鄭秉文

費(fèi)改稅不符合中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展戰(zhàn)略取向

鄭秉文

社會(huì)保障稅與社會(huì)保障費(fèi)之間存在本質(zhì)的差別,社會(huì)保障稅具有無(wú)償性、固定性和強(qiáng)制性的特點(diǎn),而社會(huì)保障費(fèi)則體現(xiàn)了供款與權(quán)益之間的密切聯(lián)系。在目前階段,社會(huì)保障費(fèi)改稅既不符合世界社會(huì)保障私有化改革潮流,也不符合中國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合社保制度的性質(zhì),不符合中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展戰(zhàn)略取向,不適應(yīng)中國(guó)社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。社會(huì)保障費(fèi)改稅無(wú)助于解決中國(guó)社會(huì)保障制度在征繳、基金安全和統(tǒng)籌層次等方面的問(wèn)題。近年來(lái)的金融危機(jī)和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變要求社會(huì)保障具有更大的彈性,新農(nóng)保、事業(yè)單位養(yǎng)老金改革和醫(yī)療保險(xiǎn)改革等也使得社會(huì)保障費(fèi)改稅的可行性進(jìn)一步降低。

社會(huì)保障稅;社會(huì)保障費(fèi);費(fèi)改稅

關(guān)于中國(guó)社會(huì)保障費(fèi)改稅問(wèn)題的爭(zhēng)論由來(lái)已久。在上世紀(jì)末即有相關(guān)部門(mén)與許多研究者主張實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅,當(dāng)時(shí)鄭功成教授明確提出“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)緩行”的觀點(diǎn),此后他在不同場(chǎng)合亦多次發(fā)表反對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的意見(jiàn)。①鄭功成教授是堅(jiān)持我國(guó)不宜實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的學(xué)者之一。1998年,在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅呼聲極高的背景下,他曾向有關(guān)決策機(jī)構(gòu)提供過(guò)題為“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)緩行”的專(zhuān)題政策研究報(bào)告,此后,他在不同場(chǎng)合及公開(kāi)出版或發(fā)表的論著中又多次強(qiáng)調(diào)過(guò)不贊同社會(huì)保障費(fèi)改稅的觀點(diǎn)。參見(jiàn)鄭功成《：社會(huì)保障學(xué)》,北京,商務(wù)印書(shū)館,2000;鄭功成《：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)緩行》,載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》, 2000-02-16《;慎對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的問(wèn)題》,載《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》,2005(16);等。最近的一次爭(zhēng)論發(fā)生在4年前,即2006年9月,有媒體宣布有關(guān)部門(mén)正在研究社會(huì)保障費(fèi)改稅,再次引發(fā)理論界和媒體關(guān)于社會(huì)保障費(fèi)改稅問(wèn)題的一場(chǎng)爭(zhēng)論,筆者曾撰文指出社會(huì)保障費(fèi)改稅不合時(shí)宜。日前,有關(guān)報(bào)刊又一次提起費(fèi)改稅問(wèn)題。四年來(lái),社會(huì)保障制度的發(fā)展和金融危機(jī)的爆發(fā)使人們對(duì)費(fèi)改稅的認(rèn)識(shí)更加深入,費(fèi)改稅的難度不僅加大了,而且更加不符合中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展戰(zhàn)略取向。在社?；鹄塾?jì)余額逐年增加的壓力下②截至2009年年底,社保五險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余已近2萬(wàn)億元。引自人力資源和社會(huì)保障部《：2009年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http：//www.gov.cn/gzdt/2010-05/21/content_1611039.htm。,費(fèi)改稅不符合社?；鹜顿Y體制的改革趨勢(shì)。

一、社會(huì)保障稅與社會(huì)保障費(fèi)的本質(zhì)差別

社會(huì)保障稅體現(xiàn)的是對(duì)納稅人社保權(quán)利的保護(hù)。納稅人在納稅之后,在個(gè)人與國(guó)家之間就形成一種平等互惠的“利益交換”關(guān)系,這個(gè)“利益交換”關(guān)系受到法律的保護(hù),納稅人應(yīng)依法享有社保制度賦予的相關(guān)權(quán)利即國(guó)家提供公共物品和公共服務(wù) (社保制度)的消費(fèi)權(quán)利。權(quán)利是目的,義務(wù)是手段,履行納稅義務(wù)是為了獲取權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。納稅人不納稅就等于主動(dòng)放棄了自己的公民權(quán)利,只要納稅,就會(huì)獲取相應(yīng)的權(quán)利。稅收制度是義務(wù)與權(quán)利相一致的統(tǒng)一體,與其納稅額的多少基本無(wú)關(guān)。從理論上講,納稅額為幾百萬(wàn)元的企業(yè)高級(jí)管理人員的公民權(quán)利與納稅額只有幾百元的普通清潔工是一樣的,他們的權(quán)利是相等的。盡管公司總裁與普通工薪者之間納稅額存在很大差距,但他們享受公共產(chǎn)品的量的差別不是很大,享有政府提供社保公共物品的數(shù)量與質(zhì)量沒(méi)有太大的差異,重要的是與他是否納稅這個(gè)事實(shí)有關(guān),這就是人們常說(shuō)的稅收的無(wú)償性、固定性、強(qiáng)制性的含義,也是社保稅具有的三大特性。雖然最近十幾年來(lái)世界范圍內(nèi)社會(huì)保障改革進(jìn)程中很多國(guó)家已突破了“無(wú)償性”,在繳稅制的國(guó)家或多或少地引入了一定的補(bǔ)償因素,但總體來(lái)說(shuō),在社保稅體制下,納稅人的當(dāng)前供款與退休后享有的待遇水平?jīng)]有直接對(duì)等的精算關(guān)系。

從社保融資方式看,一般來(lái)說(shuō),繳稅制與現(xiàn)收現(xiàn)付制相聯(lián)系?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的最大特點(diǎn)是退休金水平與納稅人最后的工資水平掛鉤,而與個(gè)人和單位的實(shí)際供款總額沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)性。所以,現(xiàn)收現(xiàn)付制一般與“待遇確定型”(defined benifits,DB)聯(lián)系在一起,全稱(chēng)就是“待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”或簡(jiǎn)稱(chēng)為“DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制”。

與社保稅恰恰相反,社保費(fèi)的本質(zhì)屬性是供款與權(quán)益關(guān)系密切,它強(qiáng)調(diào)的是繳款與權(quán)利的對(duì)等性。除了在固定性和強(qiáng)制性方面與社保稅具有同樣的法律約束之外,社保費(fèi)的“補(bǔ)償性”與社保稅的“無(wú)償性”是相對(duì)立的。社保費(fèi)的“補(bǔ)償性”一般有兩種形式：一種形式是在現(xiàn)收現(xiàn)付制下,它與未來(lái)待遇水平存在較高的“聯(lián)系因素”。另一種形式是引入賬戶(hù)的繳費(fèi),它具有更加緊密的聯(lián)系,所體現(xiàn)的是完全的“精算因素”,多繳多得的聯(lián)系更為明顯、更為緊密,具有完全的補(bǔ)償性質(zhì),或者說(shuō)具有完全的“對(duì)等性”。社保費(fèi)還具有“即時(shí)性”,它是指賬戶(hù)持有人到法定年齡時(shí)的產(chǎn)權(quán)意義,是個(gè)人賬戶(hù)資產(chǎn)私有性的一個(gè)時(shí)間承諾。引入個(gè)人賬戶(hù)的意義在于個(gè)人賬戶(hù)是個(gè)人資產(chǎn)建設(shè)和國(guó)家以立法形式進(jìn)行承諾的一個(gè)載體,具有可繼承性等特點(diǎn)。

二、社會(huì)保障費(fèi)改稅存在八個(gè)弊端

多年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界主張社會(huì)保障費(fèi)改稅的主要論述和依據(jù)可以歸納為八個(gè)方面：一是認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家大多數(shù)實(shí)行的是社會(huì)保障稅,不是社會(huì)保障費(fèi),費(fèi)改稅是國(guó)際社會(huì)保障改革的大潮流,是與國(guó)際接軌;二是費(fèi)改稅可以提升征繳的權(quán)威性,增強(qiáng)征繳的強(qiáng)制性,加大征收力度,提高征繳率;三是可以降低成本,尤其是稅務(wù)系統(tǒng)遍布全國(guó),業(yè)務(wù)熟練,利用現(xiàn)有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)可以大幅降低征繳成本;四是可以解決當(dāng)前社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與地稅系統(tǒng)雙重征繳的矛盾,如核準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)口徑、票據(jù)的傳遞時(shí)滯、復(fù)審存在的差錯(cuò)等,避免出現(xiàn)一些相互推諉的現(xiàn)象;五是費(fèi)改稅可以建立稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、財(cái)政部門(mén)管理、社保部門(mén)支出的“三位一體”管理體制,相互制約,相互監(jiān)督,提高社保資金的安全性,有效防止挪用、擠占和腐敗;六是由稅務(wù)部門(mén)征繳可以提高征繳力度,將增強(qiáng)參保的強(qiáng)制力,有利于擴(kuò)大社保覆蓋面;七是有利于提高統(tǒng)籌層次,有利于資金投資管理;八是符合全國(guó)范圍內(nèi)費(fèi)改稅的大趨勢(shì),有利于建立公共財(cái)政制度和促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,等等。[1](P419-431)

上述主張社會(huì)保障費(fèi)改稅的觀點(diǎn)不無(wú)一定道理。但是,從中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看,尤其是從中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的戰(zhàn)略取向來(lái)看,費(fèi)改稅既不適應(yīng)中國(guó)社會(huì)保障制度特征、社會(huì)保障發(fā)展階段和客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境,也不符合國(guó)際社會(huì)保障改革潮流。中國(guó)建立統(tǒng)賬結(jié)合制度的初衷是為了將公平與效率結(jié)合起來(lái)、將社會(huì)再分配與個(gè)人激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來(lái),這是一個(gè)部分積累制的混合型制度模式,與之相適應(yīng)的應(yīng)是社保費(fèi)而不是社保稅。費(fèi)改稅違背中國(guó)社保制度發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)和要求,并可能導(dǎo)致諸多弊端,如加劇征繳的復(fù)雜性,降低社保制度的靈活性,阻礙社保制度的改革與完善。不僅如此,費(fèi)改稅也不適應(yīng)中國(guó)目前的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),超越了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,沒(méi)有可持續(xù)性。具體來(lái)說(shuō),主要體現(xiàn)在以下八個(gè)方面：

(一)世界性的改革潮流不是費(fèi)改稅,而是稅改費(fèi)

從國(guó)際潮流看,第二次世界大戰(zhàn)之后,全球社會(huì)保障制度的稅費(fèi)改革過(guò)程分為兩個(gè)階段：第一階段是20世紀(jì)40年代末和50年代初,歐洲國(guó)家紛紛建立福利制度,實(shí)行繳費(fèi)制的國(guó)家相繼棄費(fèi)改稅,出現(xiàn)一股費(fèi)改稅的潮流;第二階段是在20世紀(jì)80年代,社會(huì)保障制度改革開(kāi)始出現(xiàn)逆轉(zhuǎn),稅改費(fèi)成為一個(gè)新的潮流,并且這個(gè)潮流正方興未艾。稅改費(fèi)主要出現(xiàn)在三個(gè)地區(qū)：一是在拉丁美洲地區(qū)。1981年以智利為代表的私有化改革帶動(dòng)了12個(gè)其他拉美國(guó)家進(jìn)行了智利模式改革,這些國(guó)家或全部或部分地引入了個(gè)人賬戶(hù)。改革后的養(yǎng)老金制度實(shí)行市場(chǎng)化的投資制度,改革前的社保稅性質(zhì)蕩然無(wú)存。二是在亞洲地區(qū),一些新興市場(chǎng)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行以個(gè)人賬戶(hù)為特征的社會(huì)保障制度改革。例如,1997年中國(guó)正式確立統(tǒng)賬結(jié)合制度,2000年中國(guó)香港地區(qū)強(qiáng)積金正式實(shí)施,還有蒙古、吉爾吉斯斯坦等國(guó)引入了名義賬戶(hù)。這些亞洲國(guó)家引入個(gè)人賬戶(hù)的目的在于加強(qiáng)個(gè)人供款和未來(lái)待遇之間的聯(lián)系和進(jìn)行市場(chǎng)化投資,以提高收益率。三是在歐洲,俄羅斯、波蘭、拉脫維亞、瑞典和意大利名義賬戶(hù)制的改革、愛(ài)爾蘭半積累制的改革、德國(guó)積分制的改革等。這些歐洲國(guó)家引入個(gè)人賬戶(hù)或賬戶(hù)因素的目的在于減輕多年來(lái)國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān),加強(qiáng)個(gè)人在養(yǎng)老金制度中的作用。在過(guò)去30年里,上述三個(gè)地區(qū)大約有40個(gè)國(guó)家不同程度地引入了個(gè)人賬戶(hù),實(shí)現(xiàn)了從稅向費(fèi)的轉(zhuǎn)變。這些國(guó)家的改革取向無(wú)一不是加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系,通過(guò)引入賬戶(hù)因素(包括名義賬戶(hù))對(duì)慷慨的待遇水平進(jìn)行約束,以減少?lài)?guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(二)費(fèi)改稅不符合旨在加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間聯(lián)系的社會(huì)保障制度發(fā)展戰(zhàn)略的要求

加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系是中國(guó)社會(huì)保障制度改革的基本原則和既定方針。堅(jiān)持社保供款的性質(zhì)為費(fèi),是堅(jiān)持這個(gè)基本原則和既定方針的一個(gè)制度基石;相反,費(fèi)改稅意味著將個(gè)人供款與未來(lái)待遇的聯(lián)系割裂開(kāi)來(lái),國(guó)家財(cái)政將要承擔(dān)起無(wú)限責(zé)任,這顯然不符合中國(guó)國(guó)情和中央多次強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)繳費(fèi)和待遇之間聯(lián)系的基本精神。歐洲福利國(guó)家面臨的財(cái)政困難使我們看到,以繳稅制為主要特征的福利制度缺乏可持續(xù)性,最終還是不得不進(jìn)行改革。中國(guó)作為人均 GDP不到4000美元的發(fā)展中大國(guó),在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不應(yīng)以福利國(guó)家為社保改革的追求目標(biāo)。世界社會(huì)保障制度改革的實(shí)踐告訴我們,社會(huì)保障制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性是社會(huì)保障制度得以長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ),堅(jiān)持繳費(fèi)制是維持財(cái)務(wù)可持續(xù)性的一個(gè)基石。

(三)費(fèi)改稅在技術(shù)上不符合統(tǒng)賬結(jié)合的混合型制度的設(shè)計(jì)要求

從理論上講,在統(tǒng)賬結(jié)合制度中,社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳款可以實(shí)行費(fèi)改稅,而個(gè)人賬戶(hù)部分的繳費(fèi)則不可能改為稅,否則就會(huì)與個(gè)人賬戶(hù)的存在產(chǎn)生沖突。如果將供款一分為二,統(tǒng)籌部分改為稅,個(gè)人賬戶(hù)部分仍保留為費(fèi),則會(huì)人為地使社會(huì)保障制度復(fù)雜起來(lái),加大社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)知困難,在供款征繳過(guò)程中將會(huì)引發(fā)一些額外的制度運(yùn)行成本,人為地制造一些制度矛盾,不符合制度的本質(zhì)要求和發(fā)展戰(zhàn)略取向。我們當(dāng)前面臨很多緊迫的改革任務(wù),費(fèi)改稅既不是最緊迫的任務(wù)之一,也不是解決其他困境的關(guān)鍵所在。如果實(shí)行費(fèi)改稅,反而會(huì)使人們的思想混亂起來(lái),發(fā)出一個(gè)錯(cuò)誤信號(hào),誤導(dǎo)參保人走向大鍋飯的傳統(tǒng)體制。

(四)費(fèi)改稅不符合社會(huì)保障制度深化改革對(duì)“制度彈性”的要求

稅制的剛性要大于費(fèi)制,這既是稅制的優(yōu)點(diǎn),也是它的缺點(diǎn)。費(fèi)改稅將會(huì)加大社會(huì)保障制度的剛性,導(dǎo)致社會(huì)保障制度缺乏靈活性。中國(guó)社會(huì)保障制度目前還遠(yuǎn)沒(méi)有定性,更沒(méi)有定型,從源頭供款到末端支付,從基金管理到投資運(yùn)營(yíng),從機(jī)關(guān)事業(yè)單位到農(nóng)民社保問(wèn)題等等,均處于改革探索過(guò)程中。例如,做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)目前只在13個(gè)省份中進(jìn)行,當(dāng)期社會(huì)統(tǒng)籌出現(xiàn)的缺口與做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)所需轉(zhuǎn)型成本之間的矛盾始終沒(méi)有得到根本解決,賬戶(hù)基金的投資體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制問(wèn)題始終沒(méi)有明朗,龐大的養(yǎng)老資產(chǎn)的保值增值問(wèn)題始終沒(méi)有得到解決,社會(huì)保障制度的預(yù)期遠(yuǎn)沒(méi)有明確給出,《社會(huì)保險(xiǎn)法》還未出臺(tái),等等。所有這些,都需要為制度改革留出一定余地,保留繳費(fèi)制就等于為未來(lái)改革面臨的不確定性保留了彈性空間。反之,費(fèi)改稅之后將極大地縮小未來(lái)制度調(diào)整的空間。

(五)明顯的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是制約費(fèi)改稅的重要因素

費(fèi)改稅涉及的因素很復(fù)雜,首先需要以制度結(jié)構(gòu)的自身改革為前提,以適應(yīng)外部的二元結(jié)構(gòu)。在目前的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)下,一旦實(shí)行費(fèi)改稅,城鎮(zhèn)和農(nóng)村的納稅人概念和范圍的界定以及稅率設(shè)定就可能面臨嚴(yán)重困難。要增加一個(gè)稅種或是一個(gè)稅目,首先要確定其納稅對(duì)象,需要人大會(huì)議討論通過(guò)。如果實(shí)行費(fèi)改稅,按照目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差距,農(nóng)民能否成為法定義務(wù)納稅人還是一個(gè)很大的問(wèn)題。如果將農(nóng)民和農(nóng)村排除在外,將會(huì)加劇原有的社會(huì)矛盾,與和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)背道而馳。尤其是在中央政府已經(jīng)免除農(nóng)業(yè)稅的大背景下,建立農(nóng)民社保稅的環(huán)境已然不存在,為全國(guó)農(nóng)民新增一個(gè)稅種很不現(xiàn)實(shí)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性、農(nóng)民收入水平及城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量失地農(nóng)民的產(chǎn)生等,都決定了向農(nóng)民征收社保稅不具有現(xiàn)實(shí)性。在差異性如此之大的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下,費(fèi)改稅的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境還遠(yuǎn)未具備。[2]

(六)費(fèi)改稅不是加強(qiáng)征繳力度的關(guān)鍵所在

社保資金征收力度的大小不在于繳款的性質(zhì)是費(fèi)還是稅。例如,包括法國(guó)、德國(guó)和意大利等國(guó)在內(nèi)的許多歐洲大國(guó)的社保供款實(shí)行的都是費(fèi)制,它們幾乎不存在逃費(fèi)現(xiàn)象,征繳力度不差于實(shí)行稅制的美國(guó)和英國(guó)。我國(guó)目前社保費(fèi)征繳力度較薄弱,問(wèn)題主要在于制度設(shè)計(jì)上存在諸多缺陷,如參保門(mén)檻較高,便攜性較差,制度設(shè)計(jì)復(fù)雜,透明性較差,政策缺乏連續(xù)性等。這些制度缺陷弱化了制度的激勵(lì)機(jī)制,費(fèi)改稅之后不能增強(qiáng)制度的激勵(lì)機(jī)制,且原有的這些制度設(shè)計(jì)缺陷將依然存在。只有解決了這些制度設(shè)計(jì)缺陷,變“逼我參?！睘椤拔乙獏⒈！?征繳力度問(wèn)題才能迎刃而解。換言之,征繳力度來(lái)源于制度的激勵(lì)機(jī)制,而較少來(lái)自供款屬性的改變。

(七)費(fèi)改稅不是加強(qiáng)基金安全的必要條件

中國(guó)社保資金的安全性不在于是“費(fèi)”還是“稅”。例如,在實(shí)行費(fèi)制的西歐國(guó)家,社保基金的安全性并不差于實(shí)行稅制的英國(guó)和美國(guó)。我們不能假設(shè),美國(guó)稅改費(fèi)就會(huì)產(chǎn)生安全性風(fēng)險(xiǎn);意大利1995年和瑞典2000年實(shí)行稅改費(fèi)以后,其基金安全性依然很好,沒(méi)有出現(xiàn)任何不如以前的違規(guī)現(xiàn)象。中國(guó)社保基金安全性潛在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自?xún)蓚€(gè)內(nèi)生原因：一是由于缺乏投資渠道,基金僅限于協(xié)議存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債,收益率低下,導(dǎo)致市場(chǎng)化投資具有天然的內(nèi)在沖動(dòng);二是統(tǒng)籌層次十分低下,基金管理相當(dāng)分散,為這些潛在風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)了客觀條件。[3](P3-5)這兩個(gè)制度內(nèi)生缺陷是導(dǎo)致基金投資風(fēng)險(xiǎn)、保值風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)的主要原因,由此對(duì)基金安全性形成的主要威脅是法人違規(guī)。社?；鹜耆傻胤截?cái)政專(zhuān)戶(hù)管理,自然人違規(guī)和腐敗的現(xiàn)象較為罕見(jiàn),尤其是上海社保案發(fā)生之后。

(八)費(fèi)改稅不利于提高統(tǒng)籌層次

目前,中國(guó)社?；鸾y(tǒng)籌管理水平實(shí)行真正意義上省級(jí)大收大支的地區(qū)寥寥無(wú)幾,大概只有北京、上海、天津、陜西等少數(shù)幾個(gè)省份,甚至遼寧省在經(jīng)過(guò)10年試點(diǎn)之后也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)水平的大收大支。決定社?；鹉芊裉岣呓y(tǒng)籌管理水平的因素顯然不在于實(shí)行社保費(fèi)還是社保稅。在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平極不平衡的二元結(jié)構(gòu)下,一旦提高基金收支管理層次,地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)必將導(dǎo)致基金收入減少和基金支出大規(guī)模增加,其逆向選擇有可能致使社保基金面臨較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),這是當(dāng)前社?；鹗罩Ыy(tǒng)籌管理水平難以提高的真正原因。如果實(shí)行費(fèi)改稅,納稅人供款與權(quán)益之間的聯(lián)系將被割裂開(kāi)來(lái),統(tǒng)籌層次越高,對(duì)基金收入的不利影響就越大。因此,社保稅對(duì)統(tǒng)籌水平提高影響的程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于費(fèi)制,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也必將大于費(fèi)制。

三、八個(gè)新問(wèn)題使得費(fèi)改稅更不可行

四年前討論的社會(huì)保障費(fèi)改稅尚且不可行,四年后的今天情況更加復(fù)雜化,全球金融危機(jī)的爆發(fā)及其對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度的挑戰(zhàn)和新社會(huì)保障政策的出臺(tái),使得費(fèi)改稅導(dǎo)致的不確定性陡然增加。從動(dòng)態(tài)上講,全球金融危機(jī)爆發(fā)后,為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)就業(yè),人力資源和社會(huì)保障部及時(shí)出臺(tái)了旨在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的社保新政,這正是得益于社保費(fèi)制度的靈活性。如果實(shí)行費(fèi)改稅,無(wú)論是“縱向設(shè)計(jì)”還是“橫向設(shè)計(jì)”,都會(huì)面臨重重矛盾和困難。新農(nóng)保政策的出臺(tái)和事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革使得費(fèi)改稅面臨更大的復(fù)雜性;社?；鹜顿Y管理模式改革使得費(fèi)改稅面臨更多懸而未決的新問(wèn)題;費(fèi)改稅涉及社保制度的通盤(pán)考慮與統(tǒng)籌安排,而且基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改稅將影響其他保險(xiǎn)制度特別是醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革,將有可能引發(fā)建立福利普惠制的巨大壓力。

(一)金融危機(jī)中實(shí)施的社保新政顯示,費(fèi)改稅不是改革的大方向

在此次全球金融危機(jī)期間,我國(guó)政府及時(shí)采取了一攬子反危機(jī)措施。金融危機(jī)對(duì)中國(guó)的沖擊導(dǎo)致就業(yè)形勢(shì)急劇惡化,而兩千多萬(wàn)失業(yè)群體中絕大部分是農(nóng)民工。為配合中央提出的保增長(zhǎng)、促就業(yè)、保民生、保穩(wěn)定的戰(zhàn)略,人力資源和社會(huì)保障部及時(shí)推出了“社保新政”,其具體措施包括“五緩四減”：允許困難企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi);階段性降低城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。社保新政為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和穩(wěn)定就業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn),對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)起到了重要作用。[4](P16-28)中央政府之所以能夠及時(shí)調(diào)整社保制度相關(guān)參數(shù),推出一攬子“社保新政”,其中一個(gè)重要原因是中國(guó)社會(huì)保障制度采取的是社保費(fèi),運(yùn)用比較靈活,這是社保稅所不具備的一個(gè)優(yōu)勢(shì),也是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)此次國(guó)際金融危機(jī)的一個(gè)寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(二)在拉動(dòng)內(nèi)需和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式過(guò)程中,社保費(fèi)更具優(yōu)勢(shì)

此次國(guó)際金融危機(jī)還顯示,增強(qiáng)居民消費(fèi)信心、拉動(dòng)消費(fèi)需求、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的任務(wù)迫在眉睫,并關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題。在這個(gè)大背景下,社會(huì)保障制度的任務(wù)首先是擴(kuò)大覆蓋面,為增強(qiáng)消費(fèi)者信心作出長(zhǎng)期的制度保障,而設(shè)立新的稅種或稅目將與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上多次提及的實(shí)行“結(jié)構(gòu)性減稅”的精神有南轅北轍之嫌,將對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需造成阻礙。改革開(kāi)放30年來(lái),在國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)中,國(guó)民財(cái)富過(guò)度向政府而不是居民傾斜。在金融危機(jī)期間,面對(duì)財(cái)政收入遠(yuǎn)超居民收入、居民收入增長(zhǎng)乏力和消費(fèi)疲軟的嚴(yán)重失衡狀況,有學(xué)者提出直接大幅讓利于民的減稅計(jì)劃,有報(bào)刊撰文提出擴(kuò)大減稅的范圍和規(guī)模的建議,甚至有地方“兩會(huì)”代表提出用退稅方式向全體居民發(fā)放紅包的提案。在如此收入分配體制改革的取向和氛圍下,設(shè)立社保稅不僅是一個(gè)社會(huì)保障制度改革問(wèn)題,也不僅是一個(gè)財(cái)稅體制改革問(wèn)題,而是一個(gè)政治和社會(huì)問(wèn)題,是一個(gè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的戰(zhàn)略問(wèn)題。

(三)費(fèi)改稅有可能會(huì)降低征繳效率,潛伏著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制改革的本質(zhì)是在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)與財(cái)權(quán),按稅種劃分中央和地方的收入來(lái)源,按照稅種實(shí)現(xiàn)“三分”：分權(quán)、分稅、分管,即將稅收按照稅種分為中央稅、地方稅、共享稅。如果實(shí)行社會(huì)保障費(fèi)改稅,將產(chǎn)生實(shí)行中央稅、地方稅還是共享稅,如何科學(xué)劃分中央與地方的責(zé)任和義務(wù)等問(wèn)題,而這些問(wèn)題又涉及地方政府積極性的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)。在社會(huì)保障五險(xiǎn)統(tǒng)籌層次如此低下的情況下,這個(gè)激勵(lì)機(jī)制的“縱向設(shè)計(jì)”顯然是一個(gè)難題。“橫向設(shè)計(jì)”也同樣存在矛盾：費(fèi)改稅之后,征繳主體是稅務(wù)部門(mén)還是社保部門(mén),這個(gè)久拖不決的矛盾將會(huì)重新提起,部門(mén)博弈將會(huì)立即重現(xiàn),屆時(shí),2007年曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的征繳主體的部門(mén)利益之爭(zhēng)將會(huì)再次白熱化。如果將養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分改為稅,賬戶(hù)部分保留為費(fèi),就將面臨是實(shí)行“分征體制”還是“代征體制”的抉擇,即是實(shí)行稅務(wù)部門(mén)征收屬于稅的統(tǒng)籌部分、社保部門(mén)負(fù)責(zé)征繳屬于費(fèi)的賬戶(hù)部分,還是統(tǒng)一由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)征繳所有的稅和費(fèi)。如果實(shí)行“分征體制”,不僅征繳體制會(huì)更加復(fù)雜化,而且涉及征繳效率問(wèn)題;如果實(shí)行“代征體制”,則會(huì)潛伏新的風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)槿绻悇?wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征繳而社保部門(mén)只負(fù)責(zé)待遇支付,收支之間的聯(lián)系必將失去內(nèi)生的精算機(jī)制,收不抵支的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有可能會(huì)成為一種常態(tài)。

(四)新農(nóng)保政策出臺(tái)之后,個(gè)人供款性質(zhì)更加遠(yuǎn)離稅性

2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了新農(nóng)保政策,其融資方式是由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三方面構(gòu)成的,農(nóng)村居民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元至500元5個(gè)檔次,三方繳費(fèi)和補(bǔ)貼幾乎全部計(jì)入終身記錄的個(gè)人賬戶(hù)。這是一個(gè)典型的多繳多得的賬戶(hù)模式,三方供款只能定性為繳費(fèi),難以強(qiáng)制地定性為繳稅。而且,新農(nóng)保試點(diǎn)的基本原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”,如果實(shí)行費(fèi)改稅,該制度的“彈性”原則將大打折扣。截至2010年3月,全國(guó)11%的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展了新農(nóng)保試點(diǎn),養(yǎng)老保險(xiǎn)首次覆蓋了1.3億名農(nóng)村居民。如果實(shí)行費(fèi)改稅,全國(guó)社保制度稅費(fèi)分割必將十分嚴(yán)重,成為全世界獨(dú)一無(wú)二的稅費(fèi)并存的三元結(jié)構(gòu)：在全國(guó)范圍內(nèi)存在城鄉(xiāng)稅費(fèi)分割現(xiàn)象,即農(nóng)村實(shí)行的是費(fèi),城鎮(zhèn)實(shí)行的是稅;在城鎮(zhèn)出現(xiàn)統(tǒng)賬稅費(fèi)分割現(xiàn)象,即社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行的是稅,個(gè)人賬戶(hù)部門(mén)實(shí)行的費(fèi)。很顯然,如此稅費(fèi)混雜的三元設(shè)計(jì)是不可取的,是社會(huì)保障制度的次優(yōu)選擇,不符合中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展戰(zhàn)略的取向。[5](P50-58)

(五)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革止步不前,費(fèi)改稅將使之更加復(fù)雜化

2008年2月中央提出五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革方案,但兩年半來(lái),這項(xiàng)改革始終處于醞釀階段,其復(fù)雜性遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)初的預(yù)測(cè),恐本屆政府難以真正啟動(dòng)。面對(duì)更為復(fù)雜的事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革前景,如果實(shí)行費(fèi)改稅,事業(yè)單位改革將會(huì)遇到支付轉(zhuǎn)型成本的理論困境。事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的核心是向城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。其中個(gè)人賬戶(hù)完全由個(gè)人繳費(fèi)形成,統(tǒng)籌基金的單位配比繳費(fèi)毫無(wú)疑問(wèn)地要來(lái)自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在費(fèi)改稅的條件下,統(tǒng)籌基金的供款改為稅,其管理主體勢(shì)必為財(cái)政部門(mén),這樣,不管社保稅是設(shè)立聯(lián)合賬戶(hù)還是分立賬戶(hù),單位配比供款的實(shí)質(zhì)等于是間接地利用社保稅收入支付了事業(yè)單位養(yǎng)老金的單位配比供款,這就在理論上出現(xiàn)一些問(wèn)題,相當(dāng)于或接近于“用社保稅來(lái)支付社保稅”的一個(gè)自我循環(huán),統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制性質(zhì)(做實(shí)賬戶(hù)的資金性質(zhì)及其來(lái)源)將流于形式,與目前做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)的既定方針大相徑庭。這涉及制度模式重新選擇改革方向和發(fā)展戰(zhàn)略的問(wèn)題。這個(gè)潛在難題及其性質(zhì)如同2009年中央政府允許遼寧省將賬戶(hù)基金余額用來(lái)支付當(dāng)期出現(xiàn)的統(tǒng)籌基金缺口一樣,等于是對(duì)部分積累制的制度屬性的一個(gè)挑戰(zhàn)。

(六)費(fèi)改稅將對(duì)改革投資體制產(chǎn)生連鎖制約,不利于社?；鹜顿Y體制改革

近年來(lái),社保基金的投資策略與投資體制改革問(wèn)題多次被擺在決策層“案頭”。2008年11月審計(jì)署公布權(quán)威消息[6],五項(xiàng)社保基金平均收益率不到2%,貶值風(fēng)險(xiǎn)逐年加大。因此,中國(guó)社?；饘?shí)行投資管理是大勢(shì)所趨,但如果實(shí)行費(fèi)改稅,將牽涉到很多更為復(fù)雜的問(wèn)題。例如,在財(cái)政部門(mén)及其預(yù)算中,是采用聯(lián)合賬戶(hù)還是分立賬戶(hù)的模式;社保供款用于產(chǎn)業(yè)投資或證券投資,短期內(nèi)收支平衡與否將對(duì)其是否列入中央預(yù)算的聯(lián)合賬戶(hù)具有較大的會(huì)計(jì)意義。如果采取分立賬戶(hù)管理模式,就不會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的平衡產(chǎn)生影響。對(duì)此,有的國(guó)家采用的是聯(lián)合賬戶(hù)模式,有的國(guó)家則采取分立賬戶(hù)模式,在美國(guó)曾發(fā)生過(guò)變化,還產(chǎn)生過(guò)爭(zhēng)議。①關(guān)于分立賬戶(hù)模式和聯(lián)合賬戶(hù)模式的利弊與美國(guó)在這兩個(gè)模式之間的選擇變化,參見(jiàn)鄭秉文：《社?；鹜顿Y股市對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響》,載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》,2004(9)。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō),社?；鸬耐顿Y模式還沒(méi)有最終確定,一旦實(shí)行費(fèi)改稅,勢(shì)必對(duì)投資模式、投資策略、投資主體等方面的選擇都有較大影響。

(七)費(fèi)改稅涉及社保制度的通盤(pán)考慮與統(tǒng)籌安排,應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)

四年前發(fā)生有關(guān)社保費(fèi)改稅的討論正值中共十七大召開(kāi)前后。中共十七大報(bào)告提出了促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、提高統(tǒng)籌層次、制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法、加強(qiáng)基金監(jiān)管和實(shí)現(xiàn)保值增值等項(xiàng)工作安排。四年來(lái),社會(huì)保障制度建設(shè)按照中共十七大的戰(zhàn)略部署,正在逐步完成各項(xiàng)預(yù)定任務(wù)。例如,2009年底出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法和醫(yī)保轉(zhuǎn)移結(jié)算辦法,社會(huì)保障制度便攜性終于邁出了一大步,農(nóng)民工養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題得以階段性解決,異地醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題也得到解決。但實(shí)行費(fèi)改稅將面臨如何與這些改革日程相互銜接、實(shí)現(xiàn)省級(jí)或全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)如何與費(fèi)改稅相結(jié)合,以及費(fèi)改稅是否有利于促進(jìn)這些既定改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。例如,截至2010年3月底,全國(guó)新農(nóng)保試點(diǎn)參保人數(shù)已達(dá)4685萬(wàn)人,基金累計(jì)結(jié)余243億元[7],毫無(wú)疑問(wèn),費(fèi)改稅將為提高新農(nóng)保的統(tǒng)籌層次和新農(nóng)?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)體制帶來(lái)新的問(wèn)題和新的挑戰(zhàn)。中央政府各部門(mén)之間只有加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),才能統(tǒng)一步調(diào),統(tǒng)籌安排,通盤(pán)考慮,以盡量避免重復(fù)工作、相互矛盾或相互掣肘等問(wèn)題。

(八)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改稅影響其他保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程,尤其是醫(yī)療體制改革的進(jìn)程

2009年4月新醫(yī)改方案公布,醫(yī)療體制改革的序幕正式拉開(kāi),醫(yī)改的指導(dǎo)思想、基本原則、改革思路也進(jìn)一步明確。就醫(yī)保制度而言,同樣為統(tǒng)賬結(jié)合的醫(yī)?；鹄塾?jì)結(jié)余達(dá)到4276億元(統(tǒng)籌基金2882億元,賬戶(hù)基金1394億元)[8],遇到的投資困境和改革目標(biāo)幾乎與養(yǎng)老保險(xiǎn)完全一樣,如提高報(bào)銷(xiāo)比例、提高統(tǒng)籌層次、增強(qiáng)保值增值能力等。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)供款改成“稅”,那么,醫(yī)保供款將立即面臨是否也要費(fèi)改稅的問(wèn)題。中國(guó)五項(xiàng)保險(xiǎn)基金都已積累了巨額盈余,截至2009年年底,失業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余達(dá)1515億元,工傷保險(xiǎn)結(jié)余為404億元,生育保險(xiǎn)結(jié)余為212億元,如包括養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余1.32萬(wàn)億元,五險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余合計(jì)已高達(dá)1.96萬(wàn)億元。[9]一旦養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行費(fèi)改稅,規(guī)模如此巨大的五險(xiǎn)基金儲(chǔ)備余額也面臨著是否全部改為稅的問(wèn)題,尤其是對(duì)醫(yī)保制度來(lái)說(shuō)。這是因?yàn)?養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分改為稅之后,政府變相承擔(dān)起無(wú)限責(zé)任,示范效應(yīng)意味著政府同樣應(yīng)該對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)承擔(dān)起無(wú)限責(zé)任,不僅如此,醫(yī)保費(fèi)改稅還面臨著如何與醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革銜接的問(wèn)題。失業(yè)保險(xiǎn)基金擴(kuò)大支付范圍的試點(diǎn)正在東部七省進(jìn)行,費(fèi)改稅的連鎖反應(yīng)必將波及失業(yè)保險(xiǎn)供款費(fèi)的性質(zhì),進(jìn)而,失業(yè)基金擴(kuò)大支付范圍的功能能否繼續(xù)也將面臨挑戰(zhàn)。在絕大部分國(guó)家,諸多保險(xiǎn)項(xiàng)目供款性質(zhì)是一致的,因此,養(yǎng)老保險(xiǎn)供款費(fèi)改稅將會(huì)產(chǎn)生一定的示范效應(yīng),醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)將首當(dāng)其沖。這意味著,中國(guó)社會(huì)保障制度將有可能從此轉(zhuǎn)向,成為走向福利國(guó)家的一個(gè)起點(diǎn),而這是中國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展水平所無(wú)力承擔(dān)的。

四、結(jié)論

經(jīng)過(guò)上述分析,我們可以對(duì)有關(guān)中國(guó)社會(huì)保障制度費(fèi)改稅問(wèn)題多年來(lái)的爭(zhēng)論給出一些結(jié)論。

第一,費(fèi)改稅基本不符合目前我國(guó)社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的本質(zhì)要求,與外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)存在較大沖突,必將派生出一些新的問(wèn)題,使社會(huì)保障制度更加復(fù)雜化,超越了目前中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展階段,超越了中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,與中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展戰(zhàn)略相悖。

第二,中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在各項(xiàng)制度建設(shè)上,擴(kuò)大覆蓋面和完善基金投資管理體制等各項(xiàng)改革應(yīng)放在優(yōu)先考慮之列,它們才是阻礙提高生活品質(zhì)、擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的關(guān)鍵所在,費(fèi)改稅不能推動(dòng)解決迫在眉睫的問(wèn)題,反而會(huì)對(duì)當(dāng)前改革帶來(lái)一些負(fù)面影響。

第三,費(fèi)改稅的潛在問(wèn)題是弱化供款與待遇之間的聯(lián)系,有可能損害社會(huì)保障制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性,使各級(jí)財(cái)政陷入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之中。中國(guó)社會(huì)保障制度在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)應(yīng)堅(jiān)持繳費(fèi)制,以堅(jiān)持社?；鹱晕移胶鉃槭滓瓌t之一,逐年增長(zhǎng)的社?；鹨?guī)模不應(yīng)成為費(fèi)改稅的理由之一。

第四,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改稅的長(zhǎng)期效應(yīng)有可能導(dǎo)致其他險(xiǎn)種費(fèi)改稅也面臨同樣的改革壓力,尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。在其他國(guó)家,各項(xiàng)險(xiǎn)種的供款性質(zhì)基本是一致的,于是,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改稅有可能引發(fā)連鎖反應(yīng),成為其他社保險(xiǎn)種費(fèi)改稅的起點(diǎn)。

第五,費(fèi)改稅可能成為邁向福利國(guó)家的一個(gè)起點(diǎn),因?yàn)樯绫６愂菢?gòu)建福利國(guó)家的重要基石,國(guó)家財(cái)政兜底的福利制度就是建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上的一個(gè)必然結(jié)果,這就是30年來(lái)其他國(guó)家通過(guò)稅改費(fèi)的方式減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高競(jìng)爭(zhēng)力的主要原因之一。

第六,中國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不具備建立福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),福利國(guó)家的稅收模式不應(yīng)成為中國(guó)的唯一改革取向,而應(yīng)建立一個(gè)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、有較大發(fā)展?jié)摿涂臻g、財(cái)務(wù)可持續(xù)的社會(huì)保障制度。在人均 GDP10000美元以上的發(fā)達(dá)國(guó)家中,基本存在兩大類(lèi)模式,即福利國(guó)家與福利社會(huì),較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),適合中國(guó)國(guó)情的將是福利社會(huì),而不是福利國(guó)家。

第七,改革開(kāi)放前完全財(cái)政化的社會(huì)福利模式是不可取的,當(dāng)然,完全市場(chǎng)化的模式也不可取。既不能完全市場(chǎng)化,也不能完全財(cái)政化,而應(yīng)建立一個(gè)混合式的社會(huì)保障制度,同時(shí)發(fā)揮財(cái)政、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人四個(gè)方面的作用,任何一個(gè)方面都不可偏廢,不能走極端。

第八,改革開(kāi)放30多年的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)顯示,缺乏部門(mén)之間的協(xié)調(diào)是制約中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展和導(dǎo)致走彎路的原因之一。為此,包括社保供款的性質(zhì)在內(nèi),社會(huì)保障制度改革應(yīng)通盤(pán)考慮,統(tǒng)籌規(guī)劃,加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通,最大限度地控制部門(mén)利益至上和部門(mén)博弈帶來(lái)的負(fù)面影響。

[1] 鄭秉文《：社會(huì)保障費(fèi)改稅不利于深化社保制度改革》,載《建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系：第二屆中國(guó)社會(huì)保障論壇文集(2007)》(上冊(cè)),北京,中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障出版社,2007。

[2] 鄭秉文、房連泉《：社會(huì)保障供款征繳體制國(guó)際比較與中國(guó)的選擇》,載《公共管理學(xué)報(bào)》,2007(4)。

[3] 鄭秉文《：社?；疬`規(guī)的制度分析與改革思路》,載《中國(guó)人口科學(xué)》,2007(4)。

[4] 鄭秉文《：2009金融危機(jī)“：社保新政”與擴(kuò)大內(nèi)需》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》,2010(1)。

[5] 鄭秉文《：中國(guó)社?！八槠贫取蔽：εc社?！八槠瘺_動(dòng)”探源》,載《甘肅社會(huì)科學(xué)》,2009(3)。

[6] 王光平《：全國(guó)各類(lèi)社保基金積累額近2.5萬(wàn)億元五項(xiàng)基金年均收益不到2%》,載《中國(guó)證券報(bào)》,20081107(1)。

[7] 《人力資源和社會(huì)保障部2010年第一季度新聞發(fā)布會(huì)》,http：//www.china.com.cn/zhibo/2010-04/23/content_ 19865510.htm?show=t。

[8][9] 人力資源和社會(huì)保障部《：2009年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http：//www.gov.cn/gzdt/ 2010-05/21/content_1611039.htm。

(責(zé)任編輯 武京閩)

Levying Social Security Tax Would Endanger Reform

ZHENGBing-wen

(Senior Research Fellow,CISS at CASS,Beijing 100007)

Social security tax is inherently different from social security contribution,the former is noncompensatory,while the latter is closely related with benefit.Certain administration and scholars have recently reclaimed that social security collection should be replaced by taxation.Though this claim is not without reason,turning contribution into taxation runs against the international trend of social security reform.It does not fit the mixed system of pay-as-you go and funded individual accounts,nor does it suit the dual economy and the stage of social security development.Replacing contribution with taxation can not enhance collection,pension fund management and pooling level.Recently the outbreak of global financial crisis and the resulting need for stimulating economic growth requires a more flexible social security system.Moreover,the establishment of pension system for rural residents as well as public sector employees and the reform of health insurance has ever reduced the feasibility of levying social security tax.

social security tax;social security contribution;changing from contribution to taxation

鄭秉文：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社會(huì)保障研究中心主任,研究員(北京100007)