馬逸俊

摘要：實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建公開(kāi)財(cái)政體制框架的要求，是財(cái)政體制改革的核心工作。將會(huì)計(jì)結(jié)算中心現(xiàn)有的條件和基礎(chǔ)設(shè)施，與實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付有效地結(jié)合起來(lái)，合理地利用人才資源，節(jié)約行政運(yùn)行成本，達(dá)到完善公共財(cái)政體制的目的，具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付預(yù)算單位財(cái)務(wù)

一、國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)的影響

(一)是部門(mén)預(yù)算編制要求更高，預(yù)算執(zhí)行更加嚴(yán)格

國(guó)庫(kù)集中支付“有預(yù)算才能有支出”的這一嚴(yán)格規(guī)定對(duì)部門(mén)預(yù)算提出了更高的要求。預(yù)算編制不全，用款項(xiàng)目及數(shù)額的漏報(bào)、少報(bào)，有可能造成單位必須開(kāi)支的費(fèi)用無(wú)法報(bào)銷(xiāo)或資金閑置。只有細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和可操作性，才能保證預(yù)算單位各項(xiàng)開(kāi)支的需要。

(二)對(duì)會(huì)計(jì)核算的影響

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，預(yù)算單位所有財(cái)政出都由國(guó)庫(kù)直接支付，取消各部門(mén)和單位在銀設(shè)立的收支賬戶(hù)，改變了原來(lái)通過(guò)財(cái)務(wù)部門(mén)直以現(xiàn)金或轉(zhuǎn)賬支付的報(bào)賬方式：預(yù)算經(jīng)費(fèi)和基資金都由零余額賬戶(hù)支付，改變了以前一般經(jīng)和基建資金分賬核算的做法。

(三)是預(yù)算資金的撥付方式和程序。

(1)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，經(jīng)費(fèi)劃撥方式發(fā)生了變化，資金不再劃撥給預(yù)篡單位，預(yù)算單位銀行賬戶(hù)上的原存款由一個(gè)“額度”來(lái)代替，預(yù)算單位在代理銀行只開(kāi)設(shè)零余額賬戶(hù)(賬戶(hù)上沒(méi)有存款及現(xiàn)金)；同時(shí)改變了原有的財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)方式，過(guò)去費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)都是通過(guò)各單位財(cái)務(wù)部門(mén)直接以現(xiàn)金或轉(zhuǎn)賬等方式支付，現(xiàn)在，單位報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用必須在經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)的指標(biāo)中列支。(2)必須定時(shí)根據(jù)預(yù)算提前向財(cái)政部門(mén)申報(bào)用款計(jì)劃，被批準(zhǔn)后才能用款。(3)具體用款時(shí)，單位開(kāi)具《財(cái)政支付憑證》，經(jīng)財(cái)政有關(guān)部門(mén)確認(rèn)后，由代理銀行直接劃撥資金到收款人賬戶(hù)。

(四)對(duì)財(cái)務(wù)管理職能的影響

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付前，財(cái)政資金是按年度預(yù)算批復(fù)直接劃撥到預(yù)算單位銀行賬戶(hù)的，各預(yù)算單位許多財(cái)務(wù)工作都是圍繞資金管理展開(kāi)；實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政資金不再劃撥到預(yù)算單位的基本賬戶(hù)，而是按照批復(fù)后的部門(mén)預(yù)算填報(bào)“月度用款計(jì)劃”，安排本單位的支付項(xiàng)目。財(cái)務(wù)支出取決于年度預(yù)算和用款計(jì)劃，只有符合年度預(yù)算的用款計(jì)劃，才能辦理財(cái)政支付，充分體現(xiàn)了支出的計(jì)劃性，財(cái)務(wù)管理重心由資金管理轉(zhuǎn)向全面預(yù)算管理。

(五)是財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度增強(qiáng)

買(mǎi)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，財(cái)政部門(mén)及銀行能夠運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)全過(guò)程監(jiān)控預(yù)算單位財(cái)政資金的支付活動(dòng)，對(duì)預(yù)算單位支付的每一筆資金的金額、付款科目、付款用途、付款賬戶(hù)、收款人、收款賬戶(hù)、交易時(shí)間、付款人賬戶(hù)余額等要素都可以進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。極大地提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度和部門(mén)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

二、目前國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題

(一)監(jiān)督控制體系有待加強(qiáng)

制訂再好的制度，如果得不到認(rèn)真貫徹落實(shí)，只能是一紙空文，國(guó)庫(kù)集中支付制度也同樣。所以要確保國(guó)庫(kù)集中支付制度能真正貫徹落實(shí)到位并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。還必須相應(yīng)建立形成一套嚴(yán)格高效的管理、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，包括財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專(zhuān)業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，事前、事中及事后監(jiān)督等等。但目前與實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)的各監(jiān)督部門(mén)之間其職責(zé)分工還不明確，監(jiān)督控制體系尚未形成，有待進(jìn)一步建立和加強(qiáng)。

(二)部門(mén)預(yù)算的編制和管理還不規(guī)范

國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)依據(jù)是單位用款計(jì)劃。而單位編制用款計(jì)劃的前提條件是該單位的部門(mén)預(yù)算。因此部門(mén)預(yù)算是否科學(xué)規(guī)范將直接影響到國(guó)庫(kù)集中收付制度的順利實(shí)施。當(dāng)前我們部門(mén)預(yù)算的編制和管理還存在著不少的問(wèn)題：一是預(yù)算編制還比較粗糙，大部分都還沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出還達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。二是預(yù)算剛性不夠，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見(jiàn)性。

(三)資金監(jiān)管的主動(dòng)權(quán)移位，增加了財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行后，財(cái)政資金的撥付流程發(fā)生了較大的改變，財(cái)政資金撥付是以財(cái)政及代理行審核為主，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)審核處于從屬地位，事實(shí)上代理行履行了經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)。從支付流程來(lái)看，人行國(guó)庫(kù)部門(mén)在支付體系中處于資金審核的末端，國(guó)庫(kù)部門(mén)在監(jiān)督財(cái)政資金使用時(shí)，只能通過(guò)代理行提供的有關(guān)憑證和清單核對(duì)其清算金額，而對(duì)財(cái)政資金使用的合法、合規(guī)無(wú)權(quán)監(jiān)督。從資金結(jié)算來(lái)看，國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)施后，資金劃撥行為首先發(fā)生在代理銀行，再通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)劃到國(guó)庫(kù)部門(mén)進(jìn)行清算。這樣一來(lái)，國(guó)庫(kù)部門(mén)的財(cái)政資金撥付監(jiān)督權(quán)由代理銀行取代，在代理行劃至國(guó)庫(kù)部門(mén)清算時(shí)，若國(guó)庫(kù)部門(mén)發(fā)現(xiàn)支付中有問(wèn)題，也只能做事后補(bǔ)救，如補(bǔ)救不及時(shí)易形成資金風(fēng)險(xiǎn)。

三、解決國(guó)庫(kù)集中支付制度存在問(wèn)題的對(duì)策

(一)重視建立科學(xué)合理的監(jiān)督控制體系。為國(guó)庫(kù)集中支付制度的順利實(shí)施提供機(jī)制保障

國(guó)庫(kù)集中支付制度要想充分發(fā)揮其強(qiáng)化預(yù)算約束和監(jiān)督、提高資金使用效率的作用，離不開(kāi)嚴(yán)格的管理、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制。財(cái)政、國(guó)庫(kù)、審計(jì)、代理銀行及預(yù)算單位應(yīng)按照各自的職責(zé)對(duì)財(cái)政資金支付的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)要建立預(yù)算單位分月用款計(jì)劃制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督，同時(shí)應(yīng)建立完善對(duì)國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度；人行國(guó)庫(kù)部門(mén)要嚴(yán)格履行央行對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)代理銀行的資信、資金清算業(yè)務(wù)的監(jiān)督；審計(jì)部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計(jì)檢查，促進(jìn)政府部門(mén)和其他預(yù)算執(zhí)行部門(mén)依法履行職責(zé)。通過(guò)建立和完善科學(xué)合理的監(jiān)督控制體系，確保國(guó)庫(kù)集中支付制度的順利實(shí)施。

(二)切實(shí)提高預(yù)算編制和管理水平

一是在部門(mén)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。特別是在編制支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)從單位當(dāng)年實(shí)際需要出發(fā)，明確各項(xiàng)支出的方向和用途，專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)力求細(xì)化到具體項(xiàng)目。只有在細(xì)化了的單位預(yù)算和年初預(yù)算到位的情況下，單位用款計(jì)劃編制準(zhǔn)確，集中支付才能確保單位工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。以保證預(yù)算單位按預(yù)算列支。

(三)全面推進(jìn)財(cái)政其他支出管理制度改革，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付改革的作用

推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革，離不開(kāi)部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)和收支兩條線改革的同步推進(jìn)。部門(mén)預(yù)算編制改革是國(guó)庫(kù)集中收付的基礎(chǔ)，只有將預(yù)算編制細(xì)化到具體預(yù)算單位和具體支出項(xiàng)目。國(guó)庫(kù)部門(mén)才能將改革推進(jìn)到基層預(yù)算單位，將資金支付到項(xiàng)目并監(jiān)督資金的正確使用。政府采購(gòu)是財(cái)政資金直接支付的重要前提，政府采購(gòu)規(guī)模越大，財(cái)政直接支付的額度越高，國(guó)庫(kù)集中支付的效果就越明顯。因此，國(guó)庫(kù)管理制度改革必須與部門(mén)預(yù)算和政府采購(gòu)改革相互促進(jìn)。才能共同構(gòu)筑公共財(cái)政的基本框架，充分發(fā)揮改革的效能。

(四)完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的相關(guān)配套改革

建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)及管理辦法，制定《集中支付操作程序》，修改《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則，修改《中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)制度》等相關(guān)財(cái)政金融法規(guī)，規(guī)范代理行的業(yè)務(wù)操作行為及手續(xù)費(fèi)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以法律法規(guī)為依托，細(xì)化操作規(guī)程，并對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付會(huì)計(jì)憑證加以規(guī)范，為參與改革的各方合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供可操作的制度依據(jù)。