羅 屹

后危機(jī)時期金融監(jiān)管態(tài)勢綜述

羅 屹

一場起源于美國的金融危機(jī)使全球的銀行業(yè)人士再次認(rèn)識到了金融行業(yè)監(jiān)管的重要性。大力改革金融監(jiān)管體系、再造全球金融穩(wěn)定框架的呼聲漸高，各國政府和國際組織已經(jīng)為此做了不少工作，提出了多種建議，并形成了一些共識。但也應(yīng)該看到，主要發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管體系存在的一些問題還沒有得到各方的充分關(guān)注或達(dá)成共識，值得我們進(jìn)一步關(guān)注。

一、金融危機(jī)暴露出金融監(jiān)管體制存在的弊端

本次金融危機(jī)的產(chǎn)生和蔓延暴露出國際金融監(jiān)管體制的諸多問題，主要包括以下這方面:

1.監(jiān)管真空長期存在，風(fēng)險不斷累積

從20世紀(jì)70至80年代開始，全球發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家紛紛放松金融管制，銀行不僅直接吸納存款，更通過資產(chǎn)證券化的方式，打包出售貸款，從證券市場直接獲得資金；隨著投資銀行業(yè)務(wù)的興起，金融機(jī)構(gòu)杠桿比率不斷上升，金融產(chǎn)品的品種不斷增加；金融機(jī)構(gòu)過度冒險，監(jiān)管部門卻沒有及時防控，造成風(fēng)險不斷累積，最終爆發(fā)危機(jī)。

2.監(jiān)管理念墨守陳規(guī)，溝通協(xié)調(diào)不暢

監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，但是監(jiān)管理念卻沒有跟上金融創(chuàng)新的步伐，各自為政，重復(fù)監(jiān)管，多頭管理帶來了過高的監(jiān)管成本，且造成監(jiān)管的權(quán)威性和效力下降。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在危機(jī)前未能形成全面有效的風(fēng)險監(jiān)管系統(tǒng)，危機(jī)爆發(fā)時又不能一致行動，及時出手，結(jié)果造成危害蔓延，金融危機(jī)愈演愈烈。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)明顯缺位，缺乏約束機(jī)制

以麥道夫案為例，麥道夫設(shè)下騙局騙取500億美金巨款。根據(jù)美國證券交易商協(xié)會的記錄，截至2008年11月17日，麥道夫公司管理的資產(chǎn)有171億美元，但它常年聘用的會計(jì)師事務(wù)所卻僅有3名員工，與其規(guī)模很不相稱。一位證人證實(shí)，在過去9年里曾5次向美國證券交易委員會(SEC)檢舉麥道夫欺詐行為，事實(shí)依據(jù)充足。面對如此破綻明顯的騙局，美國證券交易委員會卻遲遲沒有出手。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不作為給投資者帶來極大的損失。

4.監(jiān)管套利頻繁發(fā)生，危害全球市場

金融監(jiān)管套利一般是指各種金融市場參與主體通過注冊地轉(zhuǎn)換、金融產(chǎn)品異地銷售等途徑，從監(jiān)管要求較高的市場轉(zhuǎn)移到監(jiān)管要求較低的市場，從而全部或部分地規(guī)避監(jiān)管、牟取超額利益的行為。監(jiān)管套利可以在一國之內(nèi)，也可能是在國家之間進(jìn)行。如果一個國家的金融監(jiān)管過于嚴(yán)格，該國的金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)就會被其他監(jiān)管寬松的國家所吸引。非銀行金融機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)、場外產(chǎn)品發(fā)展、對沖基金在離岸金融中心注冊都是監(jiān)管套利的表現(xiàn)。而這一種監(jiān)管套利的趨勢，會影響各國金融政策的制定，導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的相應(yīng)下降，給國際金融市場帶來巨大的風(fēng)險。

中國人民銀行行長周小川曾在2008年的第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話時表示，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)和金融周期跟過去不同，傳統(tǒng)的商業(yè)周期是由投資、產(chǎn)能過剩引起的，但現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)和金融市場問題部分來源于政策缺陷，監(jiān)管的不足造成了金融市場的動蕩。金融危機(jī)反映出原有國際金融監(jiān)管體制的種種弊端，監(jiān)管體制改革勢在必行。

二、美國、英國金融監(jiān)管體制改革綜述

（一）美國的金融監(jiān)管改革

1.2008年財(cái)政部向國會提交金融監(jiān)管體制改革方案

2008年3月，美國財(cái)政部向國會提交了一份金融監(jiān)管體制改革方案。美國財(cái)政部表示，金融監(jiān)管體制改革有兩大目的：一是要增強(qiáng)美國資本市場的競爭力。二是要保護(hù)美國消費(fèi)者利益和維護(hù)市場穩(wěn)定。改革內(nèi)容涉及多項(xiàng)裁撤、整合聯(lián)邦監(jiān)管部門的計(jì)劃；強(qiáng)調(diào)由規(guī)則監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)向靈活的原則監(jiān)管；強(qiáng)調(diào)監(jiān)管合作；突出美聯(lián)儲的監(jiān)管地位，賦予其更大權(quán)力，使之成為金融監(jiān)管的核心；建議整合現(xiàn)存的銀行監(jiān)管架構(gòu)。

2.2009年，金融監(jiān)管體制改革白皮書出臺

2009年以來，美國政府在金融監(jiān)管方面不斷有新舉措，提出了涉及場外金融衍生品交易、消費(fèi)類金融產(chǎn)品交易、信用卡發(fā)放以及金融機(jī)構(gòu)高管薪酬等方面的一系列改革建議。

2009年6月17日，美國政府公布了一份全面金融監(jiān)管改革方案白皮書，期待通過新的變革，恢復(fù)本國民眾及全球?qū)γ绹鹑隗w系的信心，防范嚴(yán)重金融危機(jī)的發(fā)生，這被認(rèn)為是繼上世紀(jì)30年代大蕭條以來美國金融體系最大的一次改革。

3.最新監(jiān)管措施

2009年下半年，美國證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)也推出了一系列監(jiān)管新舉措:第一，提出貨幣市場改革方案，旨在增強(qiáng)貨幣市場基金的流動性和信用質(zhì)量、提高整體經(jīng)營水平；第二，出臺了被稱為“股東決定薪酬”的法規(guī)，要求提高受政府救助企業(yè)和所有上市公司管理層薪酬的透明度；第三，設(shè)立信用評級機(jī)構(gòu)稽核小組，以限制發(fā)行方尋求獲得最高信用評級的行為；第四，宣布永久禁止證券交易“裸賣空”；第五，宣布將禁止美國股票交易中的“閃電指令”交易。

（二）英國金融監(jiān)管體制改革的新舉措

2007年，英國北巖銀行因?yàn)槭艿矫绹渭壏抠J的拖累，在市場資金流通不佳的情況下，發(fā)生擠兌，瀕臨破產(chǎn)，后被英格蘭銀行注資。北巖銀行成為英國金融界第一個美國次貸危機(jī)的受害者。

隨后一段時間，英國財(cái)政官員表示，為促使央行維護(hù)金融穩(wěn)定，將建立一個新的金融穩(wěn)定委員會(CFS)，保持金融服務(wù)監(jiān)管作為銀行業(yè)唯一監(jiān)管者的角色，同時計(jì)劃授予央行在動蕩市況中保持市場穩(wěn)定的法定責(zé)任，以便在危機(jī)時及時作出反應(yīng)。

2009年7月8日，英國財(cái)長達(dá)林發(fā)布了名為《改革金融市場》英國金融監(jiān)管改革白皮書。這份白皮書長達(dá)176頁，分析了全球金融市場現(xiàn)狀、現(xiàn)有應(yīng)對危機(jī)的措施以及導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)的根源，并在此基礎(chǔ)上提出了一系列改革方案。

（三）從英美金融監(jiān)管體制新政看國際金融監(jiān)管趨勢

1.適當(dāng)調(diào)整監(jiān)管框架，適應(yīng)新的金融市場發(fā)展需求

美國方面，保持大的監(jiān)管框架不變，撤并了部分機(jī)構(gòu)，同時新設(shè)了一些機(jī)構(gòu)行使消費(fèi)者保護(hù)、系統(tǒng)風(fēng)險識別等職權(quán)；英國方面則保持“三駕馬車”模式不變，在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大FSA制定規(guī)則的權(quán)利，設(shè)立金融穩(wěn)定委員會協(xié)調(diào)一致行動，明確由財(cái)政部審批公用資金的使用。

2.強(qiáng)調(diào)國際合作在加強(qiáng)監(jiān)管方面的重要性

資本的高度流動和套利趨向決定了國際協(xié)調(diào)是大勢所趨。美國白皮書明確把提升國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)國際合作定為改革的核心目標(biāo)之一，制定了很多新規(guī)則與別國新政策協(xié)調(diào)，英國也強(qiáng)調(diào)了國際合作在監(jiān)管中的重要性；英美兩國都提到了需要解決不同監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管要求方面的差異；兩國都表示愿意針對銀行實(shí)施反周期資本充足要求，即在國際經(jīng)濟(jì)衰退開始前，反周期性地削減準(zhǔn)備金以保存現(xiàn)金流。

3.保護(hù)消費(fèi)者利益，確保競爭開放的市場

美國白皮書中明確提出要成立新的消費(fèi)者金融保護(hù)，保護(hù)抵押貸款、信用卡和其他金融產(chǎn)品消費(fèi)者的利益；英國則要求銀行將投資產(chǎn)品簡單透明化以保護(hù)儲戶利益，簡化爭端解決程序以更好地解決投資者投訴問題，成立代表消費(fèi)者利益的群體進(jìn)行維權(quán)等。

4.明確各機(jī)構(gòu)的職能，打破陳規(guī)，提升監(jiān)管理念

美國的新方案改變了原來的多頭監(jiān)管格局，賦予美聯(lián)儲更大權(quán)力，如果國會通過白皮書并付諸實(shí)施，美聯(lián)儲可能成為超級監(jiān)管者，在扮演央行角色的同時將擁有相當(dāng)于英國金融服務(wù)監(jiān)管的權(quán)力；英國則加大了英國金融服務(wù)監(jiān)管的權(quán)力，維持集中監(jiān)管的大框架不變，同時將防范系統(tǒng)性風(fēng)險的重任交給央行。

5.國際監(jiān)管合作體系尚未形成

在國際合作方面，由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和信息交換的平臺與機(jī)制，監(jiān)管者對國際性金融機(jī)構(gòu)的跨境活動，尤其是國際資本流動，缺乏了解。這是一個全球性普遍問題。相關(guān)國際組織一直以來只是主要針對發(fā)展中國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)測，特別關(guān)注新興市場國家的匯率問題，但在監(jiān)管全球資本流動上的作用不盡如人意。迄今為止，我們尚未厘清跨境資金的流動渠道和流動機(jī)制，特別是新興市場國家資金流入與流出的渠道和機(jī)制，而且也還沒有充分了解在經(jīng)濟(jì)不景氣時，這些資金流動是如何逆轉(zhuǎn)的。

為加強(qiáng)監(jiān)管方面的國際合作，金融穩(wěn)定論壇（FSF）選定了30家大型國際性金融機(jī)構(gòu)，并為它們分別成立了由其母國監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主、主要東道國監(jiān)管機(jī)構(gòu)參加的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制（supervisory college）。在運(yùn)作一段時間以后，我們應(yīng)該及時評估這些聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制在加強(qiáng)跨國金融機(jī)構(gòu)的國際監(jiān)管方面的有效性與充分性，并提出改進(jìn)建議。同時，作為全球風(fēng)險預(yù)警工作的重要組成部分，國際貨幣基金組織應(yīng)該加強(qiáng)對國際資本流動的監(jiān)管和監(jiān)測。

三、改革金融監(jiān)管體系需要關(guān)注的幾個問題

1.引入宏觀管理機(jī)構(gòu)的周期參數(shù)，加強(qiáng)逆周期機(jī)制

有效克服現(xiàn)有資本監(jiān)管框架中順周期因素以及提升銀行資本的質(zhì)量是防止嚴(yán)重金融危機(jī)的必要前提。危機(jī)反映了銀行機(jī)構(gòu)在資本充足性方面存在許多脆弱性，表現(xiàn)在：對復(fù)雜信貸產(chǎn)品的風(fēng)險重視不夠，最低資本及其質(zhì)量要求未能在危機(jī)中提供足夠的資本緩沖，資本緩沖的順周期性加速了動蕩，以及金融機(jī)構(gòu)間在資本衡量標(biāo)準(zhǔn)方面存在差異。

目前，多個國際組織和監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在致力于強(qiáng)化資本約束的普遍性，包括對資產(chǎn)證券化、表外風(fēng)險敞口和交易賬戶活動提出資本要求，以及提高一級資本的質(zhì)量和全球范圍內(nèi)最低資本要求的一致性。此外，作為資本充足率要求的補(bǔ)充，構(gòu)建適當(dāng)?shù)母軛U比率指標(biāo)可以在審慎監(jiān)管中發(fā)揮作用，既可以作為潛在承擔(dān)過度風(fēng)險的指標(biāo)，也可以起到抑制周期性波動被放大的作用。

在克服現(xiàn)有資本充足率框架的脆弱性尤其是資本緩沖的周期性方面，負(fù)責(zé)整體金融穩(wěn)定的部門需要開發(fā)使用逆周期乘數(shù)，抑制順周期因素。當(dāng)經(jīng)濟(jì)周期發(fā)生異常變化或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)需要非常規(guī)的逆周期調(diào)整或特殊穩(wěn)定手段時，可以考慮讓該部門發(fā)布季度景氣與穩(wěn)定系數(shù)，金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以使用該系數(shù)，乘以常規(guī)風(fēng)險權(quán)重后得到新的風(fēng)險權(quán)重。根據(jù)這個風(fēng)險權(quán)重得出的資本充足率要求和其他控制標(biāo)準(zhǔn)（如內(nèi)部評級法），可以反映維持金融穩(wěn)定的逆周期要求。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)須提高隊(duì)伍素質(zhì)，否則缺乏監(jiān)管市場的經(jīng)驗(yàn)和感覺

一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏有市場經(jīng)驗(yàn)和感覺的人才隊(duì)伍，對市場發(fā)展的最新情況缺乏足夠了解，不能掌握新產(chǎn)品對市場結(jié)構(gòu)尤其是系統(tǒng)性風(fēng)險的影響。由于缺乏對產(chǎn)品風(fēng)險屬性的了解，監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員對抵押債務(wù)憑證（CDO）等結(jié)構(gòu)性投資工具和信用違約掉期（CDS）等衍生產(chǎn)品可能引發(fā)的問題，以及金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表不能體現(xiàn)的表外業(yè)務(wù)活動，其中包括對結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品至關(guān)重要的評級方法的缺陷等風(fēng)險隱患不夠敏感。為提高監(jiān)管水平，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要與金融市場進(jìn)行常規(guī)的、系統(tǒng)性的人員交流，這種交流可以使監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高對市場的敏感性，更好和更及時地掌握金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前沿動態(tài)，更好地行使監(jiān)督、監(jiān)管職能。

3.強(qiáng)化對評級運(yùn)用和評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

主要評級機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品的評級結(jié)果已經(jīng)成為國際性的金融服務(wù)產(chǎn)品。在全球范圍內(nèi)，很多規(guī)定都要求投資管理決定和風(fēng)險管理確保金融產(chǎn)品達(dá)到主要評級機(jī)構(gòu)給出的一定水平的評級。只要某種產(chǎn)品滿足了門檻評級標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)也習(xí)慣了不去擔(dān)心該產(chǎn)品的內(nèi)在風(fēng)險。但是，評級不過是以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)得出的違約概率的指標(biāo)，不是產(chǎn)品的未來安全保證。發(fā)行人付費(fèi)的盈利模式使得評級過程充滿了利益沖突，評級機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)任地給予很多結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品過高的評級。此次危機(jī)中，市場的逆轉(zhuǎn)使得評級機(jī)構(gòu)深度下調(diào)金融產(chǎn)品評級，迫使評級結(jié)果的使用機(jī)構(gòu)（資產(chǎn)管理公司、金融服務(wù)企業(yè)等）的資產(chǎn)減計(jì)大增，加重了危機(jī)的嚴(yán)重程度。

危機(jī)表明，僅在某個國家加強(qiáng)對評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各國需要共同行動，加強(qiáng)對評級體系的國際監(jiān)管。國際證監(jiān)會組織、國際清算銀行和金融穩(wěn)定論壇應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這些規(guī)則的貫徹執(zhí)行，重點(diǎn)關(guān)注評級體系存在的問題、消除評級機(jī)構(gòu)和發(fā)行人之間的利益沖突以及提升評級機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性和透明度。此外，需要定期評估經(jīng)主要評級機(jī)構(gòu)評級的產(chǎn)品的實(shí)際表現(xiàn)紀(jì)錄并評價各種不同評級的實(shí)際違約和損失的相關(guān)數(shù)據(jù)，其中包括對主權(quán)評級業(yè)務(wù)，尤其是對發(fā)展中國家的主權(quán)評級業(yè)務(wù)的評估。這些評估的結(jié)果要公之于眾，使得市場參與者可以據(jù)此做出自己的判斷并更好地使用信用評級服務(wù)。一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)責(zé)令問題機(jī)構(gòu)及時糾正，并采取個別批評或公開譴責(zé)等措施，各主權(quán)國監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可據(jù)此對相關(guān)評級機(jī)構(gòu)處以包括市場禁入在內(nèi)的相應(yīng)處罰。

4.關(guān)注公司治理問題

對于那些具有系統(tǒng)重要性、業(yè)務(wù)活躍的跨國金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該制定更高的治理標(biāo)準(zhǔn)。至少，這些機(jī)構(gòu)的獨(dú)立非執(zhí)行董事應(yīng)該多數(shù)都具備金融知識，有能力為管理層提供實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)，在公司的市場戰(zhàn)略定位、平衡業(yè)務(wù)擴(kuò)張與發(fā)展質(zhì)量之間的關(guān)系、金融創(chuàng)新以及高層選拔程序等方面為管理層提供意見。這些機(jī)構(gòu)的年報應(yīng)該對獨(dú)立非執(zhí)行董事是否以及如何積極行使職責(zé)的信息進(jìn)行披露，使投資者能夠了解董事會行使其受托責(zé)任方面的情況。在美國，有一人兼任董事會主席和首席執(zhí)行官的慣例，這一做法急需改革。從導(dǎo)致危機(jī)的種種問題來看，在具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)中，這兩個職務(wù)應(yīng)當(dāng)由不同的人來擔(dān)任。

四、對我國加強(qiáng)金融監(jiān)管的幾點(diǎn)思考

相對于發(fā)達(dá)金融市場，我國資本市場起步較晚，綜合經(jīng)營剛剛起步。我們應(yīng)充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國國情，使金融市場體系充分適應(yīng)市場的發(fā)展和變化，促進(jìn)我國金融監(jiān)管體制的改革，提升我國金融市場的國際競爭力。

1.加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)

建立暢通的信息溝通機(jī)制，從更宏觀的角度提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險的管理能力，促進(jìn)金融市場的信息公開透明，為金融產(chǎn)品與服務(wù)設(shè)定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)市場的公平競爭，加強(qiáng)金融監(jiān)管方面的國際合作，借鑒先進(jìn)的國際金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國特色，不斷完善中國的金融監(jiān)管機(jī)制。

加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)有必要建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管基本準(zhǔn)則。在國際銀行監(jiān)管方面，巴塞爾協(xié)議發(fā)揮了很好的作用，而在衍生品監(jiān)管、會計(jì)準(zhǔn)則、信息披露等方面，國內(nèi)金融協(xié)調(diào)和國際金融合作還大有可為。

2.健全社會信用體系

信用是金融市場發(fā)展的基礎(chǔ)，良好的信用體系有助于防范道德風(fēng)險，降低不良貸款比率，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序。要健全信用評級體系，以市場化的方式培育出權(quán)威的資信評估機(jī)構(gòu)，建立各種信用評估指標(biāo)，通過正向引導(dǎo)使誠信的市場行為收到良好的收益回報，使金融機(jī)構(gòu)和其他市場主體對信用問題高度重視，體現(xiàn)公平和效率。

3.不斷更新監(jiān)管技術(shù)和理念

第一，堅(jiān)持處理好監(jiān)管與創(chuàng)新的關(guān)系。堅(jiān)持審慎經(jīng)營原則，大力推動金融創(chuàng)新，將商業(yè)銀行的表外業(yè)務(wù)納入有效監(jiān)管范疇。第二，加強(qiáng)金融信息化步伐，建立統(tǒng)一的金融信息平臺，制定統(tǒng)一的金融監(jiān)管數(shù)據(jù)格式和信息采集格式，使金融監(jiān)管方法更加現(xiàn)代化，工作流程更加合理，數(shù)據(jù)更加科學(xué)、細(xì)致和準(zhǔn)確，信息資源能夠達(dá)到實(shí)時共享。通過統(tǒng)一的金融信息監(jiān)管平臺，政府可以評估、監(jiān)測金融體系的運(yùn)行狀況，更好地履行金融穩(wěn)定的職能。

4.大力發(fā)展金融市場，推進(jìn)金融監(jiān)管改革

完善金融市場法律法規(guī)，比如在衍生品方面，國家還沒有相應(yīng)的法律出臺，為有效參與國際金融市場競爭，防范金融風(fēng)險，有必要加強(qiáng)立法來規(guī)范相應(yīng)的市場行為。應(yīng)大力發(fā)展場內(nèi)衍生品市場，適時推出股指期貨，積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險控制經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展多層次的資本市場，不斷提升我國金融市場的國際競爭力。