摘 要:始于2008年的金融風(fēng)暴,導(dǎo)致國際上不少大型金融機(jī)構(gòu)危機(jī)重重甚至倒閉破產(chǎn),而中小銀行面臨的危機(jī)更加明顯。據(jù)統(tǒng)計,截止2009年9月美國有近200家中小銀行倒閉。我國目前擁有近130家中小銀行和眾多的農(nóng)村信用社,這些金融機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍偏小,風(fēng)險控制力較弱,又面臨著四大國有銀行和外資銀行的激烈競爭,使中小銀行生存環(huán)境更加復(fù)雜和日益嚴(yán)峻。這些中小金融機(jī)構(gòu)一旦倒閉或破產(chǎn),必將牽涉到成千上萬普通老百姓的財產(chǎn)安全,誘發(fā)社會不穩(wěn)定和金融系統(tǒng)性風(fēng)險,后果不堪設(shè)想。因此,如何設(shè)計有效的退出機(jī)制,幫助問題中小銀行穩(wěn)妥、有效地退出市場,并減少退出時的成本支付,以最大限度避免誘發(fā)社會動蕩,已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞:中小銀行;風(fēng)險預(yù)警;退出機(jī)制

中圖分類號:F8321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:02575833(2009)12002808

作者簡介:

黃復(fù)興,上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、博士 (上海 200020)

中小銀行在為中小企業(yè)提供金融服務(wù)方面,表現(xiàn)出越來越重要的作用。但是,隨著我國金融業(yè)對外開放度的逐步加大,我國中小銀行面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻,有的甚至面臨著退出的尷尬。分析中小銀行退出的原因、設(shè)計預(yù)警參數(shù),設(shè)計退出的途徑和機(jī)制,盡可能降低中小銀行退出時的成本支付和降低中小銀行退出時對社會穩(wěn)定的不利影響,顯得特別重要。

一、國內(nèi)外中小銀行退出類型和原因分析

(一)國外中小銀行退出的類型

不管是國內(nèi)還是國外,到目前為止,世界各國對銀行的管理核心思想仍然集中在風(fēng)險管理和資本充足率保證上,尚未找到一條能保證每一家金融機(jī)構(gòu)始終安全運(yùn)行的途徑。即使在金融監(jiān)管制度比較健全的英美日等發(fā)達(dá)國家,每年都有銀行因種種原因倒閉的案例。

美國是金融業(yè)最為發(fā)達(dá)的國家,美國在處理銀行退出時所采用的手段與方法,具有相當(dāng)?shù)拇硇?。在處置退出銀行時,考慮的主要因素包括存款人的利益、非存款債權(quán)人的利益、處置成本和簡易程度以及對社會穩(wěn)定的影響,處置方式主要有三種:

1、購買資產(chǎn)和承繼債務(wù)(P&A)。P&A是指允許一個經(jīng)營良好、健康的銀行或者金融機(jī)構(gòu)獲得一個問題銀行的所有存款并購買部分或全部資產(chǎn)、承繼部分或全部債務(wù)。在這種方式下,收購方通常會支付給FDIC(聯(lián)邦存款保險公司)一個溢價,這大大降低了FDIC的處置成本。但會根據(jù)退出行資產(chǎn)的情況,來決定溢價多少。當(dāng)然,為了鼓勵收購人的積極性,溢價不會很高。有些銀行或者金融機(jī)構(gòu)為了盡快擴(kuò)張營業(yè)網(wǎng)點(diǎn),通過這種方式可以較快得以實(shí)現(xiàn)。P&A處理方式可以更加平穩(wěn)地處置問題銀行的退出,對社會的破壞性更小,因此,成為目前美國最主要的處置方式。在P&A 處理過程中,會設(shè)立過渡銀行,在該方式下,FDIC自己臨時充當(dāng)了收購方的角色。對于破產(chǎn)銀行的客戶而言,他們可以享受到銀行不間斷的服務(wù)。而與此同時,FDIC獲得了更充裕的時間來評估破產(chǎn)銀行的價值和出售破產(chǎn)銀行。潛在的收購方也獲得了時間來評估破產(chǎn)銀行的狀況,以便最終提供他們的競價

傅庚:《美國對問題銀行進(jìn)行市場退出的做法》,《金融時報》 2004年9月2日。

2、存款償付(Deposit Payoff)。如果FDIC不能找到一個對即將關(guān)閉的問題銀行有興趣的接受者,那么,惟一可供選擇的就是由FDIC實(shí)施存款償付,直接向問題銀行的存款者支付存款。在這種情況下,就要求FDIC在承保范圍內(nèi)確定支付給每一個存款人的數(shù)額,并在宣布關(guān)閉問題銀行后立即支付。在保險存款轉(zhuǎn)移中,FDIC也會計算每個存款人的保險限額內(nèi)的存款數(shù)額。然后,FDIC會安排一個愿意充當(dāng)代理行的健康金融機(jī)構(gòu),由后者向存款人進(jìn)行支付。在這個過程中,FDIC把保險限額內(nèi)的存款賬戶和擔(dān)保的債務(wù)轉(zhuǎn)移給健康金融機(jī)構(gòu),同時向后者支付相應(yīng)的現(xiàn)金和其他資產(chǎn),接手的健康金融機(jī)構(gòu)僅僅作為代理支付存款人的臨時機(jī)構(gòu)。

3、問題銀行的經(jīng)營援助(OBA)。有些銀行規(guī)模相對較大,倒閉對社會影響比較廣,這時,FDIC對那些影響比較大的瀕臨關(guān)閉的銀行提供財務(wù)援助,通過一定的整頓,給予一定的時間寬限,讓問題銀行盡快改善經(jīng)營狀態(tài),避免銀行直接進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。FDIC通過貸款、購買資產(chǎn)對問題銀行進(jìn)行援助,使該銀行盡可能免遭破產(chǎn)的命運(yùn)。同時,被援助的機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡可能償還援助貸款。OBA有時也被用于幫助一家健康的金融機(jī)構(gòu)收購一家面臨破產(chǎn)的銀行。

(二)我國中小銀行退出的類型

中國有其特殊性。一方面,絕大多數(shù)的中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)的控制權(quán)仍然掌握在以國有資產(chǎn)為主體的公司中;另一方面,人們的習(xí)慣思維,銀行是嚴(yán)格接受國家有關(guān)部門管理的,存款人沒有承受風(fēng)險的意識和思想準(zhǔn)備,一旦中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題,便毫無疑問地把責(zé)任追尋到政府。政府為了社會穩(wěn)定,都會通過一定的方式加以解決,全額擔(dān)保存款人的本息安全,導(dǎo)致在處理中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)退出方面仍然以行政方法為主。

1、行政托管與兼并。這是目前國內(nèi)比較常用的處理有問題中小銀行或金融機(jī)構(gòu)的方式,特別是在處理農(nóng)村信用社中用的比較多。一般由主管部門指定一家有實(shí)力的銀行吸收 (兼并)破產(chǎn)銀行,獲得被吸收銀行的資產(chǎn)和債權(quán),同時承擔(dān)一定的債務(wù),其他債務(wù)采用暫時掛賬或者豁免方式進(jìn)行處理。通過并購,解救瀕臨倒閉的小金融機(jī)構(gòu),保護(hù)被兼并收購機(jī)構(gòu)存款人的利益,避免社會公眾對金融業(yè)的恐慌,減少處置成本。這種處置方式如果是通過行政指令要求承受行出面接管,那么后續(xù)問題的處置積極性不高。如果是基于市場行為找到愿意接收的機(jī)構(gòu),那么購并金融機(jī)構(gòu)要有吸收有問題金融機(jī)構(gòu)的能力,而且時間會比較長,處理過程中的成本與債務(wù)問題很難解決,可能會引起存款戶的恐慌。

2、金融機(jī)構(gòu)的撤銷(關(guān)閉)。 “問題嚴(yán)重的金融機(jī)構(gòu)必須及早處置,該破產(chǎn)的就要破產(chǎn)?！?/p>

沈城: 《監(jiān)管思路重大轉(zhuǎn)變 破產(chǎn)清算銀行面臨整肅風(fēng)暴》,《財經(jīng)周刊》2008年3月16日。

監(jiān)管當(dāng)局依法采取行政強(qiáng)制措施,終止其經(jīng)營活動,如被撤銷的中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司。撤銷(關(guān)閉)模式一般有三種:(1)行政清算。即由監(jiān)管當(dāng)局組織清算組采取非破產(chǎn)清算程序,對已撤消機(jī)構(gòu)的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行登記、清償和清理;(2)同業(yè)接收。即對問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)整理后,做出一定的債權(quán)債務(wù)處置,再由某家機(jī)構(gòu)對已撤消金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行接收;(3)破產(chǎn)清算。如果機(jī)構(gòu)關(guān)閉后,清算組發(fā)現(xiàn)該機(jī)構(gòu)嚴(yán)重資不抵債,又沒有合適可行的損失分擔(dān)辦法可供選擇的時候,則可提起破產(chǎn)清償。但是不管哪種方式,在我國對問題金融機(jī)構(gòu)的處理實(shí)踐案例中,自然人的債權(quán)一般是受到全額保護(hù)的,法人的債權(quán)則根據(jù)不同情況采用不同償付比例予以清還。這種方式雖然不利于最大限度地保護(hù)債權(quán)人的利益,但可以提高退出清算效率,適用于那些資產(chǎn)損失比較嚴(yán)重,沒有金融機(jī)構(gòu)愿意收購或兼并的經(jīng)營失敗的銀行機(jī)構(gòu)。

傅庚: 《我國有問題銀行市場退出機(jī)制研究》,《金融時報》2004年9月2日。

(三)我國中小銀行退出原因分析

盡管案例不多,但是從過去的經(jīng)驗(yàn)可以初步勾畫出我國中小銀行退出的根本原因:經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化,引發(fā)行業(yè)性的整體衰退。如紡織等輕工行業(yè)在20世紀(jì)80-90年代時期的全面調(diào)整,典型的20世紀(jì)90年代初期的海南房地產(chǎn)業(yè)衰退,使得這些行業(yè)的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑,負(fù)債加重,資產(chǎn)質(zhì)量急劇下降,形成大量的呆賬、壞賬,導(dǎo)致中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)績效波動超出自己承受能力的范圍。

中小銀行不少是通過農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)型的,不管是人才還是經(jīng)驗(yàn)都明顯欠缺。如果內(nèi)部風(fēng)險控制薄弱,風(fēng)險預(yù)防機(jī)制欠缺,風(fēng)險就會不斷積聚,一旦發(fā)生風(fēng)險后處置不力,可能導(dǎo)致無法承受風(fēng)險沖擊而倒閉或者破產(chǎn)。

受制于地方政府行政壓力形成的“行政攤派”壞賬,在地方政府領(lǐng)導(dǎo)人換屆后,新領(lǐng)導(dǎo)對過去形成的貸款不認(rèn)賬,或者其他原因使得形成的壞賬無法及時消除;監(jiān)管不到位,有些中小銀行為了通過監(jiān)管部門的年檢,隱瞞風(fēng)險,特別是風(fēng)險集中在幾個重要客戶(貸款集中度過高),企業(yè)遇到經(jīng)營或者市場波動引起企業(yè)經(jīng)營困難,風(fēng)險積聚到一定的程度便會引發(fā)企業(yè)破產(chǎn),銀行被拖累;危機(jī)處理不及時,偶發(fā)性事件引發(fā)普遍性的小風(fēng)險事件的迅速積聚,導(dǎo)致風(fēng)險擴(kuò)散與蔓延。

龐力源: 《我國金融市場退出機(jī)制探討》,《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)》2008年第9期。

普遍存在資本充足率低下,補(bǔ)充機(jī)制不順暢,風(fēng)險抵抗力不斷下降的問題。中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)的資本大部分依靠原始的投入和后來的積累支撐經(jīng)營,隨著規(guī)模的擴(kuò)大,特別是中小城商行發(fā)展迅速,資本補(bǔ)充渠道不暢,資本充足率嚴(yán)重低于監(jiān)管要求和市場風(fēng)險的承受極限。

管理改進(jìn)跟不上規(guī)模擴(kuò)張需求,危機(jī)處理不及時。中小金融機(jī)構(gòu)由于原先的規(guī)模不大,管理半徑小,決策靈活高效,那種一竿子插到底的管理方式,在規(guī)?？焖贁U(kuò)張中顯得極其不適應(yīng),原有風(fēng)險控制模式不能適應(yīng)規(guī)模擴(kuò)張后的銀行需求,特別是大量引進(jìn)的中高層管理人才,對原有體制的管理文化和管理習(xí)慣形成沖擊,原有那種家長式的管理方式和手段效率大打折扣,風(fēng)險不斷累積,最終導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)引發(fā)中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)的徹底瓦解。

二、我國中小銀行市場退出制度存在的缺陷

由于我國的國情決定著我國對中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的處理有著很強(qiáng)的中國特色。至目前,盡管中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上破產(chǎn)的不乏其例,但是還沒有真正按照市場規(guī)律對破產(chǎn)中小銀行或者金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算的。破產(chǎn)清退的制度設(shè)計也存在嚴(yán)重的缺陷。

(一) 缺乏具有可操作性的法律與制度

問題銀行進(jìn)行順利的市場退出必須有一定的法律機(jī)制為依托,在法律規(guī)范下,合理有序地退出,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會成本的最小化。但現(xiàn)階段,在金融立法方面,問題銀行的市場退出機(jī)制缺乏有力的法律支持。我國現(xiàn)行的相關(guān)法律還存在某些方面的空白,致使金融監(jiān)管無法有效進(jìn)行。例如:我國現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》在接管終止的程序、清算費(fèi)用的支付規(guī)則、破產(chǎn)的某些特殊事項規(guī)定等方面闡述極其簡單,甚至是綱領(lǐng)性的,還不夠詳盡,根本無法在實(shí)踐中進(jìn)行操作

丁杰:《全面開放形勢下對外資銀行監(jiān)管的思考》,《福建金融管理干部學(xué)院學(xué)報》 2009年第1期。

(二) 行政力量主導(dǎo),缺乏市場手段的處置機(jī)制

首先,我國金融系統(tǒng)的危機(jī)處理缺乏風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制,政府的隱性擔(dān)保加大了自身的債務(wù)負(fù)擔(dān)。中國金融業(yè)還沒有形成由參與市場交易的主體之間建立起來的風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制。在西方國家的金融系統(tǒng)內(nèi),這是最基本的風(fēng)險市場分?jǐn)偧軜?gòu)基礎(chǔ)。所以,一旦我國金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)償還問題,就不能有效通過風(fēng)險分?jǐn)傔@種手段來化解其風(fēng)險,只能選擇退出,最終其大部分債務(wù)由政府承擔(dān)。

其次,目前銀行業(yè)的絕大部分資產(chǎn)或者控制權(quán)仍然掌握在國有控股公司手中,民營企業(yè)參與的或者控股的城商行最近幾年才具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模,因此,處置法律環(huán)境仍然是建立在國有資產(chǎn)為主體的意識中,沒有建立不同主體利益差別的驅(qū)動機(jī)制,無法有效鼓勵其他銀行機(jī)構(gòu)主動去化解問題銀行機(jī)構(gòu)的支付風(fēng)險。這種利益驅(qū)動機(jī)制包括鼓勵其他健康銀行向問題銀行機(jī)構(gòu)提供流動性支持,承購問題銀行機(jī)構(gòu)流動性較差的資產(chǎn),向出現(xiàn)流動性困難的問題銀行機(jī)構(gòu)提供資本支持。

再次,我國未設(shè)立銀行系統(tǒng)的存款保險金制度,無法及時對損失風(fēng)險給予補(bǔ)償。在西方發(fā)達(dá)國家,主持銀行的市場退出的機(jī)構(gòu)一般都包括監(jiān)管當(dāng)局和存款保險機(jī)構(gòu)。監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)對問題銀行整個市場退出進(jìn)行監(jiān)管,而存款保險機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)支付限額內(nèi)的存款損失或用資金支持促成并購。在我國,當(dāng)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)因出現(xiàn)支付危機(jī)而不得不退出市場時,銀監(jiān)會、中國人民銀行等銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政府便會出面說明,保證支付居民儲蓄存款的合法本息

高永偉: 《我國有問題銀行市場退出機(jī)制研究》,《西南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2007年第7期。

(三)缺乏銀行退出快速反應(yīng)機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家一般都擁有一套完善的金融風(fēng)險預(yù)警、預(yù)報系統(tǒng)和危機(jī)處理的配套機(jī)制,能夠在風(fēng)險沒有擴(kuò)大前發(fā)現(xiàn)和預(yù)防。而在風(fēng)險發(fā)生和形成危機(jī)后,金融監(jiān)管當(dāng)局有一系列完善的危機(jī)處理規(guī)則和程序來處理銀行危機(jī)。由于長期形成的國家金融壟斷經(jīng)營,絕大部分銀行的資金貸款給國有或者國有控股企業(yè),形成的呆壞賬理應(yīng)由國家負(fù)責(zé),銀行的金融風(fēng)險在“國家信用的支撐”下被掩蓋,銀行缺乏風(fēng)險防范的主動性和積極性,更沒有建立起風(fēng)險預(yù)警和危機(jī)處理的配套機(jī)制。一旦危機(jī)出現(xiàn),不但銀行本身無權(quán)處置,銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)也處于手足無措的混亂狀態(tài),往往是層層向上請示,大批的公文傳遞、批閱,再形成處置的紅頭文件,這樣只能延誤拯救時機(jī),加大救助成本,進(jìn)一步惡化危機(jī)程度,更嚴(yán)重的后果是使本來可以拯救的金融機(jī)構(gòu)不得不從市場退出。

三、建立有效的中小銀行退出機(jī)制

(一)國外中小銀行退出的模式選擇

依據(jù)不同的金融管理體制和法律環(huán)境,國外中小銀行退出途徑和模式大概有以下幾種:

1.直接宣布破產(chǎn)。中小銀行一旦經(jīng)營不善或者遇到外界環(huán)境劇烈變化引發(fā)的銀行資不抵債,經(jīng)過債權(quán)人申請,由法院宣布銀行破產(chǎn),并進(jìn)行破產(chǎn)清算,這對于那些規(guī)模相對較小,影響不大的問題銀行處理起來比較方便。

2.有“毒”資產(chǎn)剝離后的整體劃轉(zhuǎn)。這是較為穩(wěn)妥的一種處置方式,把無法處置的資產(chǎn)通過一定方式進(jìn)行處置后,剩余的銀行資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)給另外一家銀行管理。這種方式通常還可以延伸出兩種不同的處置形式,一種是原銀行的法人主體消失,并入新的銀行,另一種是保存原有銀行的法人資格,僅僅把“毒”資產(chǎn)處理后的銀行托管給較有經(jīng)驗(yàn)的銀行進(jìn)行管理。

3.銀行資產(chǎn)整體打包出售。目前這種處置方式在城商行、農(nóng)村信用社中采用得比較多,把銀行的好壞資產(chǎn)一并捆綁打包,并以一定的優(yōu)惠折扣轉(zhuǎn)讓給其他銀行接管。

4.原有銀行的大股東(實(shí)際控股股東)退出。原有控股股東退出,讓有實(shí)力或者有良好資產(chǎn)的新股東注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),提高資本充足率,改變資產(chǎn)質(zhì)量和股權(quán)結(jié)構(gòu)。每種退出模式都有不同的優(yōu)勢和不足,呈現(xiàn)相應(yīng)的效益和風(fēng)險,每種模式各有“特性”,但彼此間又具有一定的交叉和替代效應(yīng),不同問題銀行,可以根據(jù)具體情況,從維護(hù)金融安全的需要出發(fā),相機(jī)選擇退出模式, 尋求系統(tǒng)性的化解方法和綜合性戰(zhàn)略重組方案。

(二)建立具有中國特色的中小銀行退出機(jī)制

中國情況十分特殊,瀕于破產(chǎn)倒閉的中小銀行幾乎都是閉而不退,既帶來沉重的財政負(fù)擔(dān),又不利于金融市場的健康發(fā)展。問題在于,既無專門的組織機(jī)構(gòu),也沒有一套成熟的處置機(jī)制。因此建議:

1.設(shè)立銀行退出的核心處理機(jī)構(gòu)。首先,成立“中小銀行危機(jī)(退出)處置局” (簡稱“危處局”)。處置中小銀行退出工作是極其復(fù)雜的系統(tǒng),不但關(guān)系到股東的利益,也牽涉到眾多企業(yè)和千千萬萬老百姓的切身利益,以及社會的穩(wěn)定。因此,在中小銀行退出的處理中,必須要有較高級別、代表政府行政權(quán)威和信用背景的機(jī)構(gòu)出面承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)工作,才能加快縮短處理問題的時間,減少處理的阻力,降低銀行退出過程中的風(fēng)險,控制其向外部擴(kuò)散和在社會上惡性傳播。建議直接在銀監(jiān)會下設(shè)立“中小銀行危機(jī)(退出)處置局” (簡稱“危處局”),并在各下屬分機(jī)構(gòu)設(shè)立相應(yīng)的對接機(jī)構(gòu),形成有效的快速處理運(yùn)作機(jī)構(gòu)。其次,設(shè)立存款保險制度。問題銀行的處置,關(guān)鍵是涉及到財產(chǎn)處置和利益權(quán)分配,單憑問題銀行本身很難有資產(chǎn)能力解決后續(xù)問題,因此要設(shè)立存款保險制度,通過保險分擔(dān)問題銀行處置的壓力,降低問題銀行處置難度。

只有從行政和經(jīng)濟(jì)兩方面協(xié)調(diào)處置,才能有效、妥善解決問題銀行的退出。

2.前置中小銀行退出的預(yù)警機(jī)制。銀監(jiān)局對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營監(jiān)管還是比較嚴(yán)格的,但是監(jiān)管的主要依據(jù)仍然是通過格式化的表單素材了解基本情況,許許多多影響銀行生存的根本要素或者情況,中小銀行往往不會也不敢主動地如實(shí)反映。因此,銀監(jiān)局要前置風(fēng)險觀測點(diǎn),除了加強(qiáng)銀行的流動性壓力測試監(jiān)管(目前對中小銀行的流動性測試僅僅流于形式),還要跳過被監(jiān)管主體本身,把監(jiān)管的觀測點(diǎn)直接設(shè)在市場末端,通過普遍性的市場信息,直接追溯風(fēng)險的起源主體。這樣既可以減少風(fēng)險的擴(kuò)散蔓延,又可以把風(fēng)險的“火苗”直接掐滅

梅衛(wèi)山、黃瑞芬:《建立國有商業(yè)銀行信貸風(fēng)險預(yù)警機(jī)制探討》,《經(jīng)濟(jì)師》2005年第2期。

建立預(yù)警跟蹤制度。銀監(jiān)會設(shè)計出規(guī)范格式的報表和比率指標(biāo)體系,無論業(yè)務(wù)工作是否完成,無論經(jīng)營中是否出現(xiàn)問題,各中小銀行必須按時向銀監(jiān)會報送固定格式的報表和比率指標(biāo),銀監(jiān)會一方面對這些報送材料進(jìn)行分析評估,及時發(fā)現(xiàn)問題,跟蹤監(jiān)督,限期糾正;另一方面以此作為銀監(jiān)會實(shí)施調(diào)控的信息基礎(chǔ),由眾多的微觀監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)化為宏觀調(diào)控措施。

設(shè)立經(jīng)濟(jì)活動觀察點(diǎn)。“危處局”有選擇性地在不同行業(yè)或者企業(yè),設(shè)立資情觀察點(diǎn),選擇經(jīng)濟(jì)波動敏感行業(yè),銀行中貸款集中度較高的大客戶,作為銀行運(yùn)營的觀察對象。一旦這些行業(yè)或者企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營問題,信息很快就會傳遞到“危處局”,“危處局”便可以及時掌握對應(yīng)銀行的安全程度,并及時把預(yù)知信息和銀行溝通傳遞。

借助外部審計機(jī)構(gòu)的審查。中小銀行外部審計是指外部審計機(jī)構(gòu)接受銀行所有者和金融監(jiān)管當(dāng)局的委托,根據(jù)會計原則和審計準(zhǔn)則對中小銀行經(jīng)營和財務(wù)狀況及風(fēng)險控制等進(jìn)行監(jiān)督檢查。作為社會監(jiān)督的重要組成部分,外部審計不僅有助于金融法律規(guī)范的實(shí)施,更能改善中小銀行內(nèi)部控制,提高風(fēng)險控制水平,也能提高銀監(jiān)會的監(jiān)管水平和質(zhì)量。

預(yù)警的實(shí)施與運(yùn)作。問題銀行的預(yù)警可以分為二個階段:第一階段,銀行業(yè)績下滑、預(yù)期貸款未回收出現(xiàn)明顯的增多、銀行現(xiàn)金流出現(xiàn)緊張,各項監(jiān)管指標(biāo)不斷惡化,特別是資本充足率以及主要監(jiān)管指標(biāo)長時間處在警戒線下或者靠近警戒線,這是風(fēng)險的預(yù)警信號?！拔Ｌ幘帧币环矫鎽?yīng)立即識別風(fēng)險的類別和程度,開始干預(yù),要求銀行采取措施解決問題,如采取出售資產(chǎn)、舉債、停止新產(chǎn)品業(yè)務(wù)、凍結(jié)主要高層管理者薪酬,裁減員工的方法降低風(fēng)險;另一方面,通過自身系統(tǒng)加快信息的收集和分析,尋找、發(fā)現(xiàn)可能存在的問題。如不能緩解困境時,“危處局”把銀行列入高風(fēng)險關(guān)注對象。

第二階段,“危處局”一方面要更加嚴(yán)厲干預(yù),必要時派駐觀察員,跟蹤銀行運(yùn)作。對銀行作出的重大經(jīng)營決策、重大的經(jīng)營活動、重大的資產(chǎn)處置、大宗的對外貸款、銀行大客戶經(jīng)營狀態(tài)的變化,特別是資金的進(jìn)出情況等,進(jìn)行及時跟蹤。避免銀行或者其大客戶利用信息不對稱,進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移。另一方面,“危處局”要求銀行進(jìn)行改革,如通過管理層撤換、再注資使困境緩解和恢復(fù)。如果銀行在用盡所有常規(guī)手段,如出售或抵押了最后一項自由資產(chǎn)、使用最后一項拖延措施后仍不能緩解時,就進(jìn)入危機(jī)階段,此時銀行可能爆發(fā)全面的財務(wù)危機(jī)?！拔Ｌ幘帧本捅仨氄綄︺y行列入危機(jī)處置,要求其進(jìn)行資產(chǎn)或者經(jīng)營重組。

3.構(gòu)建中小銀行退出的指標(biāo)體系。 銀監(jiān)局對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管設(shè)置比較系統(tǒng)的指標(biāo),包括強(qiáng)制性要求中小銀行進(jìn)行流動性壓力測試。設(shè)置這些指標(biāo)或者手段是為了保證金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健、持續(xù)經(jīng)營,測試中小銀行應(yīng)對和抵御風(fēng)險的能力?！拔Ｌ幘帧币延^察點(diǎn)集中在危機(jī)處理上,設(shè)計一套可以用來衡量、判斷和觀察中小銀行處于危機(jī)甚至瀕臨退出的指標(biāo)體系,包括經(jīng)營指標(biāo)內(nèi)容、要素構(gòu)成、指標(biāo)結(jié)構(gòu)、指標(biāo)取值、指標(biāo)影響度等,這樣才能及時有效判斷中小銀行經(jīng)營狀況;

事先設(shè)計和制定規(guī)范的監(jiān)管指標(biāo)考核體系,具體來說包括以下三個體系:

風(fēng)險指標(biāo)統(tǒng)計監(jiān)測體系。以銀監(jiān)會省、市級分支機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),選擇中小銀行的貸款總量、貸款結(jié)構(gòu)、貸款風(fēng)險等級、資產(chǎn)流動性、備付水平等與風(fēng)險評估相關(guān)的指標(biāo),按旬統(tǒng)計、按月監(jiān)測、按季考核,形成風(fēng)險指標(biāo)統(tǒng)計系統(tǒng)。

風(fēng)險分析評估體系。組建風(fēng)險分析評估小組,研究制定科學(xué)、實(shí)用的分析評估方法,定期對風(fēng)險指標(biāo)數(shù)據(jù)及動態(tài)情況進(jìn)行分析,形成定性結(jié)論。對中小銀行的風(fēng)險狀況做出風(fēng)險評估,將風(fēng)險分為大、中、小三類;也可以在建立風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,運(yùn)用模糊綜合判別技術(shù),建立風(fēng)險評估統(tǒng)計模型,對中小銀行的風(fēng)險狀況進(jìn)行定量分析。在對中小銀行的風(fēng)險狀況進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上,根據(jù)其風(fēng)險的大小來確定監(jiān)管工作的重點(diǎn)對象、監(jiān)管的頻率和相應(yīng)的措施,為制定實(shí)施風(fēng)險防范和化解措施提供依據(jù)。

全面反映現(xiàn)場稽核和非現(xiàn)場稽核情況的監(jiān)管報告體系。以綜合反應(yīng)中小銀行資金流動性的月度報告、資產(chǎn)質(zhì)量評價及風(fēng)險評估季度報告、會計與審計年度報告及現(xiàn)場稽核報告為載體,形成銜接緊密、互為補(bǔ)充的監(jiān)管報告系統(tǒng),及時掌握監(jiān)管對象的營運(yùn)變化情況,反映監(jiān)管工作開展情況及成果

江剛:《商業(yè)銀行信貸風(fēng)險控制研究》,《西南交通大學(xué)學(xué)報》2006年第1期。

4.形成中小銀行退出損失的分?jǐn)倷C(jī)制。中小銀行與大銀行相比,其風(fēng)險承受能力低、更加脆弱,因此,應(yīng)該由國家、央行和投保金融機(jī)構(gòu)共同出資,設(shè)立中小銀行存款保險公司,對所有吸收公眾存款的中小銀行實(shí)行強(qiáng)制投保,以便在中小銀行陷入支付困難或面臨破產(chǎn)時動用保險基金實(shí)施及時的資金援助或存款理賠

閻維杰: 《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)退出現(xiàn)狀和存在問題》,http://www眘ina眂om眂n 2007年02月05日。

存款保險這項業(yè)務(wù)在西方國家的金融系統(tǒng)中普遍應(yīng)用,但是在我國還沒有起步,要銀行進(jìn)入市場運(yùn)作,必然有風(fēng)險。倒閉、破產(chǎn)、退出是很正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)象,銀行業(yè)也不例外。但是銀行業(yè)的退出引發(fā)的社會后果與一般的企業(yè)完全不一樣,一旦退出受到傷害的不僅僅是銀行股東或者企業(yè)本身,眾多存款人的利益和社會穩(wěn)定必將受到嚴(yán)重的威脅。而建立存款保險公司降低了中小銀行退出市場的成本,減少了存款人特別是自然人的財產(chǎn)損失,從而降低社會對銀行破產(chǎn)或者退出的恐慌,起到穩(wěn)定作用。

5.縝密研究和設(shè)計市場退出方案。銀行是通過特許經(jīng)營權(quán)降低成本來經(jīng)營人們積累的財富,金融機(jī)構(gòu)一旦退出會造成對自然人、社會、政府的極其嚴(yán)重的沖擊與考驗(yàn)。因此,必須對中小銀行的退出進(jìn)行極其縝密的研究和設(shè)計。從開始的分析、判斷、決定,到處置過程的風(fēng)險分?jǐn)?、后續(xù)諸多問題的處理,都要縝密研究,設(shè)計市場退出方案、制度支持和法律保證基礎(chǔ)。

盡快制定問題銀行退出的法律體系。國際成熟市場在銀行退出的各個環(huán)節(jié)都有完整的立法,我國還沒有這方面的法律規(guī)定。完善商業(yè)銀行市場退出法律架構(gòu)是銀行退出的制度保證,目前的中小銀行為數(shù)不少,中小銀行面臨的市場競爭較為激烈,銀行業(yè)的一波一折對經(jīng)濟(jì)和社會的影響已經(jīng)相當(dāng)明顯。只有完善的法律體系,對退出銀行的所有處置才具有法律依據(jù),處置工作才能順暢推進(jìn),才能提高效率,才能及時處置。

建立起具有公信力的風(fēng)險評級系統(tǒng)。什么銀行是問題銀行,什么時候要對問題銀行加強(qiáng)監(jiān)管或直接干預(yù),這些都必須有一個具有公信力的風(fēng)險評級系統(tǒng)加以確認(rèn),也是“危處局”早期識別問題銀行的關(guān)鍵。該評級系統(tǒng)結(jié)合以電子處理手段為基礎(chǔ)的非現(xiàn)場監(jiān)控體系建設(shè),加強(qiáng)現(xiàn)場稽核與非現(xiàn)場稽核的配合以求整體效能發(fā)揮

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會: 《股份制商業(yè)銀行風(fēng)險評級體系》,銀監(jiān)發(fā)〔2004〕3號。

建立問題銀行的管理介入或托管期制度。由于我國處理問題銀行的方式是以政府干預(yù)為主,這加大了政府財政和國有銀行經(jīng)營負(fù)擔(dān),增加了通脹壓力。商業(yè)銀行市場退出一般會有真空期,也就是從發(fā)現(xiàn)到完整的解決問題銀行這一過程,期間都有一段中間過渡期。在評級出來后,馬上強(qiáng)勢介入問題銀行的管理,由“危處局”派出專職管理人員參與問題銀行的管理。或者把銀行托管給能級更大的銀行進(jìn)行短期管理。這樣可以及時控制局勢,避免問題的繼續(xù)擴(kuò)大,避免繼續(xù)虧損。進(jìn)入問題銀行的人員可以是從其他銀行抽調(diào)的,也可以是招聘的或者由“危處局”派出。

建立存款保險制度。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn),建立存款保險制度,促進(jìn)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)金融安全。為了避免或者降低存款保險制度的設(shè)計不當(dāng)會引發(fā)道德風(fēng)險、逆操作風(fēng)險、代理問題,在存款保險制度設(shè)計時要設(shè)立一些限制性條件:一是對銀行實(shí)行按風(fēng)險級別收取差別保費(fèi)率;二是嚴(yán)禁用納稅人的錢處置風(fēng)險;三是未保險人要承擔(dān)銀行破產(chǎn)損失和分擔(dān)處置成本。

四、問題銀行退出的途徑選擇

(一)不同資產(chǎn)規(guī)模和風(fēng)險等級的銀行宜采用不同的退出途徑

銀行分為大、中、小及微小銀行或者農(nóng)村信用社,對問題小銀行、微小銀行或者農(nóng)村信用社的退出不宜采用清算的方式,因?yàn)橄鄬Τ杀敬蟆r間長、費(fèi)用高,而應(yīng)采用迅速轉(zhuǎn)讓、出售的方法,以減少損失、簡化過程,而且對公眾的生產(chǎn)生活影響較小。對于一些要繼續(xù)擴(kuò)大營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)來說,兼并問題銀行現(xiàn)有的網(wǎng)點(diǎn)不失為一種既快又省的好途徑。目前申請設(shè)立一個銀行分機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn),不但要受到監(jiān)管部門的制約,前期成本費(fèi)用一般在2000-3000萬元之間,還不包括固定資產(chǎn)等的投入,籌建時間的等待。中等問題銀行較易采用合并的方式,由較大銀行或中型銀行收購或合并,這樣更為迅速、有效。收購、合并可以由監(jiān)管部門牽頭組織、鼓勵、撮合,按問題銀行自愿的原則進(jìn)行,通過合并可以擴(kuò)大非問題銀行經(jīng)營范圍、增加營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和帶來客戶資源,對收購方是有利的。

(二)危機(jī)嚴(yán)重銀行宜采用行政手段予以退出

危機(jī)嚴(yán)重的問題銀行,應(yīng)該迅速采用行政手段加以解決,及時進(jìn)行行政托管或者宣布破產(chǎn)、關(guān)閉,同時,政府及時對自然人的本息采取保護(hù)措施,以免引起社會恐慌和不穩(wěn)定,法人存款人的本息進(jìn)入破產(chǎn)清算。

1狽擲啻χ夢侍庋現(xiàn)匾行資產(chǎn)。問題銀行并不是所有的資產(chǎn)都是不好的,把銀行資產(chǎn)進(jìn)行分類,對不同資產(chǎn)應(yīng)區(qū)別對待,把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以較高價格轉(zhuǎn)讓、出售,不良資產(chǎn)賣給管理人或資產(chǎn)管理公司。通過處置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)獲得較高的回報,彌補(bǔ)一部分不良資產(chǎn)的損失。倒閉銀行還存在有價值的資產(chǎn),一是牌照,二是網(wǎng)點(diǎn),三是部分高級管理人才,可以與不良資產(chǎn)打包轉(zhuǎn)讓,通過轉(zhuǎn)讓使這些有價值的資產(chǎn)彌補(bǔ)其損失,總之,凡是有價值的資產(chǎn)都要充分利用。

2斃姓干預(yù)模式與司法終止模式。行政干預(yù)模式通常在法庭外解決,主要針對那些可以通過合并、出售、資產(chǎn)注入重組等方式加于解決的問題銀行的資產(chǎn)處置。一般都是在法律程序外通過行政安排、協(xié)商完成的,它舍去程序和實(shí)體上的保障,效率更高,能迅速地進(jìn)行干預(yù),并完善對問題銀行的整合。司法終止模式,適用于問題銀行破產(chǎn)時的徹底清盤過程,包括財產(chǎn)資金的分配與權(quán)力的滿足、案件中止等;由于法院負(fù)責(zé)破產(chǎn)案的人士對銀行業(yè)務(wù)可能不熟悉,缺乏專門技能,實(shí)施司法程序的時間會比較長,效率較低,但能保障法律權(quán)利,對那些無法挽救的問題銀行,進(jìn)入司法能相對在更加公平、公開和公正的環(huán)境下進(jìn)行。

行政干預(yù)處置問題銀行資產(chǎn),不是代行管理問題銀行的經(jīng)營,更不能代替其經(jīng)營決策。因?yàn)楸O(jiān)管當(dāng)局不可能比問題銀行本身更加了解情況,更清楚問題所在,但是監(jiān)管當(dāng)局擅長制定規(guī)則,能站在更高的高度上采取措施、更寬的視野下解決問題,如制定整治、復(fù)蘇計劃。

3毖≡袷被,穩(wěn)妥推進(jìn),分步實(shí)施。處置問題銀行一是決策要果斷,處置過程要迅速。該行政干預(yù)時就要及時出手,否則問題會不斷惡化,不利后續(xù)問題處理。二是對實(shí)施手段要穩(wěn)步推進(jìn),處置方案、處理的途徑和手段,相應(yīng)的對策措施等,要進(jìn)行統(tǒng)籌安排,避免處置過程中出現(xiàn)因措施不當(dāng)而引發(fā)新的問題。因此,不管是司法介入還是行政干預(yù),都必須是一個漸進(jìn)的、分階段的、一環(huán)扣一環(huán)的完整過程,是隨著問題的嚴(yán)重程度采取不斷加強(qiáng)的處置措施的過程。

(三)重視問題村鎮(zhèn)銀行的處置

我國村鎮(zhèn)銀行正處于發(fā)展初期階段,但是,不能因此忽略對村鎮(zhèn)銀行破產(chǎn)的警惕性。由于村鎮(zhèn)銀行處于較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū),監(jiān)管半徑越過縣鄉(xiāng)兩級,監(jiān)管難度大,各村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營環(huán)境與規(guī)模及業(yè)務(wù)復(fù)雜程度不同,經(jīng)營治理模式各異,監(jiān)管部門對有些情況很難及時把握,實(shí)踐中也缺乏監(jiān)管方面經(jīng)驗(yàn)。因此對村鎮(zhèn)銀行遇到的困難,要根據(jù)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營特點(diǎn)制定不同的處置措施。也正是因?yàn)榇彐?zhèn)銀行剛剛處于發(fā)展初級階段,對問題村鎮(zhèn)銀行的處理要堅持市場原則,避免陷入傳統(tǒng)的對問題銀行的處置被動處境,積極探索有益的處置問題銀行的商業(yè)化運(yùn)作模式,讓村鎮(zhèn)銀行與保險公司共同承擔(dān)責(zé)任,形成一種處置問題銀行的習(xí)慣和案例,對社會產(chǎn)生一種示范的作用,對今后村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展產(chǎn)生積極的影響作用。

問題中小銀行的市場退出,關(guān)系到銀行本身的后續(xù)發(fā)展,也關(guān)系到眾多老百姓的財產(chǎn)利益,更會波及到整個金融系統(tǒng)和社會穩(wěn)定。盡管我國還沒有中小銀行因?yàn)?008年金融危機(jī)而宣布破產(chǎn),但是并不代表我國的中小銀行就沒有破產(chǎn)和退出問題。中小銀行的生存困境和競爭壓力是不言而喻的,只是處理的方式體現(xiàn)“中國特色”,更加謹(jǐn)慎和穩(wěn)妥而已;政府也因此付出更加大的代價和成本。因此,必須盡快制定相應(yīng)的制度、法律,設(shè)立專門的機(jī)構(gòu),配備一定的專業(yè)人員,并根據(jù)中國國情,根據(jù)市場與政府參與相結(jié)合原則,妥善處置中小銀行退出問題,減少中小銀行退出時的成本支付,避免引發(fā)金融系統(tǒng)危機(jī)和社會動蕩。

(責(zé)任編輯:曉 亮)