馬建珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

從汶川地震看我國公共危機(jī)治理改革*

馬建珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

汶川地震雖然悲壯,但中國政府的快速有效處置標(biāo)志著我國公共危機(jī)治理體制和機(jī)制逐步走向成熟。然而從理性角度看,它又集中暴露了我國公共危機(jī)治理中帶有普遍性的問題,公共危機(jī)管理學(xué)者有必要對這些問題進(jìn)行追問與思考,為進(jìn)一步推進(jìn)我國公共危機(jī)治理改革進(jìn)程提供政策建議。

汶川地震;公共危機(jī);治理改革

汶川地震距今將近兩年,當(dāng)年地震發(fā)生后,中國政府處置迅速及時,特別是國家領(lǐng)導(dǎo)人親臨災(zāi)區(qū)指揮,新聞媒體全方位開放,非政府組織、社會公眾積極參與,迸發(fā)出強(qiáng)大的民族凝聚力,令人印象深刻。中國政府這次抗震救災(zāi)的快速反應(yīng)、有效處置標(biāo)志著我國較為脆弱的公共危機(jī)管理體制、機(jī)制得到了鍛煉和完善,社會應(yīng)對危機(jī)的能力進(jìn)一步增強(qiáng),我國在公共危機(jī)治理方面邁出了巨大步伐。然而,汶川地震應(yīng)急處置中暴露出來的問題值得仔細(xì)分析,因為這些問題在當(dāng)前我國公共危機(jī)治理實踐中普遍存在,急需加以研究解決。在筆者看來,公共危機(jī)管理研究學(xué)者應(yīng)該通過汶川地震成功應(yīng)對經(jīng)驗的總結(jié)及對存在問題的追問,進(jìn)一步建立健全我國公共危機(jī)管理體制和機(jī)制,提高各級政府的危機(jī)治理能力,推進(jìn)我國公共危機(jī)治理改革進(jìn)程。

一、我國危機(jī)管理體制和機(jī)制逐步走向成熟

2003年SARS后我們黨堅持以人為本、執(zhí)政為民和建設(shè)公共服務(wù)型政府的新理念,以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以構(gòu)建和諧會為目標(biāo),逐步建立與形成了一套公共危機(jī)管理體制和機(jī)制,預(yù)防和減少突發(fā)性公共危機(jī)事件造成的損害,維護(hù)公共安全。四川汶川地震發(fā)生后中國政府一系列快速反應(yīng)措施標(biāo)志著我國突發(fā)性公共危機(jī)管理體制、機(jī)制開始走向成熟。

(一)快速的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。由于危機(jī)本身具有突發(fā)性、不確定性、危害性,因此危機(jī)一旦發(fā)生,危機(jī)的決策者應(yīng)當(dāng)在非常有限的時間內(nèi)迅速做出果斷的決策,調(diào)動各個部門,動用各種資源,盡快控制危機(jī)的發(fā)展,恢復(fù)社會秩序。5月12日當(dāng)四川汶川地震發(fā)生時,中國政府反應(yīng)迅速,下午2點(diǎn)28分地震發(fā)生,3點(diǎn)駐軍和武警部隊就地開展救援,成為第一批出現(xiàn)在救災(zāi)現(xiàn)場的人民子弟兵。3點(diǎn)55分,中共中央總書記胡錦濤立即作出重要指示,要求盡快搶救傷員,保證災(zāi)區(qū)人民生命安全。4點(diǎn)40分,擔(dān)任國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮總指揮的溫家寶乘專機(jī)趕赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)救災(zāi)工作。救援部隊第一時間聚結(jié)災(zāi)區(qū),至24時,已有20000名解放軍和武警官兵到達(dá)災(zāi)區(qū)開展救援,同時民政部和財政部向四川地震災(zāi)區(qū)緊急下?lián)?億元中央自然災(zāi)害生活補(bǔ)助應(yīng)急資金。中央高層的快速反應(yīng)、果斷決策,極大地激發(fā)了全國人民奪取抗震救災(zāi)勝利的決心和信心,有效地減少危機(jī)帶來的社會風(fēng)險。

(二)全方位公開的信息披露機(jī)制。在危機(jī)治理過程中,通暢高效的信息傳播和及時有效的溝通協(xié)調(diào)是穩(wěn)定社會、凝集力量、戰(zhàn)勝危機(jī)的必備條件,因此政府在面對危機(jī)時必須建立信息公開披露機(jī)制,加強(qiáng)與新聞媒體的合作,正確引導(dǎo)輿論,努力使媒體成為消除危機(jī)恐怖、傳播危機(jī)決策、提供對稱信息、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)社會參與危機(jī)治理的平臺。5.12地震發(fā)生之后,中央電視臺等權(quán)威媒體迅速發(fā)布國家地震臺的消息,中央電視臺、中央人民廣播電臺和大部分省市電臺全天滾動播出地震災(zāi)區(qū)抗災(zāi)救災(zāi)的詳細(xì)信息,新華網(wǎng)等主流媒體網(wǎng)站及時發(fā)布防震須知,提供周到的信息服務(wù)。據(jù)央視-索福瑞統(tǒng)計,僅在5月12日至18日,全國各級電視臺即播出1397小時的抗震救災(zāi)直播節(jié)目,共有10.15億觀眾觀看節(jié)目。[1]政府對于信息和新聞的傳播幾乎沒有任何限制,不僅允許中央和地方媒體積極投入前方報道,甚至對境外和西方媒體赴災(zāi)情現(xiàn)場也報以歡迎的態(tài)度。事實證明地震信息的開放、透明不僅沒有擾亂人心,反而擠壓了謠言、傳言傳播的空間,穩(wěn)定了人心,而且使中國人民乃至于全世界人民了解災(zāi)難的真相,讓人們身臨其境般地見識了地震災(zāi)害的殘酷和恐怖,同時也讓全世界見證了中國共產(chǎn)黨和政府在災(zāi)區(qū)的高效行動及其所體現(xiàn)的對人民的忠誠,見證了中國人民在巨大災(zāi)難中所表現(xiàn)的堅強(qiáng)品質(zhì)。這一過程極大地凝集了全國人民的民心,動員了全社會的力量投入到救災(zāi)中,充分闡釋了以人為本的基本理念。中國政府在這場危機(jī)的第一時間打好了信息傳播這一仗,堪稱抗災(zāi)救災(zāi)信息傳播的典范,充分體現(xiàn)了中國政府應(yīng)對突發(fā)性公共危機(jī)事件的治理水平。

(三)最廣泛的社會動員機(jī)制。全面、有效的公共危機(jī)治理需要全社會的參與,政府有責(zé)任促使社會各界的合作,發(fā)揮社會的綜合力量,從而形成政府與社會的良性互動和合作,因此高效而迅捷的社會動員就顯得尤其重要。社會動員是危機(jī)治理的核心機(jī)制,汶川地震中社會動員的整體效果值得肯定。在整個抗震救災(zāi)的過程中,我們清晰地看到公民、民間社會組織、志愿者的行動,他們中有農(nóng)民、學(xué)生、經(jīng)理、律師、醫(yī)生、教師、自由職業(yè)者等,他們在余震不斷的災(zāi)區(qū)參與物資運(yùn)送、衛(wèi)生防疫、心理治療等工作,成為官方救災(zāi)工作的有力補(bǔ)充。據(jù)中國青年志愿者協(xié)會初步統(tǒng)計,至少有491萬名志愿者參與了四川的抗震救災(zāi),這一數(shù)字幾乎是北京奧運(yùn)會志愿者總數(shù)的5倍。中國公民、民間組織充分展現(xiàn)了其對中華民族的內(nèi)在情感,充分展示了民間輔助官方、共度國難的共同體精神。事實表明,中國民間組織和公民社會完全有意識、有意愿、也有能力參與到危機(jī)處理之中,構(gòu)建國家和社會協(xié)同的危機(jī)治理模式。

(四)及時的災(zāi)后心理干預(yù)機(jī)制。公共危機(jī)不僅給人民群眾的生命財產(chǎn)造成重大的損失,而且也會對民眾的心理帶來嚴(yán)重的沖擊,因此在公共危機(jī)治理的過程中,我們在搶救人民生命財產(chǎn)的同時,特別需要關(guān)注當(dāng)事人的心理安慰與重建,構(gòu)建公共危機(jī)心理干預(yù)機(jī)制,幫助當(dāng)事人處理迫在眉睫的問題,恢復(fù)心理平衡,安全度過重大打擊后的危險期,防止心理危機(jī)的發(fā)生。但長期以來我國公共危機(jī)心理干預(yù)機(jī)制缺失,四川汶川地震使中國政府重新認(rèn)識公共危機(jī)心理救助與干預(yù)的極端重要性。在地震發(fā)生后,在展開救災(zāi)救助活動的同時,5月15日衛(wèi)生部組建一支百人的災(zāi)后心理干預(yù)醫(yī)療隊深入災(zāi)區(qū),這是衛(wèi)生部首次大規(guī)模從全國各省市抽調(diào)專業(yè)心理醫(yī)生服務(wù)災(zāi)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計,在汶川地震后,一些政府部門、部分非政府組織以及志愿者等至少50支以上的心理救援隊趕赴災(zāi)區(qū),對災(zāi)區(qū)民眾進(jìn)行心理疏導(dǎo)和安慰,充分顯示了我國公共危機(jī)治理水平的提升。

二、汶川地震中我國危機(jī)治理需要追問與思考的問題

雖然汶川抗震救災(zāi)中政府發(fā)揮了中流砥柱的作用,中央高層的果斷決策、廣泛的社會動員、信息的公開披露,危機(jī)管理成效明顯,但我國的公共危機(jī)治理體制、機(jī)制仍然存在不少值得追問與思考的問題:

追問之一:危機(jī)預(yù)防意識缺失。由于特殊的地理環(huán)境和地質(zhì)構(gòu)造,我國是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一,各種大大小小的自然災(zāi)害每年都發(fā)生,因此作為各級政府必須樹立與強(qiáng)化危機(jī)防范意識,做好應(yīng)對各種災(zāi)變的準(zhǔn)備。但汶川地震暴露出我國政府缺乏常態(tài)管理下的危機(jī)理念,北川、綿陽、青川這些地震最核心的地方本身就處在地震斷層上,這個斷層在地震發(fā)生前早已存在,這些地方遲早會發(fā)生地震,因此作為當(dāng)?shù)卣凶銐虻奈C(jī)預(yù)防意識,必須經(jīng)常對公民對進(jìn)行預(yù)防地震發(fā)生的宣傳教育、模擬訓(xùn)練,并且制定和落實在地震發(fā)生時組織公民迅速撤退的應(yīng)急方案,但這些幾乎都處于空白。

追問之二:危機(jī)預(yù)警機(jī)制不完善。公共危機(jī)的預(yù)警是指危機(jī)未發(fā)生前所采取的危機(jī)管理措施,如有關(guān)危機(jī)信息的監(jiān)測、收集、傳達(dá)、處理、發(fā)布等,建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制的目的是能夠及時捕捉到危機(jī)的征兆,準(zhǔn)確預(yù)測到危機(jī)發(fā)生的可能,并按照法定程序公開危機(jī)信息,引起社會警覺,將危機(jī)消滅在萌芽之中?？茖W(xué)的危機(jī)預(yù)警機(jī)制是快速應(yīng)對危機(jī)、戰(zhàn)勝危機(jī)的關(guān)鍵。從汶川地震看,我國危機(jī)預(yù)警機(jī)制不完善,一是對地震監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警的重視程度不夠,地方政府忙經(jīng)濟(jì)發(fā)展,卻忘記了居安思危;二是沒有建立起靈敏、準(zhǔn)確信息監(jiān)測系統(tǒng),沒有建立各種信息的傳達(dá)、匯報制度;三是對可能是危機(jī)征兆的信息,如華西都市報5月10日報道,綿竹市西南鎮(zhèn)檀木村出現(xiàn)了大規(guī)模的蟾蜍遷徙等地震前兆,沒有引起地震部門足夠的重視和分析,及時作出準(zhǔn)確的判斷,更沒有向社會發(fā)出危機(jī)警告,喪失了對危機(jī)預(yù)控的可能。

追問之三:危機(jī)信息系統(tǒng)薄弱。從整個抗震救災(zāi)過程中可以看出,我國危機(jī)信息管理系統(tǒng)建設(shè)比較薄弱。由于地震來勢兇猛使我們的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與外界失去了聯(lián)系,道路垮塌、通訊中斷,衛(wèi)星通信網(wǎng)在前期完全處在癱瘓狀態(tài),中央高層無法及時正確了解災(zāi)情,進(jìn)而影響危機(jī)決策,嚴(yán)重阻礙了救災(zāi)的進(jìn)程和效果。如何加強(qiáng)我國危機(jī)信息管理系統(tǒng)建設(shè),提高防災(zāi)減災(zāi)能力需要相關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)真研究和規(guī)劃。

追問之四:危機(jī)治理法律滯后。汶川地震發(fā)生后,中國政府采取了一系列應(yīng)急處置措施,但處置措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定,如相關(guān)國家機(jī)關(guān)采取了限制公民權(quán)利的緊急措施,對北川進(jìn)行封城,公安民警日夜守護(hù),除了有特別通行證的公安、防疫之外,其他人一律不準(zhǔn)進(jìn)入。這些措施有必要,但《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有明確規(guī)定將“宵禁“作為應(yīng)急措施,這不能不說這是該法的一大缺陷。除此之外,在災(zāi)后的重建中也出現(xiàn)了民事法律問題、工傷保險問題、環(huán)境資源保護(hù)、學(xué)校以及其他公共建筑物倒塌的責(zé)任鑒定等法律問題。災(zāi)區(qū)重建必須依法重建,需要建立與完善相應(yīng)的法律規(guī)范。

追問之五:常態(tài)管理工作被忽視。汶川等地震災(zāi)區(qū)本身處在斷層,從科學(xué)角度看,根本不能在斷層上建筑房屋,如果要建,必須制定《建筑基準(zhǔn)法》,提高建筑物抗震設(shè)計的級別,地震部門要加強(qiáng)檢查監(jiān)督工作,把這項常規(guī)管理工作放在重要位置。但從地震中倒塌的學(xué)校和其它建筑來看,根本沒達(dá)到抗震標(biāo)準(zhǔn),倒塌的多,沒倒的少,有的學(xué)校夷為平地,數(shù)百名兒童死于非命,出現(xiàn)這樣的災(zāi)難性后果,與當(dāng)?shù)卣鲆暺綍r常態(tài)管理工作密切相關(guān)。

追問之六:應(yīng)急物資儲備和管理制度不完善,救災(zāi)技術(shù)、手段落后。應(yīng)急物資是指突發(fā)性公共危機(jī)處置過程中所必需的保障性物質(zhì)。政府應(yīng)當(dāng)建立和完善各種戰(zhàn)略性資源的儲備,以便在關(guān)鍵時期有效地調(diào)動。但在地震發(fā)生后,災(zāi)民所需的帳篷等救災(zāi)物資非常缺乏,救災(zāi)善款和物資的征集、管理辦法和制度不完善。另外災(zāi)后搜救工具和手段還尚顯落后。從國際救援組織帶來的先進(jìn)的搜救工具來看,我們靠比較原始的人海戰(zhàn)術(shù)顯然是落后了許多,生命探測儀、衛(wèi)星電話、袖珍醫(yī)療設(shè)備等應(yīng)急先進(jìn)工具應(yīng)該列入國家的采購和儲備計劃。

追問之七:缺乏巨災(zāi)保險制度。汶川地震暴露出我國巨災(zāi)保險嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象。巨災(zāi)不同于其他風(fēng)險,具有波及范圍廣和破壞力大的特點(diǎn),屬于一種不能簡單通過商業(yè)保險來轉(zhuǎn)移和管理的風(fēng)險。在損失動輒數(shù)百億的巨災(zāi)面前,市場機(jī)制是基本失靈的,因此如何應(yīng)對災(zāi)難是任何一個國家都要面對的課題。此次地震至少造成500多萬人無家可歸,在家破人亡的境況下,何以維系今后的生活以及重建家園,這一問題不僅困擾著災(zāi)區(qū)居民自己,也令各級政府倍感壓力,主要原因是我國還沒有建立巨災(zāi)保險制度。目前我國為了應(yīng)對自然災(zāi)害給房產(chǎn)帶來的損失,人們可以通過投保房貸險轉(zhuǎn)移風(fēng)險,但我國的房貸險僅?；馂?zāi)、爆炸等13種自然災(zāi)害,地震未列其中,地震造成的損毀成為國內(nèi)保險的盲區(qū),在一些發(fā)達(dá)國家這個盲區(qū)是通過國家建立的巨災(zāi)保險制度覆蓋的,以確保公民受災(zāi)不受損。推動巨災(zāi)保險制度的建立,保護(hù)居民的家庭財產(chǎn)已成為我國政府不容忽視的問題。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國公共危機(jī)治理改革

汶川地震再次對進(jìn)一步完善公共危機(jī)治理體制、機(jī)制提出了要求,如何抓住這次抗震救災(zāi)的契機(jī),改革和完善我國現(xiàn)行的危機(jī)治理體制、機(jī)制,推進(jìn)中國公共危機(jī)治理進(jìn)程?在此筆者提出以下幾點(diǎn)建議:

(一)采取跨部門職能整合重組的方式,設(shè)立綜合權(quán)威的國家危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。中國是一個災(zāi)難頻發(fā)的國家,2003年的非典危機(jī)充分暴露了我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)的脆弱性,因此在事后在中央和地方各級政府層面上成立應(yīng)急辦。2008年的汶川地震又充分暴露了我們?nèi)狈?yīng)對重大災(zāi)難的全國協(xié)調(diào)機(jī)制。機(jī)構(gòu)眾多、職能交叉、多頭管理、分段管理、分行業(yè)、分災(zāi)種管理是當(dāng)前我國重大災(zāi)害應(yīng)急管理體制的最大弊端。因此需要全面疏理中央層面實施災(zāi)難管理的機(jī)構(gòu)、職能、人員、信息等分布情況,在國務(wù)院應(yīng)急管理部門的基礎(chǔ)上,依法整合現(xiàn)有分散在各個行業(yè)主管部門中的災(zāi)難和應(yīng)急管理職能,在國務(wù)院重新設(shè)立一個綜合性、部長級、常設(shè)性公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu),克服“多龍治災(zāi)”的弊端。特別指出的是要依法賦予該部收集災(zāi)害信息、重大災(zāi)害預(yù)測評估、教育公眾、危機(jī)決策和緊急救援等職能,使之成為應(yīng)急安全統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu),無論發(fā)生何種災(zāi)難,都應(yīng)由該部在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)急救災(zāi)搶險活動,提高危機(jī)救治效率,從而形成現(xiàn)代化、綜合性公共危機(jī)治理系統(tǒng)。

(二)建立完善的危機(jī)預(yù)防機(jī)制。英國著名危機(jī)管理專家邁克爾·里杰斯特指出:“預(yù)防是解決危機(jī)的最好方法?！惫参C(jī)治理工作的有序開展和良性運(yùn)行依托于健全的危機(jī)預(yù)防機(jī)制,在此筆者認(rèn)為主要做好以下幾點(diǎn)工作:一是思想準(zhǔn)備。即培育危機(jī)管理文化。汶川地震,首先應(yīng)當(dāng)震醒的是危機(jī)意識。要防止危機(jī)的發(fā)生,各級政府和全社會必須牢固樹立公共危機(jī)意識。各級政府應(yīng)該充分利用各種媒體和宣傳手段,培育民眾的危機(jī)意識,在民眾中廣泛宣傳應(yīng)對危機(jī)的各種知識,對可能面臨的某種危機(jī)的群體進(jìn)行有針對性的教育,有針對性地開展各種演練和培訓(xùn),讓廣大群眾學(xué)會危機(jī)狀態(tài)下的自救、互救,以及如何配合公救,在全民中培養(yǎng)危機(jī)預(yù)防文化。生于憂患,死于安樂,我們的民族、政府及政府官員只有始終保持強(qiáng)烈的憂患意識,才可能在大災(zāi)面前經(jīng)受住考驗,才可能在發(fā)展的征途中經(jīng)受住考驗。二是組織準(zhǔn)備。從中央到地方都應(yīng)建立危機(jī)管理的常設(shè)性機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)平時的職能是制定我國反危機(jī)中長期規(guī)劃、危機(jī)預(yù)案,預(yù)防危機(jī)發(fā)生的各種措施。一旦危機(jī)發(fā)生,這些機(jī)構(gòu)履行危機(jī)決策、資源整合、協(xié)調(diào)等職責(zé)。三是物質(zhì)準(zhǔn)備。公共危機(jī)的治理需要大量的人力、物力、財力,為應(yīng)對危機(jī),政府必須做好充分物質(zhì)準(zhǔn)備,物質(zhì)準(zhǔn)備工作主要包括建立一支反應(yīng)靈敏、行動迅速、效率很高的應(yīng)急救援隊伍、制定詳細(xì)的應(yīng)急物資儲備計劃、建立國家統(tǒng)一的糧食、能源等應(yīng)急物資儲備制度和供應(yīng)制度、加強(qiáng)應(yīng)急避難場所的規(guī)劃與建設(shè)、不斷改進(jìn)與更新應(yīng)急救援的物質(zhì)裝備和技術(shù)手段等,這是有效處置公共危機(jī)的物質(zhì)保障。

(三)建立與完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制。危機(jī)管理主要是危機(jī)發(fā)生前的有效預(yù)警和危機(jī)發(fā)生后的有效救治,做好危機(jī)預(yù)警工作主要是:(1)建立各種類型危機(jī)的靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)測系統(tǒng),認(rèn)真梳理政府各部門的各種信息資源和信息系統(tǒng)的狀況,加強(qiáng)系統(tǒng)集成,建立綜合性危機(jī)管理信息系統(tǒng)平臺,做到各系統(tǒng)之間的信息共享;(2)建立各種信息的傳達(dá)、匯報制度,及時捕捉、收集、提供危機(jī)預(yù)警和危機(jī)監(jiān)測信息,力爭危機(jī)預(yù)警及時正確;(3)列出一切可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的各種事件和因素,建立快捷、準(zhǔn)確的信息分析系統(tǒng)和危機(jī)確認(rèn)的指標(biāo)體系,以便及早發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共危機(jī)事件的早期征兆;(4)預(yù)測到危機(jī)可能爆發(fā)性,國家行政機(jī)關(guān)應(yīng)依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《政府信息公開條例》規(guī)定發(fā)布預(yù)警信息,并采取緊急預(yù)控措施,但不能侵犯公民權(quán)利。

(四)建立與完善公共危機(jī)法制。非常時期需要非常法制,完善的公共危機(jī)法制應(yīng)包括行政法層面的應(yīng)急法制和憲政層面下的緊急狀態(tài)法制,才能符合建設(shè)法治政府的目標(biāo)要求。在此筆者認(rèn)為一是制定《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》各項配套法規(guī)、制度和措施。公共危機(jī)治理涉及到行政信息公開、行政程序、行政強(qiáng)制、行政補(bǔ)償?shù)雀鱾€方面問題,這些問題絕不是一部《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》所能全部解決,它不可能涵蓋公共危機(jī)治理的所有領(lǐng)域,應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的精神和原則,建立健全我國公共危機(jī)治理法律法規(guī)體系,該制定的制定,如《行政程序法》、《行政補(bǔ)償法》等應(yīng)加緊立法;對于《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》不一致的法律法規(guī),該修改的修改,逐步形成體系完備、層次分明、品種齊全的危機(jī)治理法律體系。二是制定《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》實施細(xì)則、配套制度。由于《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》只是規(guī)定了應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件的一些基本原則、制度,各地方、各行業(yè)、各部門必須結(jié)合實際情況,盡快出臺《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》地方法規(guī)和各項相關(guān)的配套制度,特別是有關(guān)應(yīng)急財政、應(yīng)急物資、應(yīng)急救援隊伍、應(yīng)急避難場所等方面的制度,使這部法律更具有實用性和操作性。三是促進(jìn)《緊急狀態(tài)法》盡早出臺。緊急狀態(tài)是指“在全國或局部出現(xiàn)一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險局勢,它影響廣大公民并對整個社會的正常生活構(gòu)成危險?！盵2]根據(jù)憲法制定《緊急狀態(tài)法》,規(guī)定緊急狀態(tài)所必需的具有高度權(quán)威性的政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急機(jī)制,明確政府行使的緊急權(quán)力、緊急狀態(tài)的宣布權(quán)限、程序和采取的措施,同時明確規(guī)定在緊急狀態(tài)時期處理國家權(quán)力與公民權(quán)利、以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的基本原則,確立國家緊急狀態(tài)中實行法治的法律基礎(chǔ),從而形成制度化的法律框架,只有這樣才能實現(xiàn)憲政背景下的公共危機(jī)法治化。

(五)建立符合中國國情的巨災(zāi)保險制度。如何應(yīng)對災(zāi)難是任何一個國家都要面對的課題,美國、新西蘭等國都建立了災(zāi)害保險制度,確保公民“受災(zāi)不受損”,值得我們借鑒。新西蘭地震保險制度被譽(yù)為全球運(yùn)作最為成功的災(zāi)害保險制度之一,其特點(diǎn)是風(fēng)險分散渠道多,政府與市場協(xié)作,雙管齊下。新西蘭地震風(fēng)險體系包括三個部分:地震委員會、保險公司、保險協(xié)會,其分屬政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會機(jī)構(gòu)。一旦災(zāi)害發(fā)生,地震委員會首先對災(zāi)民進(jìn)行賠付,房屋最高賠償限額為10萬新元,房內(nèi)財產(chǎn)最高賠償限額為2萬新元;此后保險公司會依據(jù)合同對超出地震委員會賠償限額的部分進(jìn)行賠償。另外建立國家巨災(zāi)基金,在罕見的巨災(zāi)賠償中,新西蘭地震委員會作用最為重要,該機(jī)構(gòu)由國家財政部全資組建,目前掌管近50億新元(約人民幣270億人民幣)的巨災(zāi)風(fēng)險基金,該基金的主要來源是強(qiáng)制性征收的保險費(fèi)以及基金在市場投資中獲得的收益。如果巨災(zāi)發(fā)生,地震委員會首先支付2億新元,如仍不夠彌補(bǔ)損失,則啟動再保險方案,當(dāng)損失額超過20、5億新元后,則由國家巨災(zāi)風(fēng)險基金支付至耗盡,仍不足時,由政府承擔(dān)無限賠償責(zé)任。我國當(dāng)務(wù)之急是建立政府主導(dǎo),社會各界廣泛參與,財政適度補(bǔ)貼的巨災(zāi)保險制度。巨災(zāi)保險制度的建立,必須要有國家層面的推動,國家通過帶有強(qiáng)制性的手段在全國范圍內(nèi)推廣,根據(jù)大數(shù)法則可以使地震巨災(zāi)保險的費(fèi)率維持在一個較低的水平。在巨災(zāi)保險制度下,當(dāng)保險共同體、再保險、巨災(zāi)基金都無法消化巨災(zāi)造成的損失時,政府承擔(dān)的是最后埋單者的角色。同時,要大力發(fā)展慈善事業(yè),全面提高社會公眾的災(zāi)害救助能力。

(六)把常態(tài)管理放在重要位置。政府應(yīng)該把常態(tài)工作與非常態(tài)工作結(jié)合起來,特別是要把常態(tài)工作做好,落到實處,就能減少并且消除各種突發(fā)性公共危機(jī)事件,降低危機(jī)所造成的危害。在這方面日本的經(jīng)驗值得我們借鑒。日本在阪神大地震發(fā)生后,吸取房屋倒塌人員傷亡大的教訓(xùn),先后3次修訂《建筑基準(zhǔn)法》,提高建筑物抗震設(shè)計的級別。盡管日本地震很多,但死亡人數(shù)很少,有的建筑物連玻璃都不會震碎,這與日本政府重視常規(guī)管理密切相關(guān)。

[1]蔡志強(qiáng).媒介在危機(jī)治理中的功能[J].中國行政管理,2008,(7).

[2]吳天昊.“非典”與國家緊急權(quán)[N].學(xué)習(xí)時報,2003-05-26.

(責(zé)任編輯:陳 華)

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D63

A

1672-1071(2010)03-0060-05

2010-03-31

馬建珍(1964-),女,江蘇常熟人,南京市委黨校公共管理教研部副教授。