孫 涉張 平

(1.中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001;2.南京市工商行政管理局 江蘇 南京 210018)

農(nóng)貿(mào)市場的管理構(gòu)架與文明建設(shè)*

孫 涉1張 平2

(1.中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001;2.南京市工商行政管理局 江蘇 南京 210018)

對農(nóng)貿(mào)市場管理一直是政府城市管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容,長期以來沿襲了政府推動(dòng)、行政突擊的模式。但是,農(nóng)貿(mào)市場的有效管理一直沒有根本解決。其實(shí),農(nóng)貿(mào)市場屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,應(yīng)當(dāng)由政府和市場共同為社會(huì)提供。就其農(nóng)貿(mào)市場的利益參與者來看,入場的經(jīng)營者和消費(fèi)者是公共場所活動(dòng)的主體,具體管理涉及到政府、市場主辦方、場內(nèi)日常工作人員,調(diào)整各自行為的依據(jù)可以分為法律法規(guī)、契約章程、自律公約三個(gè)層面。據(jù)此,建立有效的農(nóng)貿(mào)市場管理機(jī)制,政府要摒棄以行政手段作為主要路徑、忽視相關(guān)活動(dòng)主體自身管理責(zé)任和功能的思路。一方面,政府要在充分尊重社會(huì)資源配置的基礎(chǔ)上,通過提供公共服務(wù)支撐,從外部來分擔(dān)農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)管理責(zé)任;另一方面,重新整合政府部門職能,理清各類主體之間的利益和責(zé)任,構(gòu)建以自律管理為基礎(chǔ)、以契約管理為紐帶、以執(zhí)法管理為保障的農(nóng)貿(mào)市場管理架構(gòu)。

農(nóng)貿(mào)市場;準(zhǔn)公共產(chǎn)品;管理機(jī)制;政府服務(wù)

城市里的農(nóng)貿(mào)市場是市民日常生活的必不可少的重要場所。建設(shè)管理好農(nóng)貿(mào)市場,既是一項(xiàng)菜藍(lán)子工程,也是一項(xiàng)民心工程。近年來,隨著城市管理和文明建設(shè)的提檔升級,農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)的經(jīng)營環(huán)境和文明狀況一直廣受關(guān)注,但其臟亂差的問題依然無法得到有效根治。雖然各地政府及相關(guān)部門制訂了若干長效管理機(jī)制,每年都要花費(fèi)大量的行政資源來推動(dòng),結(jié)果往往是抓一下就好一些,松一下就回歸原狀,實(shí)際的收效甚微。我們認(rèn)為,管理農(nóng)貿(mào)市場需要從其自身運(yùn)作的規(guī)律出發(fā),清晰農(nóng)貿(mào)市場的定位,通過利益鏈、責(zé)任鏈的關(guān)聯(lián)來研究農(nóng)貿(mào)市場的管理路徑,從而形成有真正長效的運(yùn)作秩序。

一、農(nóng)貿(mào)市場的公共性與準(zhǔn)公共產(chǎn)品

首先,農(nóng)貿(mào)市場長期融貫于百姓生活之中,提供的服務(wù)具有公共性

1.農(nóng)貿(mào)市場功能可替代性弱,對于居民生活十分重要。農(nóng)貿(mào)市場不僅是市民生活不可或缺的產(chǎn)品,而且已融為人們的一種生活方式。究其交易內(nèi)容來說,農(nóng)貿(mào)市場為居民提供日常食品需求,滿足居民的一日三餐;究其交易的方式來說,其農(nóng)產(chǎn)品的新鮮、方便和價(jià)格便宜深受居民認(rèn)可。即便現(xiàn)在城市里已經(jīng)擁有眾多綜合性超市,提供蔬菜、禽肉等農(nóng)產(chǎn)品銷售服務(wù),還有一些專業(yè)性生鮮超市或是蔬菜連鎖店、個(gè)體蔬菜小店等新型農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營場所,但究其價(jià)格或市場品種豐富程度等因素,還是無法取代農(nóng)貿(mào)市場在市民生活中的地位。對于居民來說,農(nóng)貿(mào)市場依然是農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌流程中最便捷、最經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)。

2.農(nóng)貿(mào)市場盈利模式主要是靠獲取租金,基本上是微利性經(jīng)營。農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營模式主要是市場主辦者通過投資興建或上繳一定的土地房產(chǎn)租借費(fèi)或承包費(fèi)獲取經(jīng)營權(quán),以收取經(jīng)營戶攤位費(fèi)(包括少量的門面租金來獲取收入,攤位費(fèi)再通過經(jīng)營戶成本最終傳導(dǎo)到菜價(jià)上,形成租借鏈、成本鏈。因此,攤位費(fèi)越高,場內(nèi)菜價(jià)就會(huì)越高,而菜價(jià)高度又受到綜合性超市菜價(jià)的制約,從某種程度上講,露天或設(shè)施簡陋的市場,人氣反而較旺,這主要基于成本較低,蔬菜價(jià)格較低,這就決定了農(nóng)貿(mào)市場是一種微利性經(jīng)營。

3.現(xiàn)有農(nóng)貿(mào)市場作為居民配套設(shè)施,選址基本上都是由歷史沿襲。農(nóng)貿(mào)市場的所用場地大致可分為四種類型:一是國有房產(chǎn)開發(fā)公司或政府興建,有的隨著房產(chǎn)公司的改制轉(zhuǎn)為民營,但其固有的農(nóng)貿(mào)市場設(shè)施性質(zhì)基本上都得到沿續(xù),沒有轉(zhuǎn)型為其它商業(yè)設(shè)施;二是政府規(guī)劃由開發(fā)商享受優(yōu)惠而興建的配套設(shè)施;三是政府或大型企業(yè)出借閑置土地,由民資興建;四是原有大棚市場改造為室內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場的,由政府給予配套資金予以扶持。這些設(shè)施有的是自建自營,有的轉(zhuǎn)租經(jīng)營,基本上都實(shí)行了民營化,但其為居民配套服務(wù)的性質(zhì)沒有改變,具有一定的公益性,需要政府在城市建設(shè)中合理統(tǒng)籌。因此,政府在城區(qū)改造、新城區(qū)建設(shè)時(shí)必須對農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)劃安排,相關(guān)房產(chǎn)的專門用途必須保證,否則將會(huì)給居民生活造成不便。

其次,農(nóng)貿(mào)市場具有固定的場所設(shè)施,交易方式?jīng)Q定了農(nóng)貿(mào)市場的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)

準(zhǔn)公共產(chǎn)品,是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品,它介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間,如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營活動(dòng)具有非排他性和一定程度的競爭性。對于獲得同一農(nóng)貿(mào)市場承租攤位的經(jīng)營者來說,當(dāng)甲在從事食品經(jīng)營的同時(shí),并不會(huì)排斥乙在賣菜。就是說,甲在使用農(nóng)貿(mào)市場地的同時(shí),不排斥乙的使用,也不排斥乙獲得利益。但是,場所內(nèi)經(jīng)營者之間的競爭是顯然的。與超市、連鎖經(jīng)營者不同的,農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)集合了眾多的市場經(jīng)營者,他們的進(jìn)貨渠道幾乎來自于同一集散地,甚至同一個(gè)商品提供者,進(jìn)貨價(jià)格幾近一致,由于在同一場所競爭,利潤率極其透明、微小。南京市相關(guān)資料表明,城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場其銷售價(jià)格平均要比綜合性超市低30%。

農(nóng)貿(mào)市場的上述特點(diǎn)表明,作為具有公益性、盈利性、替代性弱等特征的農(nóng)貿(mào)市場,我們可以將此定性為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給,在理論上應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。我們要以此定位,來研究農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)和管理問題,才能尋找到較佳的應(yīng)對管理思路。

二、各類主體在農(nóng)貿(mào)市場中的行為選擇與市場文明建設(shè)

參與農(nóng)貿(mào)市場交易和運(yùn)營管理的主體可以分為五類,包括場內(nèi)經(jīng)營的銷售商、購物的消費(fèi)者、市場的主辦方和經(jīng)營管理方、提供環(huán)衛(wèi)保潔市政服務(wù)的部門、參與管理的地方政府。

農(nóng)貿(mào)市場的文明狀況,直接取決于市場內(nèi)各類主體的文明意識(shí)與行為選擇。在市場內(nèi),各類主體對行為方式的選擇,主要有三個(gè)因素,一是追求自身利益最大化;二是交易習(xí)慣的沿襲;三是制度規(guī)則的合理有效。這些因素交織在一起,相互作用。其中,利益的追索和行為的習(xí)慣,往往引導(dǎo)交易主體忽視規(guī)則,這時(shí),合理的制度設(shè)立就顯得尤為重要。如果制度缺失或規(guī)范不力,自由放任市場運(yùn)行中的各種行為,就會(huì)損害著交易環(huán)境,給市場的管理和文明建設(shè)增加困難。

(一)消費(fèi)群體的田頭購買行為。一些市民在選購蔬菜時(shí)常常將不太好看的、占一點(diǎn)分量的外圍部分去除,有的為了不讓經(jīng)營者看到悄悄地往地上扔;有的市民為了節(jié)省時(shí)間,購?fù)瓴撕?邊走邊摘菜,將多余的菜葉、豆殼扔了一路;有的市民忽視了農(nóng)貿(mào)市場是公共場所,光膀子、隨地吐痰、抽煙、亂扔煙頭,這些市民沒有農(nóng)貿(mào)市場是城市現(xiàn)代商業(yè)空間的意識(shí),依然保留著田間地頭的購菜行為習(xí)慣。

(二)市場內(nèi)經(jīng)營者路邊攤位經(jīng)營意識(shí)。一是溢攤經(jīng)營。場內(nèi)經(jīng)營戶的攤位是固定的,但是,他們往往突破攤位空間限制,或把菜盡量向外放;或加板子撐大攤位;或在攤位前陳放蔬菜及其它商品。總之,就想將一個(gè)攤位當(dāng)十個(gè)來用,增大自己的銷售面積。場內(nèi)只要有一家出攤、溢攤,就有十家百家跟進(jìn)。溢攤不僅容易產(chǎn)生蔬菜、廢葉掉地現(xiàn)象,也容易致經(jīng)營秩序混亂。二是亂扔蔬菜廢棄皮殼。經(jīng)營戶為了求得好的賣相,主動(dòng)去除菜頭、菜葉、豆殼等,這些廢棄物有的扔到后場,有的扔到攤位前,讓保潔員不勝其忙。三是蔬菜批發(fā)業(yè)務(wù)不規(guī)范。蔬菜批發(fā)集散對于經(jīng)營戶、農(nóng)貿(mào)市場的場地設(shè)施都有相應(yīng)的要求。由于這方面的管理沒有跟上,不少市場內(nèi)的不具備條件的經(jīng)營戶都做起了批發(fā)業(yè)務(wù)。過多的批發(fā)銷售超出了市場的承載能力,增加了市場的擁擠和經(jīng)營秩序的混亂。

(三)市場管理者管理行為的利益取向。市場管理者分為兩種人,一種是投資者、經(jīng)營承包者。他們負(fù)責(zé)結(jié)算攤位租金,安排市場維護(hù)和日常的管理。出于自身利益的考慮,他們更關(guān)心的是收益。維護(hù)管理是需要費(fèi)用的,因此,對于日常管理,往往采取承包轉(zhuǎn)包方式分派給日常管理人,并將日常管理費(fèi)用壓到很低水平,使得農(nóng)貿(mào)市場只能維持在每日清除廢棄垃圾的低水平低層次運(yùn)作狀態(tài)。另一種是日常管理人員和保潔員。他們是市場的聘用人員,具體負(fù)責(zé)農(nóng)貿(mào)市場的日常秩序維護(hù)、收取攤位費(fèi)。由于管理費(fèi)用很少,人頭費(fèi)用不足,往往造成場內(nèi)工作人員人手不夠,責(zé)任心不強(qiáng),對于場內(nèi)的溢攤經(jīng)營、廢棄菜皮等現(xiàn)象不關(guān)心、不引導(dǎo)、不制止,場內(nèi)的及時(shí)保潔跟不上,致使部分農(nóng)貿(mào)市場成為城市文明建設(shè)的死角。

(四)環(huán)衛(wèi)運(yùn)作的服務(wù)意識(shí)與工作節(jié)奏。環(huán)衛(wèi)按照每天固定時(shí)間在固定地點(diǎn)按次序收集垃圾,對于農(nóng)貿(mào)市場這樣生產(chǎn)垃圾的大戶,環(huán)衛(wèi)部門的清運(yùn)工作也很為難。尤其在早晚經(jīng)營戶上菜高峰,農(nóng)貿(mào)市場頃刻間到處垃圾成堆。由于環(huán)衛(wèi)在垃圾清運(yùn)時(shí)間上不能適應(yīng)農(nóng)貿(mào)市場運(yùn)作的需要,經(jīng)常造成垃圾積壓,人們甚至要在垃圾上通過,嚴(yán)重惡化場內(nèi)環(huán)境,影響場內(nèi)的經(jīng)營秩序。

(五)政府的宏觀控制與微觀管理。政府的行為受制于國家法律,在宏觀上,主要是通過制定規(guī)劃和制度介入農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè),涉及到市政規(guī)劃、土地審批等多個(gè)方面。在微觀上,政府主要是執(zhí)行法律和政策,對經(jīng)營資格、物價(jià)、衛(wèi)生、農(nóng)產(chǎn)品檢疫、公共場所安全等多方面實(shí)施行政監(jiān)管。這些活動(dòng)分屬不同的部門,各自都有自己的管理利益和管理偏好,會(huì)在現(xiàn)行的法律和體制約束下,尋求對自己有利的監(jiān)管行為。

上述的情況表明,農(nóng)貿(mào)市場的文明狀況是由入場的各類主體相互博弈的結(jié)果。影響各類主體的行為的因素是多方面的,最主要的是各自的利益取向,管理制度設(shè)置、文明觀念和行為習(xí)慣。為此,需要依據(jù)農(nóng)貿(mào)市場的性質(zhì)和各類主體的特點(diǎn),設(shè)置相關(guān)的管理制度,采取有效的管理措施,促進(jìn)農(nóng)貿(mào)市場的文明建設(shè)。

三、政府管理模式與部門職能效率

(一)農(nóng)貿(mào)市場管理具有多層次性和多重屬性

對于農(nóng)貿(mào)市場的管理有不同的層面。一是從政府的角度來看,農(nóng)貿(mào)市場的主辦方是獨(dú)立的市場主體,政府應(yīng)當(dāng)對他們的經(jīng)營活動(dòng)與社會(huì)影響依法實(shí)施行政管理;二是農(nóng)貿(mào)市場的主辦方對于市場活動(dòng)的日常管理,主要通過制定規(guī)章制度和工作安排實(shí)現(xiàn)對市場經(jīng)營環(huán)境的維護(hù)和經(jīng)營行為的規(guī)范。其中,經(jīng)營環(huán)境的衛(wèi)生保潔、擺放有序是通過事務(wù)管理手段來實(shí)現(xiàn)的,經(jīng)營行為是在由法律規(guī)范約來約束。三是市場管理人員與保潔員對于場內(nèi)人員行為的具體管理,如市場內(nèi)的經(jīng)營戶和市場內(nèi)的購買人,交易活動(dòng)和場內(nèi)行為要遵守秩序。

管理的針對性決定了其管理措施的有效性。在農(nóng)貿(mào)市場管理中,政府、市場所有者和經(jīng)營者、市場內(nèi)的管理人員,各自有其管理的對象,管理的手段和作用也各不相同。因此,要取得應(yīng)有的管理效果,必須理清管理者與管理對象的相互關(guān)系。就農(nóng)貿(mào)市場管理而言,包含了三種不同性質(zhì)的管理活動(dòng)。

第一,行政執(zhí)法。政府相關(guān)部門依照各自職能對市場中蔬菜水果農(nóng)殘、家禽檢疫、生豬索票等商品質(zhì)量和經(jīng)營戶的交易行為的合法合規(guī)性實(shí)施行政監(jiān)管,并依法對場內(nèi)經(jīng)營戶和市場主辦方的違法行為實(shí)施查處,維護(hù)市場法制,維護(hù)居民消費(fèi)權(quán)益和生命健康。

第二,契約管理。一是政府通過行政合同規(guī)范市場所有者、經(jīng)營者的行為。政府依法規(guī)劃批準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場時(shí),市場舉辦方應(yīng)有文明規(guī)范經(jīng)營的承諾,由此形成與政府的合約;二是經(jīng)營戶在入場經(jīng)營時(shí)向市場主辦方簽訂文明規(guī)范經(jīng)營承諾,市場主辦方與入場經(jīng)營戶就經(jīng)營行為秩序達(dá)成約定。第三,市場主辦方向入場購買者提出文明倡議和宣傳,與廣大消費(fèi)者達(dá)成共識(shí)。通過上述方式,形成政府及政府委托方對農(nóng)貿(mào)市場舉辦方的契約管理,市場舉辦方對場內(nèi)經(jīng)營戶的契約管理,從而構(gòu)成比較完整的責(zé)任鏈。彌補(bǔ)現(xiàn)有行政法規(guī)的不完善,行政部門缺乏依據(jù)進(jìn)行行政執(zhí)法的困境。

第三,自律管理。農(nóng)貿(mào)市場協(xié)會(huì)可以受政府的委托對所屬各農(nóng)貿(mào)市場會(huì)員的文明經(jīng)營進(jìn)行檢查、評比,并對履行承諾情況進(jìn)行評估,提出獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰建議;政府管理部門將檢查、評估結(jié)果作為政策扶持的依據(jù)。同樣,市場主辦方將場內(nèi)經(jīng)營戶組織起來進(jìn)行評比考核,形成自律機(jī)制。

(二)政府主導(dǎo)推動(dòng)的市場管理模式效率不高

長期以來,我們習(xí)慣了政府主導(dǎo)一切事物,農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)與管理也是由政府承擔(dān)?，F(xiàn)在,農(nóng)貿(mào)市場的文明建設(shè)納入了城市管理的工作中,屬于政府工作檢查考核的范圍。這樣一來,政府行為與市場主體的契約行為混同,政府取代了不同主體的管理職能。由于利益和責(zé)任、權(quán)利和收益不對稱,政府單一的行政管理行為很難達(dá)到預(yù)期的目的。

1.政府部門管理責(zé)任與管理職能相混淆。說起市場管理,人們就會(huì)想到工商部門,因此,管理農(nóng)貿(mào)市場也成了工商部門的職責(zé)。其實(shí),工商部門依法只是對商品質(zhì)量和經(jīng)營戶的交易行為的合法合規(guī)性實(shí)施管理,農(nóng)貿(mào)市場作為公共活動(dòng)場所,其環(huán)境、衛(wèi)生秩序是市容、環(huán)衛(wèi)部門監(jiān)督和管理的內(nèi)容,工商部門沒有這方面的職能,對于這類違規(guī)行為無處罰權(quán)限,即便經(jīng)常查究,其結(jié)果是糾而不改。

2.部門牽頭負(fù)責(zé)實(shí)際難以負(fù)責(zé)。牽頭部門是為了實(shí)現(xiàn)某一管理目標(biāo),需要多個(gè)平級單位或部門共同配合,地方政府指定其中一個(gè)部門負(fù)責(zé)情況匯總、居間協(xié)調(diào)、信息交流,該部門就是牽頭部門。牽頭部門往往是目標(biāo)管理中具有較大影響和權(quán)限的部門,當(dāng)被確定為牽頭部門之后,實(shí)際上成了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任部門。其他部門一般只是對于管理目標(biāo)某一方面享有權(quán)限或產(chǎn)生影響,管理目標(biāo)并不是其工作重點(diǎn),因此,其他部門對于占用本部門資源參與該工作并不熱心。牽頭部門與其他部門只是工作協(xié)調(diào),并沒有實(shí)際的行政權(quán)威,因此,其它組成部門對于需要配合的事項(xiàng)基本上不管,對牽頭部門的通報(bào)不予以回應(yīng)和落實(shí),牽頭部門缺乏相應(yīng)的查處權(quán),出了問題,基本由牽頭部門承擔(dān)責(zé)任。

對農(nóng)貿(mào)市場的管理涉及到多個(gè)政府部門,地方政府往往也是指定工商部門牽頭,市容、環(huán)衛(wèi)、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門結(jié)合。實(shí)際上這樣的協(xié)調(diào)機(jī)制效果甚微。

3.政府對市場建設(shè)的管理制度供給不足。對于以盈利為導(dǎo)向的社會(huì)投資者來說,市場自身的管理相對比較簡單,不需要進(jìn)行市場營銷等活動(dòng),主要維護(hù)正常的交易秩序、保持環(huán)境衛(wèi)生,因此費(fèi)用支出也比較單一,主要是人員工資支出。在攤位費(fèi)收入一定的情況下,減少人員就能減少管理費(fèi)支出、增加收益。如果沒有硬性的規(guī)定,他們只會(huì)安排能夠維持基本運(yùn)行的人員,維持很低水平的管理。對管理人員、保潔人員的少投入部分就是利潤多出的部分。由于缺乏對農(nóng)貿(mào)市場管理的投入,在農(nóng)貿(mào)市場衛(wèi)生保潔、場內(nèi)攤位規(guī)整、場外車輛停放等環(huán)境秩序方面容易出現(xiàn)問題。農(nóng)貿(mào)市場屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,需要政府和市場共同承擔(dān)。當(dāng)前,對于政府來說,比較重視農(nóng)貿(mào)市場硬件建設(shè)和改造,而忽視對管理需求的供給。當(dāng)然,硬件建設(shè)是基礎(chǔ),但是,對一些公共服務(wù)投入的不足必然帶來管理的欠帳。目前,由于缺少必要的規(guī)定,對于臟亂差等不文明不整潔行為,政府行政執(zhí)法部門無法對其進(jìn)行查處糾正。

4.過多地依賴行政手段而缺乏經(jīng)濟(jì)手段。農(nóng)貿(mào)市場中屬于事務(wù)管理方面的問題,應(yīng)由相關(guān)的管理制度或機(jī)制來約束;屬于經(jīng)營行為規(guī)范的問題,應(yīng)由相關(guān)的法律法規(guī)來調(diào)整,違者由有權(quán)部門進(jìn)行行政執(zhí)法。現(xiàn)在的管理中,依照內(nèi)部約定實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的手段嚴(yán)重欠缺,即便有所規(guī)定,也很難有效執(zhí)行,市場管理工作主要依賴政府部門的檢查執(zhí)法來推動(dòng),通過外在的他律實(shí)施監(jiān)管,不勝其累。

四、自律、契約、執(zhí)法相銜接與農(nóng)貿(mào)市場管理架構(gòu)

政府對農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)管理,具有宏觀性、行政性、依法性、外部性、非自主性的特點(diǎn)。農(nóng)貿(mào)市場的日常運(yùn)行和文明建設(shè),主要還是要靠市場自身的管理。為此,需要把政府管理、市場管理與行業(yè)自律結(jié)合起來,構(gòu)建以自律管理為基礎(chǔ)、以契約管理為紐帶、以執(zhí)法管理為保障的農(nóng)貿(mào)市場管理架構(gòu),建設(shè)政府有限參與的農(nóng)貿(mào)市場管理體系。

(一)建立農(nóng)貿(mào)市場綜合管理的政府職能協(xié)調(diào)機(jī)制

首先,明確主管部門職責(zé)。順應(yīng)大部門制的行政改革,農(nóng)貿(mào)市場的管理職責(zé)歸于具有相關(guān)行業(yè)管理職能的部門承擔(dān),主要負(fù)責(zé)提供農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)和運(yùn)行的制度,協(xié)調(diào)政府對農(nóng)貿(mào)市場的管理。包括:制訂整個(gè)地區(qū)農(nóng)貿(mào)市場的布局規(guī)劃,制訂農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范,制訂現(xiàn)有農(nóng)貿(mào)市場的調(diào)整、改造計(jì)劃,審批農(nóng)貿(mào)市場的準(zhǔn)入資格;負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決農(nóng)貿(mào)市場管理中存在的問題,通報(bào)農(nóng)貿(mào)市場動(dòng)態(tài),協(xié)調(diào)相關(guān)部門依據(jù)各自職能要求依法行政。其次,劃分和協(xié)調(diào)各職能部門行政執(zhí)法的管轄范疇。農(nóng)貿(mào)市場的文明規(guī)范建設(shè),涉及工商、環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)林等多家職能部門,各部門應(yīng)依據(jù)職能加強(qiáng)合作,有效監(jiān)管,規(guī)范經(jīng)營行為,嚴(yán)把食品質(zhì)量,維護(hù)市場秩序,為市民創(chuàng)造一個(gè)安全放心的消費(fèi)環(huán)境。再次,加強(qiáng)對攤位收費(fèi)權(quán)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督,提供相關(guān)的指導(dǎo)意見,從而進(jìn)一步規(guī)范不同檔次市場的收費(fèi),引導(dǎo)農(nóng)貿(mào)市場提升規(guī)范經(jīng)營的水平。

(二)構(gòu)建由政府、市場、經(jīng)營者組成的規(guī)范經(jīng)營責(zé)任鏈

農(nóng)貿(mào)市場的有序發(fā)展,必須建立與利益鏈相適應(yīng)的責(zé)任鏈,按照誰投資(經(jīng)營、誰管理、誰負(fù)責(zé)的原則,進(jìn)一步強(qiáng)化市場內(nèi)各個(gè)活動(dòng)主體的責(zé)任和義務(wù)。

首先,明確相關(guān)單位的責(zé)任,并通過契約的形式固定下來。農(nóng)貿(mào)市場開辦者提交審批時(shí),需要對場內(nèi)場外環(huán)境和衛(wèi)生、攤位擺放秩序、買賣秩序、文明宣傳等事項(xiàng)作出責(zé)任承諾;場內(nèi)經(jīng)營戶提出入場申請時(shí),需要對攤位周圍環(huán)境衛(wèi)生、擺放秩序、買賣秩序等事項(xiàng)作出責(zé)任承諾。

其次,建立與承諾相對應(yīng)的保證金制度。市場向政府指定部門或委托管理單位,繳納文明經(jīng)營保證金;經(jīng)營戶向市場交納合法經(jīng)營、文明經(jīng)營保證金。政府指定部門或委托農(nóng)貿(mào)市場協(xié)會(huì)對各市場進(jìn)行考核評比,對達(dá)到目標(biāo)要求的,由政府兌現(xiàn)增加人員經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼或相關(guān)建設(shè)改造資金補(bǔ)貼;達(dá)不到目標(biāo)要求的,扣減政府相關(guān)補(bǔ)貼直至扣罰保證金。

(三)充分發(fā)揮農(nóng)貿(mào)市場行業(yè)協(xié)會(huì)組織自律管理的作用

首先,政府要對行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)指導(dǎo)。一方面,主管部門制定農(nóng)貿(mào)市場文明建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),提出總體的管理要求,為發(fā)展中介服務(wù)組織提供良好的制度依據(jù);另一方面,職能部門參與行業(yè)管理的制度設(shè)計(jì),做好政府管理與行業(yè)自律的銜接。

其次,按照市場自治組織的要求建設(shè)行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)保持自己的獨(dú)立性、自律性、公正性,需要按照市場化原則完善內(nèi)部機(jī)制,注重協(xié)會(huì)的微觀制度建設(shè),建立健全責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的管理體制,強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和財(cái)務(wù)控制。完善行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu),建立行之有效的規(guī)則和監(jiān)管。

其三,充分發(fā)揮協(xié)會(huì)章程實(shí)行行業(yè)自我管理的作用。行業(yè)規(guī)章約束行業(yè)的從業(yè)人員,要把行業(yè)章程與每個(gè)市場主辦方的經(jīng)營管理直接掛鉤,與市場中的經(jīng)營戶直接掛鉤,更好地運(yùn)用行業(yè)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)責(zé)任調(diào)節(jié)經(jīng)營者的行為。

其四,加強(qiáng)從業(yè)人員的培訓(xùn)工作,不斷提高業(yè)務(wù)能力。加強(qiáng)從業(yè)人員的法制教育和職業(yè)道德教育,增強(qiáng)其法制觀念和業(yè)務(wù)素質(zhì),增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),端正服務(wù)態(tài)度,改變目前農(nóng)貿(mào)市場從業(yè)人員素質(zhì)偏低,管理較弱的狀況。

五、政府公共服務(wù)與扶持路徑選擇

作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供與管理者,政府在農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)與管理中的角色定位非常重要。一方面,政府作為城市的管理者,需要全面規(guī)劃農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè),建立農(nóng)貿(mào)市場的管理體系,依法實(shí)行監(jiān)管;另一方面,需要給予農(nóng)貿(mào)市場一定的投入與服務(wù)。如果把所有責(zé)任推給市場去解決,經(jīng)營者的追利性決定了投資人在收入(攤位費(fèi)一定的情況下,會(huì)盡量減少支出,尤其是在人力投入方面會(huì)少之又少,農(nóng)貿(mào)市場臟亂差現(xiàn)象不可能得到有效解決。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給,政府應(yīng)當(dāng)和市場共同分擔(dān),需要討論政府投入和扶持的方式。

(一)政府提供必要的建設(shè)扶持資金,完善農(nóng)貿(mào)市場的硬件設(shè)施。根據(jù)城市規(guī)劃和政府度工作計(jì)劃,對興建及改造升級的農(nóng)貿(mào)市場,給予一定項(xiàng)目的一次性扶持資金,為農(nóng)貿(mào)市場規(guī)范有序經(jīng)營創(chuàng)造基本條件。比如,為每個(gè)農(nóng)貿(mào)市場配備農(nóng)殘檢測設(shè)備,并提供一定的日常運(yùn)作費(fèi)用,確保這些設(shè)備的正常運(yùn)行,以便把好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)。

(二)政府提供或購買部分公共服務(wù),以此推進(jìn)農(nóng)貿(mào)市場文明水平的提升。有兩種方式:一種方式是由政府通過公開招標(biāo)選擇物業(yè)公司,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場的內(nèi)部衛(wèi)生保潔,門前保潔和車輛停放秩序維護(hù),費(fèi)用由政府提供一定比例,其余由農(nóng)貿(mào)市場繳付,這樣可以確保市場有比較合理的保潔和維持公共秩序的人力;另一種方式是政府直接按農(nóng)貿(mào)市場保潔、維持秩序人力標(biāo)準(zhǔn),給予農(nóng)貿(mào)市場一定比例人力薪資的補(bǔ)貼,人員配備由農(nóng)貿(mào)市場負(fù)責(zé),政府按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核后發(fā)放,并可配套一定的處罰措施。上述兩種方式,后一種相對而言,對農(nóng)貿(mào)市場有一種約束力,沒有推卸責(zé)任的理由,它需要采取一些綜合措施來約束場內(nèi)經(jīng)營者和購買人的行為。采用前一種方式,容易出現(xiàn)場內(nèi)經(jīng)營戶和購買人不配合的情形。

(責(zé)任編輯:木 秦)

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1672-1071(2010)03-0055-05

2010-02-20

孫涉(1954-),男,江蘇南京人,中共南京市委黨校副教授。