黨內(nèi)民主其它制度的本源制度?！包h內(nèi)民主的最高層次和最高形式是黨的全國代表大會(huì)。因?yàn)橹挥腥珖泶髸?huì)才能集中全黨的意志,并且將這種意志轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的規(guī)定、決議和組織安排。黨的代表大會(huì)如果不能召開或很少召開,則意味著廢棄或基本廢棄了黨內(nèi)最重要的民主。這一民主沒有保障,其它民主也就甭談了。”[4]因此,黨代會(huì)制度雖然是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)制度,但它又不是一般的制度,而是能夠決定和影響黨內(nèi)民主的其它制度的最高制度。一般說來,黨內(nèi)民主制度是關(guān)于黨內(nèi)民主的規(guī)范化,就是用制度的形式來規(guī)范和保證黨內(nèi)民主原則的落實(shí)、保證黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)民主制度涉及到黨內(nèi)生活的方方面面,主要有黨代會(huì)制度、黨委制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨員權(quán)利保障制度等。在這些制度中,黨代會(huì)制度是唯一能夠決定和影響其他黨內(nèi)民主制度的。例如,黨內(nèi)選舉制度很明顯要受黨的代表大會(huì)制度的決定和影響。我們?yōu)槭裁匆M(jìn)行黨內(nèi)選舉呢?其主要目的有二:一是要通過選舉,產(chǎn)生出席上級黨的代表大會(huì)的代表;二是要通過選舉,產(chǎn)生黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),包括中央和地方黨的各級委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)。這些選舉活動(dòng)有效、合法的場所通常只能是黨的代表大會(huì),因?yàn)橹挥悬h的代表大會(huì)才有權(quán)力選舉產(chǎn)生這些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?？梢?黨內(nèi)選舉制度是受黨的代表大會(huì)制度決定和影響的。再如,黨的委員會(huì)制度也同樣要受黨的代表大會(huì)制度的決定和影響。我們要實(shí)現(xiàn)黨的各級委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生的合法化,一般有兩個(gè)途徑:一是由全體黨員直接選舉產(chǎn)生黨的各級委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)干部;二是由黨員首先選出自己的代表,然后再由代表組成代表大會(huì)來選舉黨的各級委員會(huì)和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。由于我們黨黨員人數(shù)眾多,在縣以上實(shí)行由黨員直接選舉產(chǎn)生黨的委員會(huì)是不現(xiàn)實(shí)的。所以,我們只能通過黨員選舉黨代表、黨代表選舉委員的間接方式來產(chǎn)生黨的委員會(huì)。因此,黨的委員會(huì)制度也是由黨的代表大會(huì)制度決定并受其影響的。又如,黨的紀(jì)委是由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的,而紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門組織機(jī)構(gòu)和主導(dǎo)力量,決定著黨內(nèi)監(jiān)督制度的整體構(gòu)架和設(shè)計(jì)。所以從這個(gè)邏輯上講,黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度也是受黨代會(huì)制度的決定和影響的。

(三)黨代會(huì)制度是使黨的整個(gè)肌體得以有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來的統(tǒng)領(lǐng)制度。黨代會(huì)和黨代會(huì)制度作用的充分發(fā)揮是黨的整個(gè)肌體得以靈活高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以黨的全國代表大會(huì)為例。黨的全國代表大會(huì)是由黨員層層選舉產(chǎn)生的黨代表組成,黨代表在黨代會(huì)上通過選舉的形式產(chǎn)生黨的中央委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì),黨的中央委員會(huì)通過選舉的形式產(chǎn)生中央政治局、政治局常務(wù)委員會(huì)和黨的總書記。而選舉全國黨代表的過程就是廣泛的黨內(nèi)動(dòng)員和黨員的政治參與過程,就能調(diào)動(dòng)起廣大黨員的積極性、主動(dòng)性,使黨的肌體充滿活力;黨的全國代表大會(huì)選舉產(chǎn)生黨的中央委員會(huì),就能保證在黨的全國代表大會(huì)閉會(huì)期間黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的正常運(yùn)轉(zhuǎn);中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生中央政治局、政治局常務(wù)委員會(huì)和黨的總書記,保證了在中央委員會(huì)閉會(huì)期間,黨的日常領(lǐng)導(dǎo)工作和黨代會(huì)決策的貫徹執(zhí)行;黨的全國代表大會(huì)選舉產(chǎn)生中央紀(jì)律檢查委員會(huì),保證了黨的全國代表大會(huì)閉會(huì)期間黨的監(jiān)督職能落實(shí)的組織載體。在黨代會(huì)和黨代會(huì)制度能夠健康有序發(fā)揮作用的前提下,黨的全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)行使著黨內(nèi)最高決策權(quán)、中央政治局和政治局常務(wù)委員會(huì)行使著黨內(nèi)日常決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)行使著黨內(nèi)監(jiān)督權(quán),它們各自權(quán)力的有效行使和作用的充分發(fā)揮,就保證了黨的肌體的健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

由以上分析不難看出:在黨內(nèi)運(yùn)作中,黨代會(huì)制度是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ),也是黨內(nèi)民主本質(zhì)特征的最充分體現(xiàn),關(guān)系黨內(nèi)民主發(fā)展和黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作的全局,“對于黨的組織來說,它關(guān)系到黨內(nèi)選舉、黨的重大決策以及黨的重大政治生活;對于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部,它關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的選擇、領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督;對于黨員來說,它關(guān)系到黨員民主權(quán)利的運(yùn)行、黨員與組織的關(guān)系、黨員與領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)系以及黨員與黨員的關(guān)系。”[5]因此,黨代會(huì)制度對黨內(nèi)民主發(fā)展和黨內(nèi)權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作都具有直接的推動(dòng)作用。

二、現(xiàn)行黨代會(huì)制度運(yùn)行中的困境問題

(一)黨代表結(jié)構(gòu)不合理。依據(jù)結(jié)構(gòu)功能理論:黨代表功能的有效發(fā)揮與其結(jié)構(gòu)有著密切的聯(lián)系,結(jié)構(gòu)不合理必然會(huì)影響和削弱黨代表功能的發(fā)揮。就現(xiàn)行黨代表的結(jié)構(gòu)來看,其不合理的問題主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

一是黨代表數(shù)量龐大,不利于開展活動(dòng)和發(fā)揮作用。根據(jù)中共中央組織部1985年2月印發(fā)的《關(guān)于黨的地方各級代表大會(huì)若干具體問題的暫行規(guī)定》:省、自治區(qū)、直轄市黨代表大會(huì)代表名額,一般為400至700人;省轄市黨代表大會(huì)代表名額,一般為200至400人;自治州黨代表大會(huì)代表名額,一般為200至500人;直轄市的區(qū)黨代表大會(huì)代表名額,一般為200至400人;縣(旗、市)、自治縣和省轄市的區(qū)黨代表大會(huì)代表名額,一般為200至400人。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)粗略計(jì)算,全國各級黨代會(huì)的代表人數(shù)有300萬左右。十二大到十七大黨的全國代表大會(huì)的代表數(shù)量分別為1545、1936、2035、2048、2120、2217名。無論對縣級黨代會(huì)、(地)市級黨代會(huì)、省級黨代會(huì)還是黨的全國代表大會(huì)來講,如此數(shù)量龐大的黨代表要充分發(fā)揮作用,對黨內(nèi)重大問題進(jìn)行廣泛深入的討論和醞釀,在技術(shù)上都是存在困難的,這也就意味著他們代表黨員當(dāng)家作主是難以得到實(shí)質(zhì)性體現(xiàn)的。因此,不難得出:龐大的數(shù)量是黨代表結(jié)構(gòu)不合理的重要內(nèi)容,由此也影響到黨代表功能的充分發(fā)揮。

二是黨代表的比例構(gòu)成不合理。從某種意義上說,黨代會(huì)常任制既是利益代表機(jī)制,也是利益整合機(jī)制。黨代表代表著黨內(nèi)不同的利益群體的利益,實(shí)際上也就是代表著他們所處的社會(huì)階層和社會(huì)群體的黨員的利益。如果黨代表的構(gòu)成是廣泛的、代表性是充分的,并且能夠在黨代會(huì)上將自己所在階層和群體黨員的利益要求充分地表達(dá)出來,就能夠在黨代會(huì)上整合形成符合廣大黨員利益要求的黨代會(huì)決策和決議,并在落實(shí)黨代會(huì)決策和決議的過程中實(shí)現(xiàn)最廣泛意義上的黨員當(dāng)家作主。但現(xiàn)行黨代表的比例構(gòu)成存在的一個(gè)突出問題恰恰是黨代表的廣泛性和代表性嚴(yán)重不足。這種不足表現(xiàn)在:其一,領(lǐng)導(dǎo)干部代表多。據(jù)統(tǒng)計(jì),領(lǐng)導(dǎo)干部代表在各級黨代會(huì)中都占到70%以上。如黨的十五大的2048名黨代表中,各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部1554名,占代表總數(shù)的75.9%。這種黨代表高度同質(zhì)化的狀況,大大妨礙了黨內(nèi)不同層次人的聲音在黨代會(huì)上的表達(dá),也不利于黨代會(huì)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。這樣,在領(lǐng)導(dǎo)干部代表占多數(shù)的情況下,黨代會(huì)自然就變成黨的“干部擴(kuò)大會(huì)”,變成了肯定成績而不是解決問題的大會(huì)。其二,“模范代表多”。黨代會(huì)是討論、研究和決定黨的重大問題的會(huì)議,不是先進(jìn)模范分子表彰會(huì)。但現(xiàn)行的黨代會(huì)在選舉黨代表時(shí)往往不考慮黨代表的參政議政能力,只考慮其社會(huì)影響和知名度,在黨組織的安排和授意下,相當(dāng)一些參政議政能力不強(qiáng),但知名度較高的模范人物、先進(jìn)人物被選為黨代表。

(二)候選人提名與介紹不完善。在黨代會(huì)上提出高質(zhì)量的候選人是選出高質(zhì)量的“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子和“兩委”委員的第一步,是選舉的第一重要的環(huán)節(jié)。因此,抓好黨代會(huì)的選舉要從抓好“兩委”委員候選人提名開始。但從當(dāng)前黨內(nèi)的情況看,提交各級黨代會(huì)進(jìn)行選舉的新一屆黨委委員和紀(jì)委委員的候選人,幾乎完全由上一屆黨委常委提出。這種自我提名的方式很容易陷入一種自我循環(huán)的怪圈,使得候選人的提名呈現(xiàn)出“內(nèi)部繁衍”和“近親繁殖”的特點(diǎn),也為選人用人中腐敗之風(fēng)的興起和延續(xù)提供了溫床。更為嚴(yán)重的是:這種內(nèi)定性和排他性的提名方式,使得黨代表的民主權(quán)利在“兩委”委員候選人的提名上得不到充分的體現(xiàn),致使黨代表在黨內(nèi)選舉中成為“投票工具”、黨代會(huì)在黨內(nèi)選舉中成為“橡皮圖章”。

此外,現(xiàn)行黨代會(huì)的選舉中對候選人的介紹也存在著缺陷。候選人的介紹對于黨代表的選舉投票關(guān)系重大,不可小視。充分、全面、客觀地介紹候選人能夠避免黨代表選舉投票的盲目性,增強(qiáng)黨代表選舉投票的針對性。所以列寧強(qiáng)調(diào),在黨代會(huì)進(jìn)行選舉之前,黨員和黨代表有權(quán)了解候選人的情況,“了解他們的全部活動(dòng),了解他們的個(gè)人特點(diǎn),了解他們的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn),了解他們的成功和失敗”,[6]以便作出科學(xué)公正的投票。因此,在黨代會(huì)的選舉過程中必須有對候選人全面、科學(xué)、完備的介紹制度。但在現(xiàn)行的黨代會(huì)選舉中,對候選人的介紹卻不完善、不科學(xué),往往是代表大會(huì)主席團(tuán)把候選人的簡歷公布一下就完事。這種介紹方式對于黨代表了解“兩委”委員候選人各個(gè)方面的情況,特別是工作能力、工作業(yè)績、發(fā)展?jié)摿Χ际呛懿怀浞值?也不利于黨代表對“兩委”委員候選人作出正確判斷和客觀投票。

(三)黨代會(huì)的差額選舉執(zhí)行的不充分。選舉本質(zhì)上就是選擇,選擇必須具有可選性,從一個(gè)中選一個(gè)不叫選擇,因?yàn)樗痪哂锌蛇x性,所以選舉必須是從兩個(gè)或兩個(gè)以上的備選對象中選出一個(gè)來。這就是差額選舉的內(nèi)在機(jī)理。按照差額選舉的內(nèi)在機(jī)理來分析,黨代會(huì)的差額選舉主要存在以下突出問題。

其一,以差額選舉的外衣掩蓋等額選舉的實(shí)質(zhì)?，F(xiàn)行黨章第11條規(guī)定:黨的各級代表大會(huì)的代表和委員會(huì)的產(chǎn)生,要體現(xiàn)選舉人的意志?！梢灾苯硬捎煤蜻x人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉,也可以先采用差額選舉辦法進(jìn)行預(yù)選,產(chǎn)生候選人名單,然后進(jìn)行正式選舉。由于黨章沒有明確規(guī)定差額預(yù)選后的正式選舉也實(shí)行差額選舉,這就暗含了這樣的邏輯:“預(yù)選時(shí)差額選舉,正式選舉時(shí)可不用差額選舉”。[7]這樣的制度漏洞在客觀上助長了黨代會(huì)選舉中隨意簡化選舉程序和選舉中的形式主義傾向,也使差額選舉往往成了變相的等額選舉。此外,差額選舉原則在實(shí)際運(yùn)作中有時(shí)會(huì)遇到種種“變通”,比如搞“暗箱操作”,公開或半公開地安排差選,或故意搞強(qiáng)弱搭配,增加一個(gè)名額作為其他候選人的陪襯,形式上是名正言順的“差額選舉”,實(shí)際上卻是“披著差額選舉外衣的等額選舉”。

其二,差額選舉的比例較小。中共中央1994年1月26日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第17條規(guī)定:黨的地方各級委員會(huì)委員、候補(bǔ)委員和紀(jì)律檢查委員會(huì)委員候選人的差額比例,不少于百分之十。但在實(shí)際的黨代會(huì)選舉中,在黨委常委會(huì)已經(jīng)確定人選的情況下,10%的差額多為“陪榜者”,代表們已經(jīng)沒有多少討論和選擇的余地了,這就阻塞了更優(yōu)秀人才脫穎而出的渠道。

其三,選舉中缺乏競選機(jī)制。競選即競爭性選舉。具體說來,“所謂競選,無非是把優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制引入選舉,通過對候選人的介紹、宣傳和比較,增加選舉的透明度,使選舉人對候選人有更多的了解,減少投票的盲目性,以利于充分體現(xiàn)選舉人的意志?！盵8]這種選舉模式曾經(jīng)在很長的時(shí)間內(nèi)被我們當(dāng)作資本主義的東西加以批判,一直諱莫如深。但實(shí)際上競選只是一種競爭機(jī)制,它本身沒有姓“社”、姓“資”之分?，F(xiàn)行的黨代會(huì)選舉中一直沒有實(shí)行真正的競選,結(jié)果候選人缺乏一個(gè)展示各自才能和形象的舞臺(tái),廣大黨員群眾也沒有一個(gè)直觀地了解代表候選人以及與候選人面對面進(jìn)行溝通的有效渠道。這樣一來,對候選人的了解不充分,缺乏對候選人直觀形象的比較,黨員群眾與黨代表投票的盲目性很大,在一些情況下難以選出合格而又能夠?yàn)辄h員群眾公認(rèn)的人選。

其四,黨委、紀(jì)委書記與副書記等額選舉產(chǎn)生。按照《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》的有關(guān)精神,地方各級黨委、紀(jì)委的書記與副書記不實(shí)行差額選舉,而是實(shí)行等額選舉。這樣做的理由似乎是黨代會(huì)選舉的內(nèi)在機(jī)制使然,因?yàn)椤包h委和紀(jì)委書記分別是由(黨代會(huì))差額選舉產(chǎn)生的黨的委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)選舉產(chǎn)生,其程序是先選出常委會(huì),再選舉書記、副書記。常委會(huì)委員是差額選舉產(chǎn)生的。這多少使人覺得正、副書記再用差額方法選舉就有些多余了。”[9]其實(shí),根本的原因是由于黨內(nèi)選舉的決定權(quán)力過分集中于黨委,甚至集中于少數(shù)人、個(gè)別人手中造成的。

其五,領(lǐng)導(dǎo)意志左右選舉時(shí)有發(fā)生。為了保證選舉的順利進(jìn)行和領(lǐng)導(dǎo)意圖的實(shí)現(xiàn),黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和選舉工作組織實(shí)施部門都把寶押在“預(yù)定”的候選人是否順利當(dāng)選上。正因如此,在代表團(tuán)(組)會(huì)議上,某些領(lǐng)導(dǎo)總是通過有形無形的暗示,引導(dǎo)黨代表確保某些“預(yù)定”候選人在“兩委”委員的選舉中順利和高票當(dāng)選;也正因如此,當(dāng)黨代表對內(nèi)定的候選人不滿意時(shí),有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)馬上加以引導(dǎo)和溝通。這樣被領(lǐng)導(dǎo)人的意志所左右的選舉,使黨代表的真實(shí)意愿很難通過黨代會(huì)的選舉反映出來。如此一來,“由于代表們沒有進(jìn)行自由選擇的余地,他們實(shí)際上變成政治上的傀儡,他們不能針對代表大會(huì)上的爭論或會(huì)議辯論中所暴露出的新情況而做出靈活應(yīng)變。這樣所造成的結(jié)果便是:不僅決策前的任何討論都成了多余,而且由于會(huì)議上的投票活動(dòng)并不反映代表們的真實(shí)意愿,這就使投票本身充滿了假象。”[10]

(四)黨代表的提案功能發(fā)揮的不充分。一些黨代表缺乏有效的參政議政能力,集中體現(xiàn)在他們不懂提案的寫法、不知道如何提出議案;許多黨代表的提案與人大代表、政協(xié)委員提案重復(fù)嚴(yán)重,沒有體現(xiàn)出黨代表提案的個(gè)性特征;一些黨代表的提案質(zhì)量不高,缺乏對問題深入細(xì)致的研究分析,過多關(guān)注于現(xiàn)象而沒有深入本質(zhì),過分著眼于治標(biāo)而非治本;等等。此外,黨代表要提出高質(zhì)量、高水平議案不能單靠個(gè)人的力量,這就需要黨代表在提出議案的過程中加強(qiáng)相互之間的聯(lián)系溝通,進(jìn)行必要的串聯(lián),并在串聯(lián)的基礎(chǔ)上聯(lián)名提出議案,但問題是黨代表的聯(lián)名和串聯(lián)應(yīng)該采取什么樣的方式進(jìn)行,怎樣將黨代表正常的聯(lián)名、串聯(lián)與非組織化的、破壞分裂黨的、拉幫結(jié)派式的所謂組建“小圈圈”等嚴(yán)格區(qū)分開來。

(五)黨代表任期制的推行成效不明顯。黨代表任期制是對黨代會(huì)非常任制進(jìn)行改良和完善的一種黨代會(huì)制度模式。它是指在黨代會(huì)不實(shí)行常任制的情況下,黨代表在被選舉產(chǎn)生以后,其任期同一屆黨代會(huì)共始終,在一屆黨代會(huì)的任期內(nèi)始終具有代表資格、行使代表權(quán)利、履行代表職責(zé),非因法定原因和經(jīng)過法定程序任何人、任何組織和機(jī)構(gòu)都無權(quán)在一屆黨代會(huì)的任期內(nèi)剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實(shí)行黨代表任期制也就意味著黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣,其代表資格和權(quán)利可以在任期內(nèi)始終行使,可以隨時(shí)向黨委提出議案、意見和建議,而不再是“五年一次會(huì)、只是三五天、開會(huì)畫畫圈、會(huì)后就靠邊”的“一次性”代表。具體說來,黨代表任期制的主要特點(diǎn)是:其一,經(jīng)選舉產(chǎn)生的黨代表,其代表資格貫穿于在一屆黨代會(huì)任期的始終;其二,黨代表在黨代會(huì)會(huì)議和閉會(huì)期間都要發(fā)揮代表作用,行使代表職權(quán);其三,黨代表的能力和素質(zhì)比非任期制條件下的要求更高。

實(shí)行黨代表任期制的關(guān)鍵是要在黨代會(huì)閉會(huì)期間充分發(fā)揮黨代表作用。但從實(shí)際運(yùn)行情況來看,雖然黨代表任期制在黨內(nèi)獲得廣泛認(rèn)同、在黨的文件與黨規(guī)黨法中得到堅(jiān)定支持,但其推行效果仍然不甚明顯。我們在一些基層單位進(jìn)行了抽樣調(diào)查,發(fā)現(xiàn)實(shí)行黨代表任期制與沒有實(shí)行黨代表任期制并沒有明顯的變化與區(qū)別,給人最直觀的感覺是現(xiàn)在雖然已經(jīng)實(shí)行了黨代表任期制,但黨代表在閉會(huì)期間發(fā)揮作用仍然不明顯,沒有引起足夠的關(guān)注,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于人大代表和政協(xié)委員的影響力。究其根由主要是:黨代會(huì)閉會(huì)期間,黨代表發(fā)揮作用的組織形式、活動(dòng)方式、工作機(jī)制都不健全、不完善;黨代表與黨委、紀(jì)委和黨員群眾的聯(lián)系溝通機(jī)制不暢通,發(fā)揮作用時(shí)應(yīng)該獲得的支持性力量不夠;黨代表發(fā)揮作用的保障條件不充分,沒有建立起制度化的保障機(jī)制;黨代表活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)尚沒有科學(xué)建立,活動(dòng)一時(shí)缺乏有效組織載體;等等。

(六)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作基本上處于徘徊狀態(tài)。我們黨1988年推行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)、十六大以來開始擴(kuò)大黨代會(huì)常任制試點(diǎn)。但當(dāng)前黨代會(huì)常任制試點(diǎn)在取得一定成效的同時(shí),也面臨著一些困境問題,導(dǎo)致試點(diǎn)工作的徘徊局面。這些困境問題主要包括:黨代會(huì)年會(huì)如何開、要解決什么問題,尚沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí);試行常任制“無法可依”;缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);運(yùn)作成本增大;如何處理黨代會(huì)與同樣常任的人代會(huì)與政協(xié)會(huì)的關(guān)系;常任制條件下怎么進(jìn)行黨內(nèi)分權(quán);要不要象人民代表大會(huì)一樣設(shè)立黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu);等等。

三、健全完善黨的代表大會(huì)制度的對策思路

(一)改善黨代表大會(huì)代表結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是提高基層一線黨代表比例,增強(qiáng)黨代表代表廣泛性。這就要大力減少領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例、適當(dāng)減少“先進(jìn)模范”代表的比例,逐步增加在社會(huì)實(shí)踐、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、生產(chǎn)工作一線的黨代表的比例,適當(dāng)增加社會(huì)各個(gè)階層包括新興階層的黨代表比例,使選出的黨代表來自“四面八方”,能夠切實(shí)反映不同階層、不同層次、不同界別黨員群體的心聲。同時(shí),要本著精干高效、便于開會(huì)討論研究決定問題的原則,適當(dāng)減少各級黨代表的數(shù)量。減少黨代表數(shù)量,也并不是數(shù)量越少越好,而是要適量,把握一個(gè)基本的原則:即“一方面,代表機(jī)構(gòu)需要代表的廣泛性,也需要照顧各方面。所以,代表應(yīng)盡量的多,這關(guān)系到代表機(jī)構(gòu)的民主性。另一方面代表數(shù)量多少是有限度的,這個(gè)限度的原則就是必須便于召開會(huì)議,充分討論問題和決定問題。如果代表人數(shù)多的不便于討論、決定問題時(shí),那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了?！盵11]

(二)改進(jìn)候選人提名方式,擴(kuò)大黨代表大會(huì)代表對提名推薦候選人的參與。必須在“兩委”委員候選人的提名推薦中增加黨代表提名環(huán)節(jié),并且規(guī)定適當(dāng)比例,改變單純由上屆黨委常委提名推薦候選人的慣例,避免提名權(quán)壟斷、自我提名和“近親繁殖”。增加黨代表的提名權(quán)是改革和完善候選人提名制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對候選人的提名是作為選舉人黨代表的重要權(quán)利之一,只有投票沒有提名的選舉權(quán)是不完整的。所以,必須在黨代會(huì)的選舉規(guī)則中明確規(guī)定黨代表有提名權(quán)及其保障措施。可以采取黨代表對候選人的初始提名擴(kuò)大黨代表對候選人提名的參與,也可以采取黨代表直接“公推委員”的做法提高黨代表在候選人最終提名上的權(quán)重。

(三)建立各級黨代表大會(huì)代表提案制度。鑒于缺乏黨代表提案制度造成的黨代表提案不規(guī)范問題,為保證黨代表提案工作的順利開展,必須著眼于建立科學(xué)的黨代表提案制度。我們要建立的黨代表提案制度,必須囊括以下要點(diǎn)。一是明確提案人。比如規(guī)定:三十名以上的全國黨代表聯(lián)名,可以向黨的全國代表大會(huì)提出屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的議案,由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程;十名以上的地方各級黨代會(huì)的代表也可以向本級黨代會(huì)提出屬于大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。二是明確提案重點(diǎn)。提案所涉及到的必須是屬于黨代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的問題,是黨代會(huì)力所能及的范圍內(nèi)能夠解決的問題。三是明確提案規(guī)范。提交的議案必須符合議案的要件,即每一個(gè)提交到黨代會(huì)年會(huì)上的議案都必須有案由、案據(jù)、具體方案,這三個(gè)方面缺少哪一個(gè)方面都不是完整的議案。四是明確提案程序。提案必須在法定時(shí)間內(nèi),以法定方式,按照法定程序提出。五是從制度上明確界定黨代表為聯(lián)名提案進(jìn)行的串聯(lián)中,什么樣的聯(lián)名串聯(lián)是符合規(guī)范要求的,什么樣的聯(lián)名串聯(lián)是應(yīng)該嚴(yán)格禁止的,切勿將黨代表為提案進(jìn)行的正常聯(lián)名扣上“地下串聯(lián)”的帽子。

(四)落實(shí)和完善黨代表大會(huì)代表任期制。實(shí)行任期制以后,由于黨代表由“一次性”代表變?yōu)椤俺Ｈ巍贝?具有了更廣、更實(shí)的職權(quán)。所以必須要保證黨代表任期制的落實(shí),就必須進(jìn)一步健全、完善和擴(kuò)大黨代表的職權(quán),以使黨代表在一屆黨代會(huì)的任期內(nèi)始終有職有權(quán),成為名副其實(shí)的具有一定任期的“常任”代表。

通過對一些地方探索經(jīng)驗(yàn)的分析,借鑒人大代表和政協(xié)委員在任期制條件下所行使的職權(quán),要重點(diǎn)保障好黨代表的以下職權(quán)。一是選舉決定權(quán)。為保障選舉決定權(quán)的行使,黨代表必須按照選區(qū)黨員的意愿、不帶任何偏見和功利地投出自己的選票,黨代表必須按照規(guī)則和程序投票,必須自覺抵制投票選舉中的不正之風(fēng)。二是審議評議權(quán)。黨代表的審議權(quán)一般指黨代表對黨委和紀(jì)委這“兩委”工作報(bào)告進(jìn)行審議的職權(quán),評議權(quán)一般是指黨代表對“兩委”委員進(jìn)行民主評議的職權(quán)。黨代表審議權(quán)的行使主要應(yīng)在黨代會(huì)上進(jìn)行,而黨代表評議權(quán)則既可以在黨代會(huì)上行使也可以在閉會(huì)期間行使。黨代表行使評議權(quán)的對象是“人”,是“兩委”委員,是對“兩委”委員任職和工作情況的評議。黨代表對“兩委”委員的民主評議一般應(yīng)采取委員個(gè)人述職、黨代表提問、黨代表評議、進(jìn)行測評投票等步驟進(jìn)行,主要應(yīng)該對“兩委”委員的德、能、勤、績、廉進(jìn)行評判,黨代表作出的民主評議必須得到尊重。三是視察調(diào)研權(quán)。黨代表可以在黨代會(huì)閉會(huì)期間定期或不定期、有組織或以個(gè)人的名義開展視察調(diào)研活動(dòng),行使視察調(diào)研權(quán),進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)“兩委”工作中存在的主要問題,傾聽到黨員群眾的真實(shí)意愿、要求、意見和建議,為黨的決策提供可靠信息。四是列席黨委會(huì)議權(quán)。為了保障黨代表對黨委工作的知情權(quán),并在此基礎(chǔ)上的參與權(quán)、提出意見建議權(quán)的充分行使,應(yīng)該允許黨代表列席黨委有關(guān)會(huì)議,并從制度上規(guī)定黨代表列席黨委會(huì)議的審批、方法、程序、規(guī)范要求等內(nèi)容。2008年7月18日上海市委九屆四中全會(huì)召開,黨代表列席市委全會(huì)。這不僅是上海市首次黨代表列席市全委會(huì),就全國省級黨的委員會(huì)而言,也是第一次。2009年9月十七屆四中全會(huì)公報(bào)指出:“黨的十七大代表中部分基層黨務(wù)工作者、基層黨員和從事黨建工作研究的專家學(xué)者也列席了會(huì)議?！边@說明,全國黨代表列席中央全會(huì)也已經(jīng)開始實(shí)施。五是聯(lián)系黨員權(quán)。黨代表真正是按照選區(qū)黨員的意志選舉產(chǎn)生的,其與選區(qū)黨員之間存在著最為緊密的權(quán)力授受關(guān)系,黨代表必須嚴(yán)格按照選區(qū)黨員的意見、愿望和意志行事。為做到這一點(diǎn),黨代表就必須深入地了解選區(qū)黨員的意見、建議,傾聽選區(qū)黨員的心聲,這就客觀上要求黨代表必須經(jīng)常性地保持同選區(qū)黨員的聯(lián)系。因此,保持同選區(qū)黨員的經(jīng)常性聯(lián)系應(yīng)該是任期制條件下黨代表的一項(xiàng)重要的職權(quán)。

實(shí)行黨代表任期制以后,黨代表發(fā)揮作用貫穿于一屆黨代會(huì)的始終,因此為了使黨代表活動(dòng)和發(fā)揮作用的長期性和連續(xù)性落到實(shí)處,并取得實(shí)效性,有必要建立起對黨代表行權(quán)的保障機(jī)制,從多個(gè)維度構(gòu)筑起黨代表自由活動(dòng)、充分發(fā)揮作用的銅墻鐵壁。第一,重視黨代表的權(quán)利保障。應(yīng)該明確規(guī)定:黨代表一旦當(dāng)選,除因違紀(jì)、違法和不能勝任而被選舉單位依照程序罷免外,其所享有的權(quán)利貫穿于一屆黨代會(huì)的始終;黨內(nèi)的一切組織和黨員都必須尊重黨代表的權(quán)利,支持黨代表依照有關(guān)黨規(guī)黨法行使代表權(quán)利;阻礙黨代表依法行使權(quán)利或侵犯黨代表權(quán)利的,要根據(jù)情節(jié)給予黨紀(jì)處分;以暴力、威脅方法阻礙黨代表依法執(zhí)行代表職務(wù)或侵犯黨代表權(quán)利的,要追究刑事責(zé)任。第二,建立黨代表活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)。在我們這樣一個(gè)組織觀念濃厚的黨內(nèi)氛圍中,很難想象沒有組織機(jī)構(gòu)保障,黨代表還能充分行使權(quán)利。因此,要著眼于各級黨委設(shè)在組織部門內(nèi)的黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室,以為黨代表行使職權(quán)、發(fā)揮作用、加強(qiáng)聯(lián)系溝通提供有效保障。第三,黨代表活動(dòng)的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)保障。黨代表參加有組織的活動(dòng),其所在單位應(yīng)該給予時(shí)間保障;各級黨代會(huì)要制定一個(gè)專門的制度,對黨代表的活動(dòng)時(shí)間從制度層面予以確認(rèn)和保障;黨代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)可與人大代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)一并列入財(cái)政預(yù)算,或從黨費(fèi)中列支一定的比例作為黨代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

(五)繼續(xù)選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制。黨代會(huì)常任制就是關(guān)于黨代會(huì)本身如何“常任”的一系列制度和程序。它是在一屆黨代會(huì)任期內(nèi),以常任的黨代表為組織細(xì)胞,以每年召開一次代表大會(huì)為組織形式,以設(shè)立黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)為組織載體,將制度化的“常態(tài)”運(yùn)作機(jī)制貫穿一屆黨代會(huì)始終,保證黨代會(huì)始終成為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)的制度模式和運(yùn)作模式。黨代會(huì)常任制的內(nèi)涵應(yīng)該主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容:一是黨代表常任制(黨代表任期制);二是黨代會(huì)年會(huì)制;三是黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

1956年黨的八大探索提出實(shí)行黨代會(huì)常任制,但僅僅是在1958年召開唯一的一次常任的代表大會(huì)——八大二次會(huì)議以后,就由于各種原因中止了這一探索進(jìn)程。20世紀(jì)80年代末開始,經(jīng)中組部同意,全國有12個(gè)縣市區(qū)開展了黨代會(huì)常任制試點(diǎn),但后來只堅(jiān)持下來5個(gè)。黨的十六大提出“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)”后,全國又有更多的市、縣開展了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)。黨的十七大強(qiáng)調(diào)要“選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制”,黨的十七屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出要“繼續(xù)選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制?！?/p>

20多年的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)進(jìn)行了一系列的新探索、取得了一系列的新經(jīng)驗(yàn)。比如,探索了減少黨代表名額,劃小選區(qū),黨員直接提名黨代表、擴(kuò)大黨代表選舉差額比例、黨員直接選舉黨代表等新的黨代表選舉產(chǎn)生方式。堅(jiān)持每年召開一次黨代會(huì),討論決定本地區(qū)黨的自身建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政中的重大問題,并明確年會(huì)任務(wù)、年會(huì)議題,堅(jiān)持年會(huì)決定重大問題實(shí)行表決制,注重對年會(huì)決議的落實(shí)檢查。最大限度地發(fā)揮黨代表在閉會(huì)期間的作用,拓展常任黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)領(lǐng)域和范圍。與常任制對黨內(nèi)權(quán)力配置的要求相適應(yīng),大膽改革黨的委員會(huì)制度。有的地方甚至取消了黨委常委會(huì),將黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)變成了黨的代表大會(huì)和黨委全委會(huì)這兩個(gè)層次,減少黨委全委會(huì)委員人數(shù),形成了黨委新的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式。黨委工作中的日常事務(wù)在委員會(huì)內(nèi)以民主集中制原則進(jìn)行決策,然后由有關(guān)部門和分管委員實(shí)施;對于黨委的純屬執(zhí)行過程中出現(xiàn)的事情和問題,一般由分管委員決定處理。

雖然,黨代會(huì)常任制試點(diǎn)已經(jīng)取得了有目共睹的成績,但黨的十七屆四中全會(huì)仍然不主張?jiān)谌h范圍內(nèi)全面推開它,仍是主張“繼續(xù)試行”。為什么長期以來黨代會(huì)常任制一直不能逃脫掉試行的“宿命”呢?恐怕最主要的是因?yàn)槿嫱崎_黨代會(huì)常任制會(huì)影響到黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革,將黨代會(huì)恢復(fù)為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。而當(dāng)前決定黨的重大問題的是黨委常委會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)體制,常委會(huì)人數(shù)少、層次高、決策快并實(shí)際掌握著黨內(nèi)權(quán)力,因此,現(xiàn)在的黨委會(huì)常委會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)體制很難與黨代會(huì)常任制相接軌、相調(diào)和。

在現(xiàn)行的黨代會(huì)非常任制條件下,黨委既集中了黨代會(huì)的決策權(quán),又集中了紀(jì)委的監(jiān)督權(quán),加上它本身又在行使執(zhí)行權(quán),所以它集黨內(nèi)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)于一身,高度集權(quán)。這種情況正如羅伯特·米歇爾斯指出的那樣:“在所有社會(huì)主義政黨組織中,越來越多的功能從由選舉產(chǎn)生的代表大會(huì)中分化出來,并由專門的行政委員會(huì)掌握,一座形象威嚴(yán)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的權(quán)力大廈就這樣被樹立起來。”[12]黨的委員會(huì)又分為黨委全委會(huì)和黨委常委會(huì)。黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的是黨委全委會(huì)。就黨內(nèi)實(shí)際形成的運(yùn)作模式而言,黨委全委會(huì)發(fā)揮作用的基本形式和組織載體也是會(huì)議。黨章規(guī)定:中央委員會(huì)全體會(huì)議由中央政治局召集,每年至少舉行一次;黨的地方各級委員會(huì)全體會(huì)議,每年至少召開兩次。既然全委會(huì)發(fā)揮作用主要是通過每年舉行一到兩次會(huì)議的形式,那么在其閉會(huì)期間,它和黨代會(huì)一樣失去了行使權(quán)力的有效形式和組織載體,所以全委會(huì)作為受黨代會(huì)授權(quán)行使黨的權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)也是名不副實(shí)的。于是在這種情況下就出現(xiàn)了由全委會(huì)選舉產(chǎn)生的組織機(jī)構(gòu)——黨委常委會(huì),并由常委會(huì)在黨代會(huì)和全委會(huì)閉會(huì)期間行使黨的權(quán)力、負(fù)責(zé)黨的日常工作,保證黨的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣一來,黨內(nèi)權(quán)力實(shí)際上就集中于黨委常委會(huì)手中,常委會(huì)也因此成了各級黨組織事實(shí)上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。于是,我們就在黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)作中看到:雖然“從決策的程序上看,參與決策的人數(shù)越多,權(quán)力量應(yīng)該越大,人數(shù)越少權(quán)力量應(yīng)該越小,但實(shí)際情況恰恰相反,變成了‘開大會(huì)解決小問題,開小會(huì)解決大問題’,本來屬于黨代會(huì)和全委會(huì)的權(quán)力變成了常委會(huì)的職責(zé),常委會(huì)成為議行合一的機(jī)構(gòu),只能使權(quán)力集中于常委會(huì),集中于書記。”[13]因此,在實(shí)際的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作中,黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)這“三會(huì)”之間的權(quán)力配置格局基本上是:黨委常委會(huì)代行黨內(nèi)最高權(quán)力,黨委全委會(huì)與黨代會(huì)權(quán)力虛置,黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出一種“倒運(yùn)行”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

實(shí)行黨代會(huì)常任制以后,黨代會(huì)發(fā)揮作用就是經(jīng)常性的,這就意味著黨代會(huì)作為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、最高決策機(jī)關(guān)、最高監(jiān)督機(jī)關(guān)是名副其實(shí)的,其在黨內(nèi)的權(quán)力體系中真正居于最高、最權(quán)威的地位,而不是現(xiàn)在不實(shí)行常任制條件下的“五年開次會(huì),只是三五天,開會(huì)舉舉手,會(huì)后就靠邊”的五年一次性發(fā)揮最高權(quán)力機(jī)關(guān)作用的狀態(tài)。這里的問題就出現(xiàn)了。常任制條件下黨代會(huì)真正成為黨實(shí)實(shí)在在的最高權(quán)力機(jī)關(guān),黨的權(quán)力中心由黨委轉(zhuǎn)移到黨代會(huì),黨代會(huì)將重大決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)都掌握和控制起來,這就意味著黨委權(quán)力中心的消亡,由此必然會(huì)引起黨內(nèi)權(quán)力配置模式和運(yùn)行機(jī)制模式的變革,直接帶來黨內(nèi)權(quán)力的重新分配。黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行重新分配就必然帶來黨內(nèi)權(quán)力格局的變化。而按照政治學(xué)的一般原理權(quán)力背后是利益,所以黨內(nèi)權(quán)力格局的變化必然聯(lián)動(dòng)起黨內(nèi)利益格局的變革,帶來黨內(nèi)利益的重新分配。黨內(nèi)權(quán)力格局和利益格局的變更都必然會(huì)損害一部分的既得利益,同時(shí)使另一部分人得利,這種局面如果控制得好是沒有問題的,如果控制不好就會(huì)引起黨內(nèi)矛盾和黨內(nèi)紛爭,影響黨內(nèi)和諧、黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和黨的穩(wěn)定。而作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨,一旦內(nèi)部不穩(wěn)定,就會(huì)影響國家和社會(huì)穩(wěn)定,嚴(yán)重的甚至?xí)l(fā)諸如“文革”那樣的國家社會(huì)動(dòng)蕩。延伸一點(diǎn)說,“文革”的發(fā)生并延續(xù)十年,從深層次的政治原因上來解析,可以認(rèn)為是:黨內(nèi)權(quán)力格局引發(fā)黨內(nèi)利益格局的變革,黨內(nèi)權(quán)力格局和利益格局的變革導(dǎo)致了黨內(nèi)不穩(wěn)定,黨內(nèi)不穩(wěn)定隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政彌散到國家社會(huì)領(lǐng)域,所以引起黨內(nèi)、國家和社會(huì)的十年動(dòng)亂。因此,我們說:黨代會(huì)常任制雖然對推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)和實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主意義重大,但它潛藏著變革現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力配置模式與格局,并可能造成黨內(nèi)權(quán)力與利益格局變化,影響黨的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的危險(xiǎn)。

因此,盡管在全黨實(shí)行黨代會(huì)常任制是一個(gè)趨勢,但它依賴于黨的一系列權(quán)力運(yùn)作模式和利益分配模式的變革等條件,在當(dāng)前這些條件尚不具備和成熟的情況下,在全黨范圍內(nèi)就將黨代會(huì)常任制全面鋪開是一種極為冒險(xiǎn)的舉動(dòng),搞不好是要出大問題的。這恐怕就是我們?yōu)槭裁匆恢币詠碇皇菑姆€(wěn)妥的考慮出發(fā),僅僅在市縣一級強(qiáng)調(diào)開展黨代會(huì)常任制試點(diǎn),卻不將其向地級市一級、省一級和中央一級全面推開的重要原因。

[1][美]羅伯特·A·達(dá)爾著.論民主[M].李柏光等譯,北京:商務(wù)印書館,1999.56.

[2][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化中的政治秩序[M]王冠華等譯,上海:上海三聯(lián)書店出版,1989.12.

[3]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.333.

[4]應(yīng)克復(fù).黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是健全黨的代表大會(huì)制度[N].唯實(shí),2001,(8-9).

[5][7][9]林尚立.黨內(nèi)民主[M].上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2002.153、166、167.

[6]尹彥.列寧時(shí)期的黨內(nèi)民主[M].廈門:廈門大學(xué)出版社,2003.58.

[8]王貴秀.中國政治體制改革之路[M].鄭州:河南人民出版社,2004.244.

[10][12][德]羅伯特·米歇爾斯.寡頭統(tǒng)治鐵律[M].任軍鋒等譯,天津:天津人民出版社, 2003.89、30.

[11]蔡定劍.中國人民代表大會(huì)制度[M].北京:法律出版社,2003.453.

[13]四川社會(huì)科學(xué)院課題組.黨代會(huì)“常任制”試點(diǎn)調(diào)研的思考——以四川為例[N].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版),2005,(1).

(責(zé)任編輯:銘 塵)

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1672-1071(2010)03-0070-08

2010-03-16

張書林(1974-),男,山東冠縣人,中共山東省委黨校黨建部副教授、中共中央黨校黨建博士。研究方向?yàn)閳?zhí)政黨建設(shè)的理論與實(shí)踐。