施雪華 劉耀東

美國公共行政理論中的憲政主義之哲學(xué)基礎(chǔ)與內(nèi)在邏輯

施雪華 劉耀東

美國公共行政理論中的憲政主義經(jīng)歷了形成、發(fā)展和成熟三個階段。自由主義是憲政主義的哲學(xué)基礎(chǔ),因為憲政是自由的內(nèi)在要求,自由是憲政的最終目的。美國公共行政理論中的憲政主義思想在對傳統(tǒng)管理主義及新管理主義思想的批判過程中得以發(fā)展和完善,其理論觀點(diǎn)從片面化、零散化逐漸轉(zhuǎn)向完整化、系統(tǒng)化。理論研究由注重人本價值、排斥經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)向既注重人本價值又兼顧經(jīng)濟(jì)價值,這是美國公共行政理論中憲政主義發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

美國;憲政主義;哲學(xué)基礎(chǔ);內(nèi)在邏輯

美國公共行政理論的發(fā)展始終存在著兩條主線,即管理主義與憲政主義。管理主義一直是支配和影響公共行政理論與實(shí)踐的主流思想與思維定式,其實(shí)質(zhì)就是追求公共行政過程中的效能、效率以及經(jīng)濟(jì)的價值。然而,由于管理主義忽視民主、公平、正義等價值,遭到了憲政主義的強(qiáng)烈批判。憲政主義認(rèn)為,過多地強(qiáng)調(diào)管理主義而忽視公共行政中的憲政價值,只會使公共行政成為“盲動的理論”,在實(shí)踐中,會出現(xiàn)公共行政淪為“暴政”的工具的可能和現(xiàn)實(shí)。因此,維護(hù)公共行政的合法性是憲政主義的重要目標(biāo),在此目標(biāo)的指引下,憲政主義得到了長足的發(fā)展。

一、美國公共行政理論中憲政主義的思想脈絡(luò)

美國公共行政理論中憲政主義思想發(fā)端于杰斐遜,中經(jīng)沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特洛姆、庫珀至登哈特,其理論傳承大體經(jīng)歷了以下三個階段：

(一)美國公共行政理論中憲政主義的萌芽階段：杰斐遜的憲政思想

杰斐遜是美國民主憲政的先驅(qū)者,他從保障公民基本權(quán)利的角度出發(fā),主張用憲法來限制政府的權(quán)力,實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分立與制衡,從而達(dá)到維護(hù)個人自由的終極目標(biāo)。他的觀點(diǎn)為憲政主義奠定了基石。具體而言,杰斐遜的憲政主義思想主要有：(1)平等、主權(quán)在民的思想。杰斐遜認(rèn)為：“一切人都是生而平等的,造物主賦予了他某些固有的和不可剝奪的權(quán)利,其中包括生存、自由和追求幸福。為了鞏固這些權(quán)利,在人們中建立了政府,政府的正當(dāng)權(quán)力來自被統(tǒng)治者的同意;無論什么時候一個政府破壞了這些目的,人民就有權(quán)改變這個政府或把它廢除,并成立新的政府”[1](P48)。(2)限制政府權(quán)力的思想。為了限制政府權(quán)力,防止出現(xiàn)獨(dú)裁和暴政,杰斐遜不但要求實(shí)行三權(quán)分立,而且要求實(shí)行地方層層分權(quán),二者都是互相牽制、互相平衡原則的體現(xiàn)。(3)人民參政與監(jiān)督的思想。杰斐遜把人民參政看做是實(shí)現(xiàn)人民自治,防止暴政的最有效措施。他堅持認(rèn)為人民是國家權(quán)力的源泉,是儲藏社會的根本權(quán)力的寶庫。[2](P215)(4)依法行政的思想。杰斐遜認(rèn)為一個民主國家的重要標(biāo)志之一是實(shí)行法治,嚴(yán)格依法辦事。只有實(shí)行法治,才能保障公民的民主自由權(quán)利,保護(hù)他們的財產(chǎn)和追求幸福的權(quán)利。正是杰斐遜對憲政價值的倡導(dǎo),為美國公共行政理論中的憲政主義思想提供了理論基礎(chǔ)。

(二)美國公共行政理論中憲政主義的發(fā)展階段：從沃爾多至庫珀的憲政思想

以沃爾多和弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派在對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的價值理念進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出了一系列不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的憲政主義觀點(diǎn)。例如,沃爾多在《行政國家》和《公共行政的事業(yè)》及《民主行政理論的發(fā)展》等著作中對傳統(tǒng)的行政學(xué)和政治與行政二分法進(jìn)行了批判,認(rèn)為公共行政與政治是不可分的,“政府過程本身是一種決策和行動相結(jié)合的無縫隙網(wǎng)絡(luò)”。[3](P121)他提出了對官僚制與民主制進(jìn)行調(diào)和的思想,表達(dá)了其對民主行政寄予的希望,這種民主行政將“拋棄傾向于主導(dǎo)行政理論的權(quán)威—服從、上級—下級等思想模式”。[4](P103)另外,他還從三個視角對公共性進(jìn)行了系統(tǒng)的詮釋,其對公共性的理解滲透著民主、公平與正義等價值理念。此外,沃爾多還認(rèn)為,公共行政既是一種倫理道德,又是一種意識形態(tài),因此,行政理論必然包含道德學(xué)說,而道德學(xué)說又要求不應(yīng)該把價值觀僅僅當(dāng)做數(shù)據(jù)資料[5](P212)。

弗雷德里克森在《新公共行政學(xué)》及《公共行政的精神》等著作中對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”觀點(diǎn)進(jìn)行了反思和批判,他強(qiáng)調(diào)公共行政的核心價值在于促進(jìn)公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。他認(rèn)為：“社會公平包含著對包括組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。社會公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的平等性;社會公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù);社會公平強(qiáng)調(diào)公共行政管理的變革;社會公平強(qiáng)調(diào)對公眾要求做出積極的回應(yīng)而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的”。[6](P39)此外,他還對涉及公共行政領(lǐng)域的公正、公民精神、自由裁量權(quán)等問題進(jìn)行了深入細(xì)致的分析,指出當(dāng)代公共行政在動蕩的變革環(huán)境下,必須在政治、價值與倫理方面進(jìn)行恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?從而構(gòu)建公共行政官員所應(yīng)遵循的價值規(guī)范與倫理準(zhǔn)則,保證建立現(xiàn)代民主政府和政府治理的有效性。

此后,奧斯特洛姆在其著作《美國公共行政的思想危機(jī)》中對美國公共行政的憲法危機(jī)進(jìn)行透析,反思了美國公共行政的思想主流,探討了當(dāng)代美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家對公共治理問題的研究,概括了《聯(lián)邦黨人文集》和托克維爾對于民主制行政的分析,強(qiáng)調(diào)“立憲政府體制的邏輯是所有政府權(quán)力都要受到限制。放棄了這些限制,就放棄了立憲政府”。[7](P145)他還提出公共行政的實(shí)踐必須在官僚制的基礎(chǔ)上引入民主制行政。

庫珀在其《行政管理的公民倫理》、《公共責(zé)任的倫理與價值》及《負(fù)責(zé)任的行政官員》等著作中強(qiáng)調(diào)了行政倫理的重要性,并認(rèn)為行政倫理是“一個根據(jù)某一具體的行政決策將我們的價值觀進(jìn)行整理排序的實(shí)際過程”。[8](P7)他強(qiáng)調(diào)行政倫理的概念基礎(chǔ)是公民權(quán)理念,核心問題是行政責(zé)任,并認(rèn)為通過內(nèi)外控制機(jī)制之整合以及保持個體倫理自主性兩種途徑來實(shí)現(xiàn)行政倫理行為。

經(jīng)過從沃爾多到庫珀等幾位學(xué)者的論述,美國公共行政理論中的憲政主義思想得到極大的發(fā)展,并為憲政主義理論的最終成熟奠定了基礎(chǔ)。

(三)美國公共行政理論中憲政主義的成熟階段：登哈特的憲政思想

登哈特在《公共組織理論》與《新公共服務(wù)——服務(wù),而不是掌舵》等著作中對管理主義及風(fēng)靡一時的新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)的價值觀進(jìn)行了反思,認(rèn)為管理主義及“新管理主義”會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值。公共行政應(yīng)為公民服務(wù),政府的職能是服務(wù),而不是“掌舵”,進(jìn)而提出了“新公共服務(wù)”的價值理念。其憲政主義思想主要有：(1)服務(wù)于公民,而不是服務(wù)于顧客;(2)追求公共利益;(3)重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神;(4)思考要具有戰(zhàn)略性,行動要具有民主性;(5)承認(rèn)責(zé)任并不簡單; (6)服務(wù),而不是掌舵;(7)重視人,而不只是重視生產(chǎn)率。[9](P40-41)登哈特的憲政主義思想不僅繼承了民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義與新公共行政學(xué)理論的憲政主義觀點(diǎn),而且在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新,進(jìn)而提出了“新公共服務(wù)”的價值理念與理論范式;不僅在諸如公共利益、責(zé)任、公民權(quán)等理念方面對傳統(tǒng)的公共行政以及新公共管理進(jìn)行了批判,同時把他們與新公共服務(wù)的理念進(jìn)行了系統(tǒng)的比較。這一切表明,登哈特的“新公共服務(wù)”理論無論在深度方面,還是在系統(tǒng)化、完善化方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了以前的憲政主義思想,使美國公共行政理論中的憲政主義思想走向成熟化和系統(tǒng)化。

二、美國公共行政理論中憲政主義的哲學(xué)基礎(chǔ)

作為一種意識形態(tài)和政治哲學(xué)的基本概念,大概沒有哪個政治學(xué)概念能比自由主義更顯得帶有歧義和引起爭議的了。從詞源學(xué)的角度看,“自由主義”(Liberalism)一詞是1819年開始出現(xiàn)于英語詞匯中的。該詞源出于西班牙語“l(fā)iberals”,在19世紀(jì)初首先在西班牙被作為自由黨的名稱使用,此后,“自由主義”開始在歐洲、北美地區(qū)廣泛流行開來,成為一種資產(chǎn)階級思想派別的代名詞,并逐漸發(fā)展為西方主要的政治思潮。當(dāng)代西方自由主義表現(xiàn)為兩種形式：一種形式始于17世紀(jì)英國資產(chǎn)階級革命,是英國革命思想傳統(tǒng)的具體表現(xiàn),洛克是這一傳統(tǒng)的最初闡釋者。我們將這種形式稱為自由主義的傳統(tǒng)形式;另一種形式源于19世紀(jì)80年代,經(jīng)過密爾對自洛克以來自由主義思想傳統(tǒng)的重大修正,由格林進(jìn)行了那個時代最充分的論說,使這一形式得以形成,并在20世紀(jì)前期向世界作了充分的展示。我們將這種形式稱為自由主義的現(xiàn)代形式。[10](P2)

當(dāng)代自由主義的演變過程,在一定意義上就是對自由主義兩種形式進(jìn)行不斷認(rèn)識、修正、發(fā)展和應(yīng)用的過程,是兩種形式的自由主義相互沖突、論爭的結(jié)果。這兩種形式在西方社會發(fā)展領(lǐng)域相輔相成,互相錯位,使得當(dāng)代自由主義的真實(shí)面目變得撲朔迷離,對它的界定眾說紛紜、莫衷一是,“新自由派”、“新保守派”、“保守自由派”、“自由保守派”等稱謂被大量使用。由于使用者各執(zhí)己見,使人們很難準(zhǔn)確判定其所用詞語的政治傾向。筆者較同意薩托利關(guān)于自由主義的定義,即自由主義就是通過憲政國家而對個人政治自由和個人自由予以法律保護(hù)的理論與實(shí)踐。[11](P430)雖然自由主義的內(nèi)涵十分復(fù)雜,存在多種變體,但其共同之處所表現(xiàn)的特征主要有以下幾點(diǎn)：(1)非放任性。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利;如果一個公民能夠做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因為其他人也同樣會有這個權(quán)利”。[12](P154)只有人人服從法律,在法律范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利,才不會互相侵犯,從而每個人就能安全地自由生活。(2)個人主義。自由主義理論的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是個人主義的。(3)強(qiáng)調(diào)道德平等性與普遍性。自由主義具有平等主義的色彩,正如約翰·格雷所言,自由主義“是平等主義的,因為它賦予所有人以同等的道德地位,否認(rèn)人們之間在道德價值上的差異與法律秩序或政治秩序的相關(guān)性”。[13](P2)(4)社會向善性。即認(rèn)為所有的社會制度與政治安排都是可以糾正和改善的。約翰·格雷認(rèn)為：“正是這一關(guān)于人與社會的觀念賦予自由主義以一種確定的統(tǒng)一性,從而使之超越了其內(nèi)部巨大的多樣性和復(fù)雜性”。[14](P2)

自由主義與憲政主義之間有著密切的關(guān)系,可以說,沒有自由主義的存在,憲政主義也就不可能產(chǎn)生。憲政主義從某種意義上說是自由主義發(fā)展的結(jié)果,自由主義為憲政主義的發(fā)展奠定了理論與價值基礎(chǔ)。

首先,憲政主義是自由主義的內(nèi)在要求。自由主義是以個人主義原則作為其立論的出發(fā)點(diǎn),作為一種政治主張,是近代啟蒙運(yùn)動的產(chǎn)物。啟蒙思想家們強(qiáng)調(diào)人的價值即人的尊嚴(yán)、個體自主和自我發(fā)展,以及在政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、科學(xué)等方面的個人主義信念,逐漸成了潮流,構(gòu)成了現(xiàn)代自由主義的大部分內(nèi)容。西方啟蒙思想家們對自由主義的理解并不完全相同,但其核心思想?yún)s是一致的,那就是自由主義是個人權(quán)利的具體體現(xiàn),而權(quán)利是在憲法和法律規(guī)定的框架內(nèi)行事的。因此,作為啟蒙思想家們所倡導(dǎo)的自由主義的核心內(nèi)容的“自由”,實(shí)質(zhì)上是一種“法律上的自由”,它要求在憲法和法律的范圍內(nèi),排斥外在的強(qiáng)制和干預(yù),保證個人意志的充分實(shí)現(xiàn)。[15]而憲法和法律的精神和原則落實(shí)于政治實(shí)踐當(dāng)中,就是憲政。哈耶克對憲政和自由的關(guān)系的理解是：剝離掉一切表層以后,自由主義就是憲政,亦即“法治的政府而非人治的政府”。[16](P243)自由就是要求實(shí)行憲政,一切自由均存在于國家與政府的帷幕之后,是法律之下的自由。在現(xiàn)代各國政治結(jié)構(gòu)中,憲政是自由主義的制度支撐,憲政的制度表現(xiàn)是分權(quán)以及在分權(quán)基礎(chǔ)上的制衡。單純的分權(quán)并不能必然地帶來保護(hù)自由的結(jié)果,關(guān)鍵在于通過分權(quán)安排,實(shí)現(xiàn)權(quán)力體系的相互牽制,使之不能濫用權(quán)力以侵害公民自由。憲政對政府權(quán)力的制約與限制,就是對自由的保障與庇護(hù)。

其次,自由主義是憲政主義的最終目的。憲政主義的根本目標(biāo)不在于分權(quán)與限權(quán),而在于通過分權(quán)與限權(quán),實(shí)現(xiàn)對公民個人權(quán)利與自由的保障。憲政從其萌芽之初就以反特權(quán)反專斷為使命,以保障和促進(jìn)公民個人權(quán)利與自由為目標(biāo)。弗里德里希指出：“憲法的政治功能旨在達(dá)成特定的政治目標(biāo),在這其中,核心的目標(biāo)是保護(hù)身為政治人的政治社會中的每個成員,保護(hù)他們享有的真正的自治。憲法旨在維護(hù)具有尊嚴(yán)和價值的自我,因為自我被視為首要價值……因此憲法的功能也可以被闡釋為規(guī)定和維護(hù)人權(quán)”。[17](P14-15)

以上的論述充分說明：自由主義和憲政主義是一脈相承的。自由主義是憲政主義的基石,而憲政主義則是自由主義的實(shí)現(xiàn)形式;自由主義是憲政主義的最終目標(biāo),而憲政主義則是自由主義的內(nèi)在要求。因此我們有理由認(rèn)為,美國公共行政理論中憲政主義的哲學(xué)基礎(chǔ)就是自由主義。

三、美國公共行政理論中憲政主義的內(nèi)在邏輯

如前所述,美國公共行政發(fā)展過程中的憲政主義思想是在對傳統(tǒng)管理主義及新管理主義思想進(jìn)行批判的過程中不斷發(fā)展和完善的。盡管上述幾位最具代表性的理論家的憲政主義思想在形式上和側(cè)重點(diǎn)上有不同之處,但其精神實(shí)質(zhì)是同一的,即以推進(jìn)憲政價值為己任,熱衷于設(shè)計可操作的民主程序、公民參與和分權(quán)原則,要求公共行政更多地關(guān)注正義、自由和責(zé)任等價值目標(biāo)。

透析美國公共行政中憲政主義理論的發(fā)展歷程和理論傳承,我們不難看出,憲政主義理論的發(fā)展過程并不是雜亂無章的,而是有一定的內(nèi)在邏輯,主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

(一)理論觀點(diǎn)從片面化、零散化逐漸轉(zhuǎn)向完整化、系統(tǒng)化

從某種意義上說,在公共行政學(xué)產(chǎn)生之前,美國公共行政屬于杰斐遜式的民主型模式,這種模式強(qiáng)調(diào)實(shí)行權(quán)力分立和相互制衡制度,使任何權(quán)力機(jī)構(gòu)都不能越出其合法的限度之外。然而,這種民主型模式在公共行政學(xué)誕生以后逐漸被傳統(tǒng)公共行政所拋棄。在20世紀(jì)中葉以后,由于傳統(tǒng)公共行政過度追求效率而與民主政府運(yùn)行的基本要求相去甚遠(yuǎn),因而遭到一些學(xué)者的質(zhì)疑和批評。德懷特·沃爾多是其中的代表人物,他對傳統(tǒng)的政治—行政二分法進(jìn)行了批判,并對民主問題進(jìn)行了反思。同時,他強(qiáng)調(diào)官僚制與民主制的融合以及行政道德的思考。但沃爾多的憲政主義思想更多地帶有批判主義色彩,沃爾多本人與其說是一個創(chuàng)造性的理論家,倒不如說是一個評論家和批評家甚或一個綜合家。[18](P209)而且沃爾多在對公共行政史的研究細(xì)節(jié)上存在著一些問題,表現(xiàn)出其內(nèi)在的矛盾心理。例如,他堅持認(rèn)為公共行政必然要涉及政治,而他又在政治—行政二分法中看到了某種連續(xù)的價值;他強(qiáng)調(diào)我們應(yīng)該既有民主又有官僚制,而他既沒有告訴我們?nèi)绾谓鉀Q二者之間的沖突,也沒有告訴我們它們之間的最優(yōu)平衡是什么,這一切充分說明其憲政主義思想還不夠系統(tǒng)、完善。

隨后的新公共行政學(xué)的代表人物弗雷德里克森也對傳統(tǒng)公共行政的效率至上觀發(fā)起了猛烈攻擊,新公共行政學(xué)的出現(xiàn)是戰(zhàn)后對傳統(tǒng)行政學(xué)的批評的進(jìn)一步發(fā)展,可以說是公共行政學(xué)“范式”的一次轉(zhuǎn)變。但是,新公共行政學(xué)缺乏概念和理論上的連貫性,并未最終生根立足,未能最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。正如《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中寫道：“新公共行政學(xué)缺乏概念上的連貫性,沒有明確限定的憲法基礎(chǔ),沒能生根立足,容易被反對者當(dāng)作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬?！盵19](P613)

奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機(jī)》中對美國公共行政的憲法危機(jī)進(jìn)行了透析,反思了美國公共行政的思想主流,探討了當(dāng)代美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家對公共治理問題的研究,概括了《聯(lián)邦黨人文集》和托克維爾對于民主制行政的分析,進(jìn)而提出了民主制行政理論。因此,其理論不僅涉及價值分析,同時也立足于美國的公共行政的實(shí)踐;不僅總結(jié)了美國建國以來的民主制理論,同時結(jié)合美國公共行政的實(shí)際提出了民主制行政范式。這表明,奧斯特羅姆的憲政主義觀點(diǎn)正在走向成熟化、系統(tǒng)化。

(二)理論研究由注重人本價值、拒斥經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)向既注重人本價值,又兼顧效率、經(jīng)濟(jì)等價值

所謂人本價值,是指一切政治制度或意識形態(tài)都要以增進(jìn)和保障個人的自由、權(quán)利和福利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的一整套價值理念,它突出表現(xiàn)為在公共行政中應(yīng)以公民為中心,強(qiáng)調(diào)公民權(quán)的保護(hù),強(qiáng)調(diào)人的自由、民主、平等和回應(yīng)性等價值。美國公共行政理論中的憲政主義從其產(chǎn)生時起,就自始至終充滿著人本主義的價值理念。例如,杰斐遜在提出人民成立政府的目的是為了保障自己的權(quán)利,為了防止政府權(quán)力的擴(kuò)張和濫用,必須實(shí)行權(quán)力分立和相互制衡制度,使任何權(quán)力機(jī)構(gòu)都不能越出其合法的限度之外,其有限政府、分權(quán)政府和人民主權(quán)理念無不充溢著人本價值的色彩;以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)傾向于拋棄傳統(tǒng)的過于強(qiáng)調(diào)工具理性的官僚體制,尋求關(guān)注價值理性、強(qiáng)調(diào)以人為本的靈活性公共組織形態(tài)。這樣,分權(quán)、權(quán)力下放、項目、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共行政學(xué)分析組織問題的一些基本概念[20](P393);奧斯特羅姆的憲政主義觀點(diǎn)立足于美國公共行政的實(shí)際,并總結(jié)概括了《聯(lián)邦黨人文集》和托克維爾的民主制行政理論,批判了以提高效率為初衷的政治—行政二分法,進(jìn)而提出民主制行政范式,并對美國的公共行政的危機(jī)進(jìn)行了深入的探析;庫珀主要從倫理的角度來闡釋其人本主義思想,如他強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念是行政倫理的基礎(chǔ)。

通過上述分析我們不難看出,從杰斐遜至庫珀的憲政主義觀點(diǎn),從根本上說是一種人本價值取向,這種人本價值取向與效率、經(jīng)濟(jì)等價值是不相容的。

然而,登哈特的新公共服務(wù)理論針對傳統(tǒng)公共行政尤其是風(fēng)靡一時的新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)的價值觀進(jìn)行了反思,其理論觀點(diǎn)不僅強(qiáng)調(diào)公共行政領(lǐng)域的價值理念和“新公共服務(wù)”民主行政范式的構(gòu)建以及公民對話、參與合作、保持政府與公民接觸的渠道、共同領(lǐng)導(dǎo)及責(zé)任承擔(dān)等民主程序設(shè)計等人本價值,而且還兼顧了管理主義的某些經(jīng)濟(jì)價值。例如,登哈特在談到新公共服務(wù)的基本觀點(diǎn)時提到：“重視人,而不只是重視生產(chǎn)率……公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要”。這些觀點(diǎn)充分證明,登哈特的新公共服務(wù)并不是排斥生產(chǎn)率和企業(yè)家精神這些經(jīng)濟(jì)價值觀點(diǎn),而是要提醒公共行政官員在重視經(jīng)濟(jì)價值的同時,更要關(guān)注像“公民權(quán)”和“以公民為中心”這些人本價值。正如登哈特所說：“即使在一種思想占據(jù)支配地位的時期里,其他思想也從來不會被完全忽略,然而,在民主社會里,當(dāng)我們思考治理制度時,對民主價值的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的,效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)喪失,但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。在這個框架中,其他有價值技術(shù)和價值觀(比如傳統(tǒng)公共行政理論或新公共管理理論的核心思想)都可能粉墨登場。隨著時間的流逝,這個爭論肯定還會持續(xù)若干年,但新公共服務(wù)理論提出了一個令人振奮的觀點(diǎn),圍繞這個觀點(diǎn),我們可以展望公共服務(wù)的前景。未來的公共服務(wù)將以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ),并與后兩者充分結(jié)合?！盵21](P60)可見,盡管新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的,但是,這并不意味著它是對新公共管理理論的全盤否定。從理論視角來看,它本質(zhì)上是對新公共管理理論的一種揚(yáng)棄,它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上,提出和建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論。[22]

總之,從美國公共行政中的憲政主義發(fā)展的內(nèi)在邏輯來看,其理論研究呈現(xiàn)出從不系統(tǒng)、不完善逐漸走向成熟化、系統(tǒng)化,由注重人本價值、拒斥效率、經(jīng)濟(jì)等價值轉(zhuǎn)向既注重人本價值又兼顧效率、經(jīng)濟(jì)等價值的趨勢。

通過上述對憲政主義的哲學(xué)基礎(chǔ)與內(nèi)在邏輯進(jìn)行的系統(tǒng)分析,我們可以對憲政主義有較深的認(rèn)識。但我們要清醒地認(rèn)識到,美國公共行政領(lǐng)域中有不同的價值體系和實(shí)現(xiàn)其價值體系的組織安排,憲政主義和管理主義構(gòu)成了美國公共行政理論的兩大理論范式。每一種范式在如何認(rèn)識和理解人的方式上持不同的看法,兩種范式的價值和觀點(diǎn)甚至是相互沖突的。從某種程度上講,如果只強(qiáng)調(diào)一種研究范式而缺乏對其他范式的了解,那么,要對公共行政進(jìn)行全面了解是不可能的。公共行政是一個多元價值并且相互沖突的領(lǐng)域。只有把多元價值整合起來,才能理解公共行政,進(jìn)而有效地解決公共行政的現(xiàn)實(shí)問題。任何過于倚重某一種價值而忽視另一種價值的做法都會使公共行政學(xué)走向一個極端。正如張成福教授在《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》一書的譯者前言中指出的：“盡管(公共行政)各種價值和主張是互相沖突的,但平衡各種矛盾和沖突正是公共行政藝術(shù)的精髓所在。”[23]可見,管理主義和憲政主義的沖突是必然的,而且是有益的,實(shí)現(xiàn)兩種價值觀的整合是公共行政理論與實(shí)踐的當(dāng)務(wù)之急。

[1] 托馬斯·杰斐遜：《杰斐遜選集》,北京,商務(wù)印書館,1999。

[2] 徐大同主編：《西方政治思想史》,天津,天津教育出版社,2003。

[3] Dwight Waldo.The A dministrative State.New York：Holmes and Meier Publishers,1984.

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[5][18] 丁煌：《西方行政學(xué)說史》,武漢,武漢大學(xué)出版社,2005。

[6] 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2003。

[7] 文森特·奧斯特洛姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》,上海,上海三聯(lián)書店,1999。

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[9] 羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)——服務(wù),而不是掌舵》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2004。

[10] 吳春華：《當(dāng)代西方自由主義》,北京,中國社會科學(xué)出版社,2004。

[11] 薩托利：《民主新論》,北京,東方出版社,1998。

[12] 孟德斯鳩：《論法的精神》,上冊,北京,商務(wù)印書館,1963。

[13][14] 約翰·格雷：《自由主義》,長春,吉林人民出版社,2005。

[15] 殷嘯虎、劉守剛：《西方憲政發(fā)展的自由主義背景》,載《華東政法學(xué)院學(xué)報》,2002(3)。

[16] 哈耶克：《自由秩序原理》,北京,三聯(lián)書店,1997。

[17] 弗里德里希：《超驗正義》,北京,三聯(lián)書店,1997。

[19] 米勒、波格丹諾編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》,北京,中國政法大學(xué)出版社,1992。

[20] H.George Frederickson.“Toward a New Public Administration”,in Jay M.Shafritz&Albe rt C.Hyde.Classics ofPublic A dministration.Oak Park,Illinois：Moore Publishing Company,Inc.,1978.

[21] Robert B.Denhardt&Janet Vinzant Denhardt.“The New Public Service,Serving Rather than Steering”. Public A dministration,2000,60(6).

[22] 丁煌：《當(dāng)代西方公共行政理論的新發(fā)展——從新公共管理到新公共服務(wù)》,載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》,2005(6)。

[23] 張成福：“譯者前言”,載戴維·H·羅森布魯姆,羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2000。

(責(zé)任編輯 武京閩)

The U.S.Constitutionalism of Public Administration Theory: Philosophical Foundation and the Inherent Logic

SHI Xue-hua,LIU Yao-dong

(School of Political Science and International Relations,Beijing Normal University,Beijing 100875)

The U.S.constitutionalism of public administration theory has experienced the formation, development and maturity of three stages.Liberalism is the philosophical foundation because liberalism is the inherent requirements of constitutionalism,liberalism is the ultimate aim of constitutionalism. Theoretical point of view from the one-sided technology,fragmentation gradually shift complete and systematic;theoretical study by the emphasis on human values,exclusion,both the focus turned to the economic value of human values,but also take into account the economic value is the internal logic of the U.S.constitutionalism of public administration theory.

the United State;Constitutionalism;philosophical foundation;internal logic

施雪華：北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師;劉耀東：北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生,講師(北京100875)