吳次芳 譚 榮 靳相木

(浙江大學(xué)土地科學(xué)與不動(dòng)產(chǎn)研究所,浙江杭州310029)

土地資源是高競爭性的資源,又因其位置的固定性而具有高排他性。對于這種高競爭性和高排他性的物品,西方國家多采用私有的產(chǎn)權(quán)形式。中國土地資源的產(chǎn)權(quán)分類與西方國家不同,建國后至改革開放初期,土地資源一直被歸入公共資源的行列。這種產(chǎn)權(quán)安排必然受到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)烈影響。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后,中國土地資源的產(chǎn)權(quán)安排開始借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),將使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來。這樣,所有權(quán)依然屬于國家或集體所有,但由于使用權(quán)的分離,在一定意義上,無論是農(nóng)用地還是城市用地都已表現(xiàn)出私人資源的特征。

但產(chǎn)權(quán)是一種高度簡化的制度安排,如何引導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)土地資源的利用按照產(chǎn)權(quán)安排的預(yù)期方向行進(jìn),還需要相應(yīng)的配套措施,在理論上也就是通過相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的不斷深入發(fā)展,中國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度都受到了越來越多的沖擊,如金融危機(jī)下大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的生計(jì)問題,失地農(nóng)民的社會保險(xiǎn)問題。如何把握現(xiàn)階段土地產(chǎn)權(quán)改革的性質(zhì),尋找合理解決現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)所面臨問題的方法,是現(xiàn)階段理論和實(shí)踐亟須解決的問題,也是本文研究的主要目的。本文將通過分析中國土地產(chǎn)權(quán)制度的性質(zhì),對現(xiàn)階段土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行評價(jià),以探討土地產(chǎn)權(quán)改革的可行路徑。

一、中國土地產(chǎn)權(quán)制度的性質(zhì)

產(chǎn)權(quán)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題,更是一個(gè)社會學(xué)問題。對產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革,其目的主要是為了實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。對于產(chǎn)權(quán)與資源配置之間的關(guān)系,Williamson的四層次理論給出了一個(gè)清晰的分析框架[1]。這四個(gè)層次從上到下依次為社會基礎(chǔ)、制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置。

社會基礎(chǔ)包括文化、規(guī)范、習(xí)慣、道德、傳統(tǒng)以及宗教等非正式約束,這些非正式約束已經(jīng)被社會所廣泛接受,并且成為人類行為的基本約束準(zhǔn)則。該層次的制度變化也相對緩慢,周期大約在100年到1 000年。制度環(huán)境包括憲法、法律、產(chǎn)權(quán)等正式規(guī)則,這些制度可以看做是人類行為的游戲規(guī)則。除了偶然的巨變,比如戰(zhàn)爭、革命等,這個(gè)層次的制度一般需要10年到100年的時(shí)間才會產(chǎn)生變化。治理結(jié)構(gòu)可以看做是人類在第二層次的游戲規(guī)則下自發(fā)選擇的各種競爭規(guī)則,或者看做是人類游戲的過程。這個(gè)層次的制度變化的頻率一般在10年以內(nèi)。為了實(shí)現(xiàn)邊際效率最優(yōu),資源配置這個(gè)層次的變化速度最快,幾乎是隨著市場的變化而持續(xù)變化的。

由此可見,產(chǎn)權(quán)對資源配置的影響是通過產(chǎn)權(quán)的配套規(guī)則即治理結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。比如,中國土地的產(chǎn)權(quán)設(shè)定后,并沒有直接地作用于農(nóng)地和建設(shè)用地的配置,在實(shí)際中,還需要農(nóng)地市場、城市建設(shè)用地市場以及土地利用規(guī)劃等治理結(jié)構(gòu)層次的制度來實(shí)現(xiàn)對資源配置的影響。

上述視角說明,產(chǎn)權(quán)制度的改革需從以上四個(gè)緊密聯(lián)系的層次進(jìn)行綜合分析和統(tǒng)籌安排:首先要考慮第四層次經(jīng)濟(jì)社會變化的要求;其次是第三層次治理結(jié)構(gòu)范疇的限制;再次是第二層次其他制度的影響,比如政治體制的影響;最后是第一層次文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗、習(xí)慣等方面的基礎(chǔ)。只有全面考慮產(chǎn)權(quán)制度改革的這些因素,才能切實(shí)把握中國土地產(chǎn)權(quán)制度的性質(zhì),并有效推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

因此,中國土地產(chǎn)權(quán)制度的基本性質(zhì)包含三個(gè)層次[2]135150:首先,它是一種政治制度安排,也就是第二層次上政治制度對產(chǎn)權(quán)制度的影響,這是一個(gè)無法回避的問題。所有產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)定都受執(zhí)政者的目的所制約,同時(shí)又受其是否承認(rèn)、監(jiān)督、保障的限制。維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)是中國政治體制的要求,所以,試圖改變土地產(chǎn)權(quán)在所有權(quán)上的公有性質(zhì)至少在現(xiàn)階段是不符合中國國情的。

其次,中國的土地產(chǎn)權(quán)制度是一種社會組織制度安排。這其實(shí)就是第一層次上社會基礎(chǔ)對產(chǎn)權(quán)制度的影響。土地產(chǎn)權(quán)制度的改革需要考慮是否符合社會傳統(tǒng)的習(xí)慣或者風(fēng)俗,這可以從中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷程中得到充分印證。農(nóng)村的集體土地制度本質(zhì)上是一種社會組織方式,是鑲嵌于中國社會結(jié)構(gòu)中的一種制度安排,是社會學(xué)概念。這樣一種制度的穩(wěn)定性在很大程度上是靠社會基礎(chǔ)所維系的。在土地改革的產(chǎn)權(quán)私有化階段(1952年前),“耕者有其田”和“平均主義”的思想既為產(chǎn)權(quán)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移(從地主和資本家所有轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中)奠定了社會基礎(chǔ),保障了土地改革能夠得到廣大民眾的支持,也解釋了為什么最初的土地改革需要進(jìn)行平均分配。在互助合作和人民公社下的產(chǎn)權(quán)公有化階段(1953—1977年),傳統(tǒng)文化中社會民眾對中央權(quán)力的依賴性和認(rèn)同感大大節(jié)約了第二層次制度變遷的成本。1958年后的人民公社也是在中央集權(quán)的形式下平穩(wěn)地將土地產(chǎn)權(quán)從私有轉(zhuǎn)變?yōu)榱斯?。在集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)分離的階段(1978年至今),土地產(chǎn)權(quán)制度也受到了社會基礎(chǔ)的影響。首先,所有權(quán)和使用權(quán)的分離維護(hù)了集體所有的特征,避免了所有權(quán)與國家政體上的沖突。另外,以家庭為單位符合中國傳統(tǒng)的血緣觀念,在一定程度上滿足了家庭的意識形態(tài),大大減少了制度安排的成本,節(jié)約了農(nóng)戶與政府之間達(dá)成合約的交易費(fèi)用。而且,以家庭為單位在實(shí)際生產(chǎn)過程中能夠很好地解決“生產(chǎn)隊(duì)”體制下對勞動(dòng)投入監(jiān)督困難和“按勞分配”困難等問題(即第二層次對第三層次的影響),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率(即第二、第三層次對第四層次的影響)。

最后,中國的土地產(chǎn)權(quán)制度是一種財(cái)產(chǎn)法律制度。中國的法律體系是借鑒大陸法系(以德國為首)而設(shè)置的。大陸法中的“產(chǎn)權(quán)”概念可以比喻為一個(gè)裝滿了“東西(權(quán)利束)”的“盒子”,就算里面沒有“東西”,“盒子”本身也是一種權(quán)利;但是英美法只有“東西”,沒有“盒子”。這涉及英美法系文化和大陸法系文化的本質(zhì)差異。中國的土地產(chǎn)權(quán)制度延續(xù)了大陸法系的特征,也花了很大的功夫去搭建那個(gè)“盒子”。這從現(xiàn)有法學(xué)界對土地所有權(quán)的內(nèi)涵界定中可以看出:土地所有權(quán)就是指所有人依法享有的對土地進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在實(shí)際中,“農(nóng)地承包權(quán)”、“國有土地使用權(quán)”等用益物權(quán)從國家和集體所有權(quán)中分離出來,并進(jìn)一步在憲法和物權(quán)法中得以確認(rèn),可以看出中國土地產(chǎn)權(quán)在法律體系上已經(jīng)具備了“盒子”的基本構(gòu)架。

二、對中國土地產(chǎn)權(quán)制度的基本評價(jià)

現(xiàn)階段中國土地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)績效是非常明顯的,總體上是適應(yīng)中國國情要求的。無論是城市還是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷,都對經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn),這已被大量的研究所證實(shí),如Lin和 Ho研究了新中國城市土地產(chǎn)權(quán)變遷過程及其對經(jīng)濟(jì)增長的作用[34],林毅夫[5]2540和Ho[6]3556還分析了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)變遷過程及其對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的作用。

現(xiàn)階段中國的土地產(chǎn)權(quán)制度對社會發(fā)展也起到了有效的激勵(lì)作用。正如North指出的,制度之所以能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率,是因?yàn)橹贫仍跍p少交易費(fèi)用上發(fā)揮了作用[7]68[8]1520。可以發(fā)現(xiàn),中國土地產(chǎn)權(quán)制度的每一次變遷都致力于消除生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的不確定性,進(jìn)而起到對行為人的激勵(lì)作用。比如,城市土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離有利于市場的建立,是制度環(huán)境對治理結(jié)構(gòu)層次變化要求的響應(yīng)。最初的土改將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配給農(nóng)戶,極大地減少了農(nóng)民對個(gè)人生活和社會發(fā)展預(yù)期的不確定性,及時(shí)地以最節(jié)省成本的方式鞏固和穩(wěn)定了民心。同樣,后來的合作社運(yùn)動(dòng)將土地產(chǎn)權(quán)集中到公社或者生產(chǎn)隊(duì)的層次,是對當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必要支撐,在建國初期資源匱乏而勞動(dòng)力相對富裕的階段,層級制的配給方式有利于消除資源配置上的不確定性和減少龐大的交易費(fèi)用。后來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將實(shí)際使用權(quán)又重新分配給農(nóng)戶,實(shí)際上是減少了集體化的監(jiān)督成本[5],同時(shí)消除了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利益分配結(jié)果的不確定性,提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

現(xiàn)階段土地產(chǎn)權(quán)制度除了上述兩點(diǎn)明顯的作用外,還具有兩個(gè)方面的主要優(yōu)勢。一是集體土地產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民提供了基本的生存保障,同時(shí)對經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響起到了很好的蓄水池和緩沖器作用①蓄水池和緩沖器作用的最直接證據(jù)是,當(dāng)前金融危機(jī)下上億農(nóng)民工在無法找到工作的時(shí)候,可以返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)而不至于滯留城市。因?yàn)橛屑w土地產(chǎn)權(quán)的保障,這些人可以返鄉(xiāng)種地,如此,農(nóng)村就可以成為緩解城市就業(yè)壓力的緩沖器或蓄水池。如果這些人在農(nóng)村沒有土地,就會滯留在城市,城市就業(yè)問題將會變得更加嚴(yán)峻,甚至?xí)岣呱鐣缸锫誓酥廉a(chǎn)生社會動(dòng)亂,這是一個(gè)極其重大的社會問題。。在中國,因?yàn)榧w土地不能買賣,農(nóng)民就永遠(yuǎn)不會成為失地的無產(chǎn)者(除非被政府征收),這樣就永遠(yuǎn)都會有一份來自土地上的收入。在大部分地區(qū),這種收入是足以糊口的。在農(nóng)村社會保障不健全的情況下,土地提供了最起碼的生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等類似社會保障的功能作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,1957年在世界上最早建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的德國,當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的份額只有5.7%,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力只占勞動(dòng)力總量的13.7%,人均GDP已經(jīng)超過8 000美元;日本1971年建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí),農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的8%,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力只占勞動(dòng)力總量的14.7%,人均GDP超過7 700美元;韓國和我國臺灣地區(qū)在1994年人均GDP分別超過8 000美元和11 000美元時(shí)才建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我們這樣一個(gè)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只有1 090美元、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占勞動(dòng)力總量63%的農(nóng)業(yè)大國,要建立起覆蓋9億農(nóng)民的現(xiàn)代社保體系是不符合實(shí)際的。不但我們難做到,即使轉(zhuǎn)移9億農(nóng)民給經(jīng)濟(jì)總量9倍于我國的美國,美國也無能無力[9]。

二是土地產(chǎn)權(quán)制度促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功。中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功主要體現(xiàn)在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的快速增長以及工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)上。所謂中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“世界奇跡”,與土地產(chǎn)權(quán)制度安排的貢獻(xiàn)是分不開的。城市土地經(jīng)營是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展資本原始積累的主要來源。農(nóng)村集體土地所有制則為城市土地經(jīng)營奠定了制度上的可行性。集體所有制便于政府為發(fā)展城市和工業(yè)而進(jìn)行土地征收。土地屬于集體所有,沒有明晰的產(chǎn)權(quán)主體,使征收的阻力大大低于國外的私有產(chǎn)權(quán),贏得了城市化和工業(yè)化的時(shí)間。同時(shí),在征收過程中補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格由政府確定,由此降低了開發(fā)費(fèi)用以及工業(yè)化和城市化的成本。而土地出讓后巨大的增值收益成為地方政府財(cái)政收入的主要來源,為這些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要的財(cái)政支撐。同時(shí),政府的征收也節(jié)約了私人開發(fā)商的交易成本,不需要與眾多的農(nóng)民個(gè)人談判交易,只要與政府直接溝通就可以購得土地的使用權(quán)。另外,農(nóng)地征收促使城市迅速擴(kuò)展,大量失地農(nóng)民在得到相應(yīng)的補(bǔ)償后從事非農(nóng)生產(chǎn),這也在一定程度上促進(jìn)了城市化和工業(yè)化的發(fā)展。

當(dāng)然,中國這種政治制度、社會組織制度和財(cái)產(chǎn)法律制度“三結(jié)合”的土地產(chǎn)權(quán)制度雖然表現(xiàn)出上述有效率的一面,但它既是優(yōu)勢,也有弊端。產(chǎn)權(quán)制度隸屬于政治制度使名義上的公有形式與市場經(jīng)濟(jì)中對私有產(chǎn)權(quán)形式的需求經(jīng)常產(chǎn)生矛盾,不利于資源有效配置。比如,地方政府對集體土地產(chǎn)權(quán)的漠視,只注重城市的快速擴(kuò)張和工業(yè)園區(qū)的大規(guī)模推進(jìn),造成農(nóng)村土地的大量損失。這既不利于耕地保護(hù),也不利于失地農(nóng)民的權(quán)益保障,還會影響糧食安全。所以,應(yīng)該承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí),即實(shí)體性土地公有制的核心價(jià)值追求與市場機(jī)制的價(jià)值取向是矛盾的、對立的。既要堅(jiān)持土地公有制,又必須明晰土地產(chǎn)權(quán),是一對膠著于中國土地市場成長和發(fā)展的各方面、全時(shí)程的基本矛盾。如何破解這對基本矛盾,是中國土地制度建設(shè)的難題之一,也是中國特色社會主義的基點(diǎn)之一。

三、中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑分析

綜上所述,我們可以從四個(gè)方面來分析現(xiàn)階段中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的可能路徑,即把握產(chǎn)權(quán)改革的方向、認(rèn)清產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵、構(gòu)建改革的基本框架和理性看待產(chǎn)權(quán)改革的難點(diǎn)。

(一)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向

將注意力集中在討論土地所有權(quán)的改革上,實(shí)踐意義并不充分。因?yàn)楝F(xiàn)階段土地所有權(quán)并不是沒有在法律上予以界定,而是在實(shí)踐中缺少可執(zhí)行力。因此,從土地產(chǎn)權(quán)改革的方向看,應(yīng)把重點(diǎn)放在夯實(shí)土地他物權(quán),徹底物權(quán)化,以個(gè)體權(quán)利拘束公權(quán)力上。在土地產(chǎn)權(quán)制度改革深化和向更高形態(tài)發(fā)展的過程中,應(yīng)積極發(fā)展衍生地權(quán)工具及其相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)交易。未來土地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向應(yīng)該是通過他物權(quán)制度建設(shè),促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度與其他物權(quán)制度的深度結(jié)合,積極促進(jìn)和發(fā)展土地公有制條件下的多種實(shí)現(xiàn)形式。

比如,對于集體土地不是簡單地推行國有化或私有化,而是遵循現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的規(guī)律和趨勢,結(jié)合中國的國情,重構(gòu)集體土地產(chǎn)權(quán)制度:他物權(quán)優(yōu)位化,即細(xì)化用益物權(quán)的權(quán)能,保障擔(dān)保物權(quán)的經(jīng)濟(jì)效用,使農(nóng)民充分享有他物權(quán)。目前,一些地方試圖推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),其結(jié)果可能是所產(chǎn)生的問題要比所解決的問題多得多。因?yàn)檫@種流轉(zhuǎn)必然會造成新的分配不公、建設(shè)用地規(guī)模失控、城市產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步混亂等問題,這些問題所導(dǎo)致的成本很可能高于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益,因此,現(xiàn)階段不應(yīng)大力提倡集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

另外,針對現(xiàn)階段地方政府在征地等方面所表現(xiàn)出的土地公權(quán)力的任意使用,一定程度上提高個(gè)體權(quán)利來平衡無限擴(kuò)大的公權(quán)力,是一個(gè)值得探索的方向。比如,提高土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等涉及農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)劃中農(nóng)民的參與程度,這本質(zhì)上就是將公眾的參與權(quán)賦予土地的他物權(quán),這種個(gè)人權(quán)利的增加必然會制約地方政府土地公權(quán)力的濫用,進(jìn)而緩解和制衡現(xiàn)有土地征收過程中體現(xiàn)出來的過激矛盾。

(二)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵

明晰土地產(chǎn)權(quán)并構(gòu)建合理的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)固然很重要,但是,根據(jù)中國的社會基礎(chǔ)和制度環(huán)境,土地權(quán)益得到充分保障可能更為關(guān)鍵。比如,集體土地和國有土地兩大產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)在法律上是清楚的,國有土地的產(chǎn)權(quán)代表是國務(wù)院,集體土地的產(chǎn)權(quán)代表是集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會。目前集體土地產(chǎn)權(quán)的問題主要是土地權(quán)益得不到充分保障。如果缺乏有效的配套保障措施,再合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)能界定在現(xiàn)行的中國國情下也難以實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。為此,需要解決和突破幾個(gè)根本性問題,這些問題包括五個(gè)方面:

第一,在法律上進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)制度,出臺相應(yīng)的法律措施來保障土地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施。針對現(xiàn)階段土地產(chǎn)權(quán)在實(shí)踐中不明晰的缺點(diǎn),未來土地產(chǎn)權(quán)的改革應(yīng)該將土地產(chǎn)權(quán)與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度相融合,尤其是對于農(nóng)民集體所有的土地,應(yīng)該等同于公民的財(cái)產(chǎn),用相同的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度來體現(xiàn)農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。這就必然要求在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上從財(cái)產(chǎn)權(quán)角度明確土地產(chǎn)權(quán)的地位。

第二,按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)化資源配置的基本規(guī)律,探索解決因土地他物權(quán)制度結(jié)構(gòu)缺陷帶來的制度運(yùn)行成本、效率、效益與風(fēng)險(xiǎn)等諸多難題,進(jìn)行土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)與權(quán)益保障配套制度建設(shè)。比如,我國目前在權(quán)利的設(shè)立與流轉(zhuǎn)方面強(qiáng)加給集體土地用益物權(quán)的各種束縛導(dǎo)致集體土地資源難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置,從而長期處于低效利用狀態(tài),廣大農(nóng)民的利益也由此遭受重大損失。同時(shí),農(nóng)民也往往因?yàn)槔媸軗p而到處上訪,造成社會的不穩(wěn)定,從而增加現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)的額外成本。所以,對土地用益物權(quán)體系進(jìn)行變革,彌補(bǔ)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不完善之處,是解決制度效率的關(guān)鍵。確立集體土地用益物權(quán)的完整性,允許集體土地作為擔(dān)保進(jìn)行融資,是現(xiàn)階段完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑。

第三,任何形式的土地產(chǎn)權(quán)制度都會產(chǎn)生對土地進(jìn)行公共管理的內(nèi)在要求,土地之上的個(gè)體權(quán)利總是要受到公共權(quán)力的干預(yù)和限制的。然而,所有的公共干預(yù)都包含著價(jià)值判斷,建立明晰、科學(xué)和合乎社會需要的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)是土地產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)。現(xiàn)階段公共權(quán)力的干預(yù)更多的是以地方官員的政績觀為標(biāo)準(zhǔn)的。因此,只要能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的增長,無論是犧牲了農(nóng)民集體的利益,還是通過低地價(jià)來吸引地區(qū)外的投資,都是地方官員個(gè)人政績觀造成的對土地產(chǎn)權(quán)(尤其是農(nóng)民個(gè)人和國家城市土地使用權(quán))的過度侵害。當(dāng)然,這種不當(dāng)?shù)恼冇^作為一種價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)還將在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)存在,并影響中國土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際權(quán)力,因此,建立更合乎科學(xué)和社會需要的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)是改革的難點(diǎn)。

第四,土地權(quán)益保障需要建立規(guī)范和可操作的市場規(guī)則,客觀、公正的市場信號反饋系統(tǒng),以及勞動(dòng)力市場、資本市場的協(xié)調(diào)運(yùn)作體系,所有這些規(guī)則和系統(tǒng)都有待于探索和開發(fā)。在中國目前的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,實(shí)現(xiàn)資源的市場化配置有兩個(gè)前提:一是確定符合市場運(yùn)作規(guī)則的資源產(chǎn)權(quán)體系,二是市場本身。對于為了實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置而需要完善土地權(quán)益保障的目標(biāo)來說,建立規(guī)范和可操作的土地市場規(guī)則,包括及時(shí)且對稱的市場信息流通機(jī)制、不同土地市場之間的連貫(農(nóng)村土地市場、征收、一級出讓和二級轉(zhuǎn)讓市場)和不同要素市場(土地、勞動(dòng)力和資本)之間的聯(lián)動(dòng)(替代)機(jī)制是必要的,同時(shí)也是現(xiàn)實(shí)中所缺失的。

第五,保障土地權(quán)益需要重視非正式制度的作用,非正式制度對土地投資和收益會產(chǎn)生連鎖反應(yīng),能在節(jié)約成本的前提下有效保障產(chǎn)權(quán)并消除土地沖突。比如,中國長期以來形成的公平觀念,只要制度造成的影響是公平的,農(nóng)民一般不會有過多的怨言。另外,中國自秦漢以來,家庭就一直是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本單元,也是政治組織的基礎(chǔ)。以家庭為單位的農(nóng)地承包權(quán)制度在一定程度上減少了制度安排的成本,節(jié)約了農(nóng)戶與政府之間達(dá)成合約的交易費(fèi)用。而且,以家庭為單位在實(shí)際生產(chǎn)過程中能夠很好地解決“生產(chǎn)隊(duì)”體制下對勞動(dòng)投入監(jiān)督困難、“按勞分配”困難等問題,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。還有,中國長期以來形成的中央集權(quán)意識,例如原始社會的氏族制度、奴隸社會的宗族制度、封建社會的君主制度,乃至辛亥革命后中華民國的政治體制,都為民眾對中央集權(quán)的依賴感和認(rèn)同感奠定了歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)。這其實(shí)也部分解釋了為什么人民公社制度可以平穩(wěn)地將農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)從私有轉(zhuǎn)變?yōu)楣小Ｒ虼?如何合理利用這些非正式制度的作用來促進(jìn)第二層次制度的改變,進(jìn)而促進(jìn)第三層次和第四層次的績效,是一個(gè)重要的探索方向。目前來看,我們面臨的任務(wù)是需要從社會和文化生態(tài)的層面為土地權(quán)益保障尋找輔助工具。

(三)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本框架

中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度存在的法理沖突和現(xiàn)實(shí)矛盾,是導(dǎo)致土地利用出現(xiàn)規(guī)律性扭曲的主因。在既定的法制框架內(nèi)重構(gòu)中國土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)法體系是唯一的制度改進(jìn)路徑。重構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)制度的基本框架可以分兩步走:

首先,明確土地產(chǎn)權(quán),即現(xiàn)行的所有權(quán)、使用權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)力,是一束權(quán)力。通過強(qiáng)化使用權(quán)權(quán)益的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)使用者的財(cái)產(chǎn)權(quán),使土地產(chǎn)權(quán)主體之間在法律上完全對等,由此增強(qiáng)公民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的意識和手段。

其次,細(xì)化現(xiàn)有的土地使用權(quán)并使之物權(quán)化。比如,相對于城市國有土地使用權(quán)來說,農(nóng)村土地的家庭承包權(quán)在實(shí)際中的權(quán)益更易受侵害。這主要是因?yàn)檗r(nóng)村土地缺少像城市土地那樣具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系以及獨(dú)立的法律保障體系。沒有細(xì)化到農(nóng)戶的土地登記制度(現(xiàn)階段農(nóng)村土地登記僅停留在行政村級別)不利于產(chǎn)權(quán)的明晰、流通和保護(hù)。缺少地籍管理體系不利于土地行政、流轉(zhuǎn)的管理。沒有獨(dú)立于政府的處理土地征收沖突的司法體系減弱了法律法規(guī)對產(chǎn)權(quán)的保障效果。所以,在現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中,加強(qiáng)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系建設(shè)是迫切需要解決的問題,將城市和農(nóng)村的土地使用權(quán)物權(quán)化則是保障產(chǎn)權(quán)和提高產(chǎn)權(quán)效率的必然選擇。

(四)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)

當(dāng)然,在改革的過程中我們還應(yīng)該理性地看待土地產(chǎn)權(quán)改革可能存在的難點(diǎn),其中最重要的是土地資源具有公共利益和非公共利益的雙重屬性。土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識并兼顧土地資源的不同屬性,在公共利益和非公共利益間尋找臨界點(diǎn)。

首先,對涉及公共利益的土地資源應(yīng)當(dāng)實(shí)施產(chǎn)權(quán)壟斷、集中管理、統(tǒng)一分配。所謂公共利益的土地資源主要是指基本農(nóng)田和重要的生態(tài)安全用地。對于涉及公共利益的土地資源來說,必須加大公共管理力度,加強(qiáng)公共管理職能,確保有關(guān)國家安全和社會公共福利土地資源的有效供給。

其次,對于非公共利益的土地資源應(yīng)當(dāng)實(shí)施產(chǎn)權(quán)分立、市場配置、分級監(jiān)管。要充分利用土地產(chǎn)權(quán)市場的自由流通和多元化產(chǎn)權(quán)競爭的機(jī)制,調(diào)動(dòng)地方政府和全社會的產(chǎn)權(quán)積極性,促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的市場化運(yùn)作。國外多有“民力強(qiáng)過政府”的經(jīng)典案例,西方國家政府將一些職能委托給社會營利與非營利組織的案例屢見不鮮。當(dāng)年,美國政府就是通過將沙化地、荒蕪地拍賣或無償贈送給個(gè)人來治理沙漠災(zāi)害的,其對等的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任只是由新的土地所有人來投資種樹和植草,如果不履行當(dāng)初與國家簽署的經(jīng)濟(jì)契約,政府就會在一定的期限內(nèi)對該土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行再拍賣。結(jié)果,美國政府以產(chǎn)權(quán)為武器很快就解決了中西部地區(qū)的沙塵暴問題,那些新的民間產(chǎn)權(quán)人則心甘情愿地生活在自然條件最惡劣的地區(qū),并通過長期、穩(wěn)定的積極勞動(dòng)和精心經(jīng)營而不斷獲益[10]125140。再比如德國等西歐國家城市內(nèi)部的私人種植園,由私人自由種植但不能改變用途,私人可以在其中度假、收獲鮮花或水果,政府也不費(fèi)力地為全市的居民提供了城市綠地,雖然這種綠地不是開放性質(zhì)的,但不可否認(rèn)的是它的存在對于整個(gè)城市的價(jià)值和它自身經(jīng)營的可持續(xù)性。

(五)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)方案

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)方案應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識和兼顧土地資源的不同屬性,并在不同利益主體之間尋找平衡點(diǎn),這才是可行和現(xiàn)實(shí)的選擇。否則,任何改革的討論都可能只是“紙上談兵”。現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)方案應(yīng)該符合以下幾項(xiàng)基本原則:

第一,尊重國家的政治現(xiàn)實(shí)。我國實(shí)行的是土地公有制,土地私有化在目前及可預(yù)見的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)仍然不具備社會條件。長期的農(nóng)地集體所有制使人們形成了路徑依賴,對于土地國有和私有都不具有充分的接受能力和調(diào)整能力,在這種情況下改變土地的所有制無疑會造成混亂。

第二,尊重地區(qū)差異和多樣性。我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,社會文化基礎(chǔ)不同,對農(nóng)業(yè)的依賴程度也不同,各地對土地制度的需求有很大差異。這些差異不僅存在東、中、西部之間,也存在同一地區(qū)的近郊和遠(yuǎn)郊之間。例如,在欠發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民對土地的平均地權(quán)和集體土地制度下的社會保障職能有著更強(qiáng)烈的要求;在東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)業(yè)已不再是主要的收入來源,有大量的工業(yè)崗位可以就業(yè),農(nóng)戶需要土地規(guī)?；?jīng)營,形成規(guī)模收益。

第三,尊重農(nóng)民的自主選擇。人是有限理性的,信息是不完全的,沒有一個(gè)人比當(dāng)事人更加清楚自己的處境。推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革,要給予農(nóng)民充分的自主選擇權(quán)。以一個(gè)坐在書齋中的理論家代替實(shí)踐中的廣大人民進(jìn)行思考,由于其信息有限,很難提出符合實(shí)際的政策建議;以一個(gè)政府官員的角度思考農(nóng)村問題并強(qiáng)加農(nóng)民接受,由于其信息有限并受到自身利益的影響,作出的決策不一定能反映農(nóng)民的需求。曾經(jīng)推行的兩田制的失敗證明了尊重農(nóng)民選擇的必要性[11]。

第四,尊重社會發(fā)展的規(guī)律和趨勢。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,指望僅僅依靠農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展和各種技術(shù)進(jìn)步來提高農(nóng)民的總收入是不現(xiàn)實(shí)的。解決“三農(nóng)”問題的著力點(diǎn)應(yīng)放在如何快速平穩(wěn)地推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,這是社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和基本趨勢。從總體上看,現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度基本適應(yīng)現(xiàn)階段社會發(fā)展的內(nèi)在要求。改進(jìn)的方案主要是在城市化和工業(yè)化過程中盡量減少或消除對農(nóng)民土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益的侵占,并對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行更加清晰的界定,強(qiáng)化實(shí)施制度和保障制度建設(shè)。

第五,尊重整體推進(jìn)和平衡發(fā)展的內(nèi)在邏輯。任何一項(xiàng)制度改革都會有利有弊,其實(shí)施都要有相應(yīng)的制度環(huán)境。這就需要其他制度的變革對弊端進(jìn)行彌補(bǔ),并創(chuàng)造有利于制度改革的實(shí)施環(huán)境。鑒于土地是基本的生產(chǎn)要素之一,土地制度改革對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有根基性的影響,特別需要其他配套制度的整體推進(jìn)和平衡發(fā)展。例如,實(shí)現(xiàn)充分而有保障的土地使用權(quán)要與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化相結(jié)合,推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)要與社會保障制度建設(shè)相結(jié)合,完善土地的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)要與立法制度和金融制度建設(shè)相結(jié)合,等等。所以,我國現(xiàn)階段無論是政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、社會文化基礎(chǔ)、公民價(jià)值取向,還是倫理或哲學(xué)思想,都處于轉(zhuǎn)型期。在這種情況下,培育農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的條件和機(jī)制才是重中之重。地方政府或農(nóng)民為了獲取更多的利益而在實(shí)踐中創(chuàng)造的制度安排有助于彌補(bǔ)現(xiàn)行制度的許多弊端,因此,允許制度創(chuàng)新并對創(chuàng)新進(jìn)行保護(hù)才是最有意義的制度改革推進(jìn)方案。

(感謝《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》的匿名審稿專家和浙江大學(xué)土地科學(xué)與不動(dòng)產(chǎn)研究所各位同事的寶貴意見!)

[1]O.E.Williamson,″The New Institutional Economics:Taking Stock,Looking Ahead,″Journalof Economic Literature,Vol.38,No.2(2000),pp.595 613.

[2]吳次芳、靳相木:《中國土地制度改革三十年》,北京:科學(xué)出版社,2009年。[Wu Cifang&Jin Xiangmu,Thirty Years of Chinese Land Institutional Reform,Beijing:Science Press,2009.]

[3]G.C.S.Lin&S.P.S.Ho,″China's Land Resources and Land-Use Change:Insights from the 1996 Land Survey,″Land Use Policy,Vol.20,No.4(2003),pp.87 107.

[4]G.C.S.Lin&S.P.S.Ho,″The State,Land System,and Land Development Processes in Contemporary China,″Annals of the Association of American Geographers,Vol.95,No.3(2005),pp.411 436.

[5]林毅夫:《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》,上海:上海人民出版社、上海三聯(lián)出版社,1993年。[Lin Yifu,Institution,Technology and Agricultural Development in China,Shanghai:Shanghai People's Publishing House&Shanghai Joint Publishing Company,1993.]

[6]P.Ho,Institutions in Transition:Land Ownership,Property Rights,and Social Conf lict in China,New York:Oxford University Press,2005.

[7]D.C.North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge:Cambridge University Press,1990.

[8]D.C.North,Understanding the Process of Economic Change,Princeton:Princeton University Press,2005.

[9]涂永珍:《新一輪土地改革為何不是“產(chǎn)權(quán)”問題》,《中國黨政干部論壇》2009年第 1期,第12 14頁。[Tu Yongzhen,″Why the New-round Land Reform is Not an Issue of Property,″Chinese Cadres Tribune,No.1(2009),pp.1214.]

[10]汪利娜:《中國城市土地產(chǎn)權(quán)制度研究》,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006年。[Wang Lina,Studies on China Urban Land Property Right,Beijing:Social Sciences Academic Press,2006.]

[11]路廣利、劉穎易、劉磊:《中國農(nóng)村土地制度的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及一種可供選擇的變革方案》,見蔡繼明、鄺梅編:《論中國土地制度改革》,北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009年,第66 70頁。[Lu Guangli,Liu Yinyi&Liu Lei,″The Industrial Condition of Current Chinese Rural Land Institutions and an Optional Reform Scheme,″in Cai Jiming&Kuang Mei(eds.),Land Institutional Reform in China,Beijing:China Financial&Economic Publishing House,2009,pp.66 70.]