(華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢 430074)

袁 松 邢成舉

為什么當(dāng)前“小農(nóng)水”建設(shè)的投入是低效的?*
——以鄂中拾橋鎮(zhèn)為例

(華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢 430074)

袁 松 邢成舉

稅改之后,鄉(xiāng)村水利體制經(jīng)歷了市場化取向的改革。然而,在國家逐漸退出的同時,農(nóng)民卻無法實現(xiàn)供水區(qū)域內(nèi)的大范圍合作。為了提高取水時的排他性,農(nóng)戶使用小型水泵以實現(xiàn)從水庫到農(nóng)田的精確對接,而距離水庫較遠(yuǎn)的農(nóng)戶不得不毀田挖堰或者在田邊打井。在這種格局下,雖然國家投入了大量資金用于小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè),但是,這些資金無法找到一個有效的承接載體。最后的結(jié)果是,農(nóng)民私人投資的小型堰塘和機井獲得大量補助,而公共的小型農(nóng)田水利設(shè)施依然破舊如故。我們的建議是,通過改革農(nóng)業(yè)用水機制來改善小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入效果。

農(nóng)田水利;稅費改革;用水模式;以獎代補;農(nóng)民合作

我國是一個農(nóng)業(yè)大國,人多地少,水資源短缺,降雨時空分布不均,水旱災(zāi)害頻繁,這些基本國情決定了我國必須將水利建設(shè)作為一項重要任務(wù)。上世紀(jì)60-70年代,我國掀起了水利建設(shè)的高潮,農(nóng)業(yè)水利建設(shè)事業(yè)突飛猛進。從解放初期到2007年,我國的農(nóng)田有效灌溉面積從2.4億畝發(fā)展到2007年的8.5億畝,但由于“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、配套建設(shè)不到位、管護機制不完善,絕大多數(shù)農(nóng)田水利工程已超過規(guī)定的使用年限,老化損壞嚴(yán)重,灌溉效益衰減”。1]

從1998年到2007年,中央共安排投資308億元對3587座重點病險水庫進行除險加固,已經(jīng)取得初步成效。但是,作為水利的“毛細(xì)血管”,小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入?yún)s效果不佳。雖然2005年中央一號文件提出“狠抓小型農(nóng)田水利建設(shè),重點建設(shè)田間排灌工程、小型灌區(qū)、非灌區(qū)抗旱水源工程”,中央財政從2005年開始設(shè)立了小型農(nóng)田水利建設(shè)補助專項資金,啟動了小型農(nóng)田水利“民辦公助”試點,但從我們在中西部一些灌區(qū)調(diào)查的情況來看,稅費改革以后,一些糧食產(chǎn)區(qū)的田間渠道毀損嚴(yán)重,灌溉季節(jié)時沿途的滲漏很大;而之前用于臨時轉(zhuǎn)水、囤水的村內(nèi)堰塘大部分被強勢的村民獨自占用,未被私人占用的則嚴(yán)重淤積。

以下,筆者將以2009年1月份在湖北沙洋縣拾橋鎮(zhèn)的調(diào)查為基礎(chǔ),具體分析當(dāng)前小型水利建設(shè)投入效果低下的原因。

一、現(xiàn)象:無法對接的“以獎代補”

目前政府各部門在農(nóng)田水利上的投資其實是相當(dāng)可觀的。我們所調(diào)查的沙洋縣已陸續(xù)爭取上級財政的各項投資3億多元,其中1.4億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在農(nóng)田水利方面,國土局、財政局、農(nóng)業(yè)局、水利局都有投資,實行多頭管理。在拾橋鎮(zhèn),國土部門的項目是“土地整理”,財政口的項目叫“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”,農(nóng)業(yè)局的項目是“商品糧生產(chǎn)基地建設(shè)”,而水利局的項目簡稱為“小農(nóng)水建設(shè)(即小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè))”,這些項目在全鎮(zhèn)的覆蓋面積有5000多畝。

不過,以上提及的這些項目對于鄉(xiāng)村水利的常規(guī)運作影響并不大,因為絕大多數(shù)村莊能夠爭取到這些“示范工程”的可能性是非常小的。在鄉(xiāng)村兩級干部看來,真正管用的還是市縣財政每年下?lián)艿摹耙元劥a”的資金。所謂“以獎代補”,是指對農(nóng)民自用為主的微型水利工程,政府按照“自建、自有、自管、自用”的原則,鼓勵農(nóng)民獨戶或聯(lián)戶興辦,政府以獎勵代替直接補貼,從而給予扶持。對農(nóng)民自己興辦的水利工程,實行自主決策,民辦公助。這樣實施的好處是可以將水利設(shè)施建設(shè)推向社會,民辦民管,吸引民間投資。這意味著,村委會即使申請到了“以獎代補”的項目資金也難以將渠道建設(shè)的工程付諸實施,因為國家的補助并不是全額的,缺口部分需要自己集資。如果補給村委會,由于全村范圍內(nèi)的“一事一議”無法組織,村委會無法收齊小型水利設(shè)施建設(shè)的缺額,因而拿到了補助也辦不成事。但是,如果用“以獎代補”的形式補給農(nóng)戶,就可以刺激他們在水利上的生產(chǎn)投資。鎮(zhèn)水利站張站長說:

“農(nóng)民自己先向鎮(zhèn)里申請,由我們初步驗收后開始動工,完工之后,縣財政局、審計局、水利局再聯(lián)合驗收,通過之后撥款給錢,從申報、核實、上報、開工、驗收、到帳,整個程序走完大概一年時間。07、08、09三年的‘以獎代補’大概補了60多萬,全鎮(zhèn)挖了15口萬方大堰,鋪了25條U形渠,總長度60多公里。不過政府的指標(biāo)在逐年減少,2010年大概只有7.5萬的指標(biāo),各個村都在爭。”

“以獎代補”的指標(biāo)越來越少的原因是政府意識到這樣一個問題,即因為村組范圍內(nèi)的難以合作,財政下?lián)艿馁Y金最后大多直接補給農(nóng)戶發(fā)展私人堰塘或者打機井,而這反過來加劇了中小型水庫、泵站的效益萎縮,也加劇了公共渠道的荒廢。

一些責(zé)任心較強的村干部不忍心看到村里經(jīng)濟條件好的農(nóng)戶爭取到資金后退出水利合作,加大其他村民的取水困難,他們想出了一些辦法來補足“以獎代補”項目的投資缺額。周店村村支書劉圣承說:

“水渠的維修,動工都非常依賴外援的。80①的U型板,做一米需要85元的開支,板子是65元,20元的人工、水泥,其他的人行橋、涵閘、分水口這些還不算呢。國家的補貼是每米48元。60的板子一米的成本是80元的樣子,國家的補貼是一米36元。一個小隊一千多米的渠道就有4萬多(元的缺口, 300多畝地,每戶100多(元,好多人都不愿出,他自己要打井挖堰?！?/p>

劉支書想到的辦法是“化緣”,他的計劃是在2010年春節(jié)的時候設(shè)宴邀請那些回來拜年的本村外出成功人士,然后號召他們捐款。

“我們一共向鎮(zhèn)里申請了四次,年年都申請國家的項目,年年都可以批,只是自己沒資金。全部做好之后,驗收了國家才給一部分錢。自己沒錢,申請來了錢也沒用,只好放棄。丁新,丁崗這兩個村,之所以能夠搞得好些,硬化了一些渠道,是因為他們能搞到一些大項目,他們村出了副縣長,財政局長,農(nóng)業(yè)局局長。我們村沒有大老板,沒有大干部,所有事情都搞不成。指望老百姓自己組織起來做事,那簡直是妄想。”

國家水利建設(shè)投入的低效率并不僅僅在于上述的無法與村組組織對接,只能“獎”給單個農(nóng)戶的問題,還有國家的投入在變?yōu)楝F(xiàn)實之后遭人為毀損卻無力維護的問題。我們在拾橋鎮(zhèn)調(diào)查時看到許多村想盡辦法爭取資金建設(shè)的水泥硬化渠道(即“U型渠”遭到人為破壞,一些人甚至把U型渠的水泥板拆掉,拿來做自己家門口的臺階。王橋村的村民說:“U型渠在放水的時候是渠,不放水的時候就會擋路?！蔽覀冊诖謇锟吹降谋欢滤赖那谰褪谴迕駛?yōu)榱朔奖阃侠瓩C行駛而填平的。

為什么這些村民如此過分,能夠恣意毀壞國家投資建設(shè)的公共渠道而不會顧忌他人的輿論呢?我們在村莊中做了大量類似的調(diào)查,得到的回答是,這些“化緣”修建的U型渠有許多在建成后并沒有發(fā)揮太大作用,因為渠道修得再好,也不能解決上下游的合作問題,上游的偷水行為無法得到有效阻止,村民們寧可用自家的小水泵加塑料管道來放水也不愿意承受在合作用水過程中產(chǎn)生的爭吵、慪氣。也就是說,因為水庫與分散農(nóng)戶無法對接,修好的U型渠實際上有很多只是擺設(shè),這就難怪有村民會把閑置的U型渠毀壞以圖方便,甚至有人把板材從渠道中卸下來做自家的臺階了。

鎮(zhèn)政府對農(nóng)民毀壞農(nóng)田水利設(shè)施特別是毀渠偷水的行為無可奈何,他們沒有足夠的執(zhí)法力量和動員能力來處罰那些越軌的村民。下面這個案例可以很好地說明問題。

2009年夏天,瓦廟村村民楊某想給自家農(nóng)田蓄水,他沒有占到公家的堰塘,但又舍不得拿出自家的田地,后來他決定把經(jīng)過自家水田邊的水庫干渠挖深、拓寬,把兩頭堵住,中間留一個水泥管道放水,這樣只要水庫開閘,在水流過去之后就會有余水囤在自己加深的大水坑里。

顯然,這種做法是違反《水法》的。鎮(zhèn)派出所獲知此事后決定對該村民施以行政拘留10天的處罰,并要求其將渠道恢復(fù)原樣。然而,這位村民剛剛被關(guān)進拘留所,他的妻子就拿著一瓶農(nóng)藥去了鎮(zhèn)政府。她在維穩(wěn)辦對分管的副鎮(zhèn)長哭著說:“我們一家老小就靠他干活,你們把他抓去,(他要是有個三長兩短我們也不用活了。你們要是不把他放出來回家抗旱,我就在這里喝藥……”

這件事情的結(jié)果是該村民第二天回家干活,并且他回家后很有些得意地對鄰居們說,鎮(zhèn)里不敢拿他怎樣,而被改裝為堰塘的渠道依然如故。對此,鎮(zhèn)水利站張站長無奈地說:

“領(lǐng)導(dǎo)最怕的就是這個,萬一處理不好出了問題,肯定是他的責(zé)任。上次機構(gòu)配套改革的時候就有交通管理站的人喝藥自殺(后來送醫(yī)院搶救活了,縣長說,為什么別人那里都沒出就你這里出了問題……?，F(xiàn)在出了事情領(lǐng)導(dǎo)是要擔(dān)責(zé)的,如果嚴(yán)格執(zhí)法,會引起一系列的問題來,煩不勝煩。因為這些原因,我們需要強硬時只敢嚇唬,不敢真來?！?/p>

二、分析:稅改后的農(nóng)田用水市場化

作為農(nóng)田水利的最初供給者,國家在全能主義退潮之后慢慢撤出。從人民公社時代的統(tǒng)管、計劃一切,到分田到戶之后由水利事業(yè)單位負(fù)責(zé)維護、組織與協(xié)調(diào),再到稅費改革后的事業(yè)單位改制,小型水利工程承包、拍賣,農(nóng)田用水成為市場中的商品,國家的介入程度逐漸降到了最低。[2]與此同時,農(nóng)田水利設(shè)施另一端的需求方也在不斷地改變自身的基本組織單位。從人民公社時期生產(chǎn)資料歸集體所有、服從上級統(tǒng)一安排的生產(chǎn)隊;到分田到戶之后由村干部強制收取共同生產(chǎn)費用的村民小組;再到取消農(nóng)業(yè)稅后自行安排生產(chǎn)、自由付費買水的原子化的農(nóng)戶,農(nóng)民們的組織化程度也在不斷降低。

稅費改革以后,社會化的農(nóng)田用水市場中的供給者不會存在委托-代理問題,但是,這些供給者也不存在互相之間的競爭,因為農(nóng)田灌溉發(fā)生在一個特定的時空內(nèi),超出這個范圍的供水,路途遙遠(yuǎn)且面臨沿途的偷水及滲漏因而費用太高,而且因為破費周折會誤了農(nóng)時,也就是說,具體到每一個局部的耕作區(qū)域,當(dāng)?shù)氐乃O(shè)施承包人都是壟斷的,②在干旱季節(jié)的取水過程中,他們同樣會用各種方法克扣流量。而且,承包人的動機在于謀求利潤,如果風(fēng)調(diào)雨順則賣水的費用還不夠向政府繳納的承包費,于是他們購買大量的魚苗將水庫變成魚池,結(jié)果到了干旱來臨農(nóng)戶要水的時候,他們“有水也不放”:因為水放得太多,魚苗就會缺氧而死。

當(dāng)農(nóng)田用水市場的供給處于壟斷狀態(tài)時,作為需求者的農(nóng)戶由于極度分散而缺乏談判能力。更為重要的問題還不在此,而是水利設(shè)施與分散的農(nóng)戶無法實現(xiàn)對接。具體地說,就是水庫和大型泵站不愿意為少數(shù)幾個交錢的農(nóng)戶放水,如果在某個特定的時段內(nèi)沿途買水的農(nóng)戶沒有集聚到一定的規(guī)模從而能夠吸收放出的水,那對承包人而言就意味著資源的浪費——本來可以收到的錢就會白白地流掉,承包者就會虧本。③由于這個原因,在雨水調(diào)勻的年份,各村“花錢也買不到水”,因為上游買水的人少了,④下游即使有人買水也達不到數(shù)量上的要求。而在大旱之年,村民們可以買到水,卻會因為上游及沿渠村民的搭便車行為而使水價騰高,水量嚴(yán)重不足,并且經(jīng)常因為來水時間無法保證而耽誤農(nóng)時。

雖然農(nóng)田用水已在市場化的改革中商品化為私人購買的財產(chǎn),但除非是將管道安裝到每家每戶的各處農(nóng)田,或者將其制成桶裝水,否則要完全排他地使用非常困難。由于水流要從公共的渠道甚至是他人的農(nóng)田中流過,在渠道淤塞、毀損,無人修理的情況下,花錢買來的水漫灌到他人農(nóng)田或是被別人留用再也正常不過。為了避免放水過程中產(chǎn)生的損失,或者說為了盡可能地達到完全排他的效果,農(nóng)民想出了各種辦法。一些人將自家的部分低洼農(nóng)田改為堰塘,或是花錢打機井;部分人將原本屬村集體所有的堰塘投入一定成本后強占為自家堰塘,然后將自家堰塘或機井中的水用多部水泵外加數(shù)百米的塑料水管轉(zhuǎn)移到各塊水田中,盡管這些做法在生產(chǎn)上的投資達到了十分驚人的地步。⑤

稅費改革中取消兩工、不得征收村提留及共同生產(chǎn)費等政策規(guī)定的初衷是為了防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重,改革之后,完成集體公益事業(yè)的替代辦法是全村范圍內(nèi)的“一事一議”。[3]然而,當(dāng)村干部自主決定共同生產(chǎn)費的征收與公益勞動的出工失去正當(dāng)性之后,村莊中由于青壯年勞力普遍外出打工,具有道義權(quán)威的精英流失較多,在人口上千的村莊里為共同生產(chǎn)召開村民代表會議變得非常困難。更為重要的是,在水費的征收失去強制性之后,各農(nóng)戶由于田塊細(xì)碎、分散,地理位置、地勢高低、離水源遠(yuǎn)近各不相同,因而利益難以平衡。村民要在生產(chǎn)中達成自發(fā)的合作極為艱難,需要具備苛刻的前提條件,如合作規(guī)模、自然因素、歷史因素、技術(shù)因素等等。所以,對于中西部農(nóng)村大量“缺乏分層與缺失記憶型村莊”而言,“都難以提供自足的小水利”。[4]

在難以自行達成大規(guī)模合作的情況下,雖然農(nóng)田灌溉用水的成本極高,農(nóng)民也不得不硬著頭皮承受下來。不過,問題是,在大旱之年,自家的堰塘卻會由于面積有限蓄水能力弱小而無法抵御旱災(zāi),還得從水庫高價買水;而打井解決問題的農(nóng)戶會發(fā)現(xiàn),他們從水井中抽取的地下水越來越少,兩三年之后就不得不重新再打一口更深的井,因為鄰居家的深井抽水時自家的淺井就沒水可用了。

三、討論:農(nóng)田水利的治理之道

農(nóng)田水利是一種難以克服外部性的“公共池塘資源(common-pool resources”,[5]它的有序運行,在于通過跨村組,乃至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大范圍組織協(xié)調(diào),來合理安排整個水系的空間區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的放水時間和流量,如果聽?wèi){理性的個人無序地使用,就會發(fā)生“公有地的悲劇”。

稅改之后,國家從鄉(xiāng)村基層退出,鄉(xiāng)村水利體制經(jīng)歷了市場化取向的改革。然而,隨著打工經(jīng)濟的日漸深入,具有組織能力的村莊精英不斷流失,人們對村莊生活的預(yù)期普遍縮短,此時村干部的數(shù)量大量精簡,村民小組長又被取消,農(nóng)民自身無法完成供水區(qū)域內(nèi)的大規(guī)模合作。在缺乏統(tǒng)一安排,自身又難以合作的情況下,各種支渠、斗渠、農(nóng)渠、毛渠長期缺乏管理和維護,農(nóng)戶為了提高各自取水時的排他性,減少爭吵和沿途的滲漏損失,紛紛購買小水泵、水管、電線以實現(xiàn)從水庫到農(nóng)田的精確對接。距離水庫較遠(yuǎn)而又難以實現(xiàn)合作的農(nóng)戶不得不毀棄部分農(nóng)田修建當(dāng)家堰,以便承接雨水,更多的農(nóng)戶采取了在水田旁邊打機井的做法,這被當(dāng)?shù)馗刹糠Q之為“新井田制”。⑥

在這種格局之下,雖然國家每年投入了大量資金用于小型水源、渠道等工程的新建、續(xù)建和更新改造,但是,由于鄉(xiāng)村水利的組織基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ)的逐漸弱化,這些資金無法找到一個有效的承接載體,最后的結(jié)果是,農(nóng)民私人投資的小型堰塘和機井獲得大量補助,而公共的小型農(nóng)田水利設(shè)施依然破舊如故。即使個別村組克服困難改造了部分老化的渠道,但這些公共的設(shè)施不久又遭毀損?？梢哉f,正如“利維坦”式的集中控制存在大量問題一樣,以市場化為旨?xì)w的的水利體制改革也在走向危機。

如果加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入的有效性,提高糧食產(chǎn)區(qū)的抗災(zāi)能力?我們的政策建議是,通過推進農(nóng)業(yè)用水體制的改革來加強小型農(nóng)田水利建設(shè)力度。具體而言,要停止“以水養(yǎng)水”、“以庫養(yǎng)庫”,將水庫、泵站等水利設(shè)施承包、出租的做法,同時給小型水庫、中型泵站配備工作人員;依托基層黨組織強化農(nóng)田用水過程中的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),恢復(fù)村民小組長的設(shè)置,以村民組為單位夯實村社組織的自主治理能力;在此基礎(chǔ)上,增加對集體水利設(shè)施的財政投入和日常維護,并對農(nóng)田灌溉用水給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼,這應(yīng)該是未來若干年的可行之策。

注釋:

①水泥U型板型號,指板材端口的寬度為0.8米。

②我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),幾乎所有的承包人都有一定的黑社會背景,只有用潛在的暴力做支撐,他們才可以在悶熱、焦躁、繁忙的用水季節(jié)里可以讓所有從水庫或泵站中取水的農(nóng)戶老老實實地按時間和流量付費。

③農(nóng)民自己的話來講起來非常形象,他們說:“水頭太大了,我們接不住”。

④他們指望著下游村民買水他們可以順便沾光,這樣可以少花錢。

⑤據(jù)農(nóng)戶估算,在不考慮自己花費近萬元挖堰塘或打井的情況下,水費、電費與用于抽水的水泵、水管等固定投資是每畝92.7元。

⑥事實上,這種高成本的灌溉方式是不可持續(xù)的,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年新增一百多口深井的打井競賽如果持續(xù)下去,結(jié)果將是嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)失衡。

[1]陳錫文等.中國農(nóng)村改革30年回顧與展望[M].北京:人民出版社,2008.281.

[2]羅興佐.治水:國家介入與農(nóng)民合作——荊門五村農(nóng)田水利研究[M].武漢:湖北人民出版社, 2006.122-123.

[3]聶蘇.農(nóng)村“一事一議”應(yīng)緩行[J].調(diào)研世界,2004,(8).

[4]羅興佐,賀雪峰.論鄉(xiāng)村水利的社會基礎(chǔ)——以荊門農(nóng)田水利調(diào)查為例[J].開放時代, 2004,(2).

[5]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海:上海三聯(lián)書店,2000.52.

(責(zé)任編輯:雪 繪)

F303.1

A

1672-1071(2010)03-0029-04

2010-04-26

袁 松(1982-),男,湖北鄂州人,華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生,研究方向:農(nóng)村社會學(xué),政治人類學(xué);邢成舉(1985-),男,河南洛陽人,華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心碩士生,研究方向:政治社會學(xué)。