楊 凱

摘要國家賠償法按現(xiàn)行歸責(zé)原則施行以來,在實(shí)踐中對國家及其工作人員的違法行為起到了一定的限制作用,但對受害人的權(quán)利保障卻有些不盡如意,其中也暴露出一些現(xiàn)行歸責(zé)原則的缺陷。本文指出要使國家賠償法更有效的維護(hù)人民的利益,需要重整現(xiàn)行歸責(zé)原則。

關(guān)鍵詞國家賠償法 歸責(zé)原則 違法原則 過錯原則 無過錯原則

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-025-03

《中華人民共和國國家賠償法》從頒布至今,在十幾年的司法賠償實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了不少的問題,尤其對歸責(zé)原則制度所引起的廣泛理論探討和爭議,備受人們的高度關(guān)注。2008年10月23日至28日在北京舉行的十一屆全國人大常委會第五次會議,首次審議了《國家賠償法(修正案草案)》。我國現(xiàn)行國家賠償制度中所規(guī)定的違法歸責(zé)原則,是制定國家賠償法的基礎(chǔ)和核心理論。確立由國家對受害人承擔(dān)賠償責(zé)任的國家賠償體制,國家賠償法制定并適用的違法歸責(zé)原則,在近幾年的國家賠償實(shí)踐中,存在著明顯的缺陷與不足,在實(shí)體和程序上都需要做相應(yīng)的修改與調(diào)整。我國《憲法》規(guī)定了公民享有廣泛的權(quán)利,公民的生命、健康、自由和財產(chǎn)等權(quán)利受到嚴(yán)格的保護(hù)。當(dāng)個人的權(quán)利受到國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯后,國家機(jī)關(guān)就應(yīng)該給予相應(yīng)的賠償。我國現(xiàn)行《國家賠償法》是兌現(xiàn)憲法保護(hù)公民權(quán)的莊嚴(yán)承諾,是國家保障公民基本權(quán)利免受國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯的一道堅固防線。國家賠償責(zé)任的立法化、司法化,是一個國家政治民主化、法制化的重要組成部分,也是社會群體走向文明、民主、進(jìn)步的表現(xiàn)。隨著社會進(jìn)步和形勢的發(fā)展,作為“依法治國”和“依法行政”相配套而實(shí)施至今的國家賠償制度,也應(yīng)該適應(yīng)這一歷史的趨勢而予以修改完善。

一、《國家賠償法》的內(nèi)涵及核心價值取向

行政機(jī)關(guān)工作人員以所屬行政部門的名義代表國家實(shí)施行政管理活動所產(chǎn)生的侵權(quán)行為,依法承擔(dān)賠償責(zé)任的主體是國家,而不是行政機(jī)關(guān),也不是行政機(jī)關(guān)工作人員?，F(xiàn)實(shí)的侵權(quán)行為是由行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的,但對此承擔(dān)賠償責(zé)任的則是國家。這是根據(jù)國家與行政機(jī)關(guān)及其工作人員之間隸屬的法律關(guān)系所決定的,因?yàn)樵诜缮洗韲覍?shí)施的合法還是違法管理活動,其法律后果都?xì)w屬于國家范疇。國家對行政侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任的種類繁多,有民事的、立法的、司法的、軍事的、國際法方面的、公共設(shè)施設(shè)置和管理中的賠償責(zé)任等。確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是實(shí)施侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)或者工作人員所在的行政機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)具體辦理收集證據(jù)、出庭應(yīng)訴、與受害人調(diào)解、支付賠償金等賠償事務(wù)。我國《國家賠償法》的核心內(nèi)容是以歸責(zé)原則為指認(rèn)國家承擔(dān)賠償責(zé)任的根據(jù),其本質(zhì)屬性是以國家賠償責(zé)任為基礎(chǔ)的。作為國家賠償責(zé)任為前提條件的歸責(zé)原則問題,是國家所應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的現(xiàn)實(shí)法律依據(jù),是認(rèn)定以侵權(quán)行為為承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)桿,是解決以什么標(biāo)準(zhǔn)識別和判斷國家對侵權(quán)損害負(fù)責(zé)的關(guān)鍵因素。

(一)“歸責(zé)”原則問題,是確定國家侵權(quán)賠償責(zé)任的基本立法法則

歸責(zé)原則是構(gòu)建國家賠償法規(guī)體系所必須遵循的根本原則,歸責(zé)原則問題既是鑒別國家是否侵權(quán)與承擔(dān)相關(guān)賠償責(zé)任的法律認(rèn)定,也是立法和修改所面臨的首要問題。這一由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的基本法則,立法依據(jù)的客觀公正性和科學(xué)理性化是評價歸責(zé)原則的根本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國家賠償法的規(guī)定;“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的”事實(shí)發(fā)生之后,就是以歸責(zé)原則來裁量國家是否承擔(dān)賠償?shù)姆韶?zé)任。而歸責(zé)原則的確立則是以違法責(zé)任原則為準(zhǔn)繩的,國家賠償責(zé)任制度的設(shè)定,又充分考慮到依據(jù)國家民主政治發(fā)展進(jìn)程和財政償還能力的因素。體現(xiàn)了憲法賦予公民權(quán)利的不可侵犯和國家法度的嚴(yán)明,表明了國家對公共權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的公正、平等態(tài)度。

(二)確定歸責(zé)原則與確認(rèn)賠償責(zé)任中的“違法”問題分析

確立以違法歸責(zé)原則的國家賠償責(zé)任制度,在責(zé)任認(rèn)定上簡明易行,還避免了過錯責(zé)任中的一些不確定因素,在特定歷史時期制定的國家賠償歸責(zé)原則體系,有效地預(yù)防和減少了國家機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)。由歸責(zé)原則的確立與賠償責(zé)任的確認(rèn),體現(xiàn)出以違法為準(zhǔn)則的國家現(xiàn)行賠償歸責(zé)原則,是顧及違法原則與憲法的相一致性。歸責(zé)原則法規(guī)體系中的違法責(zé)任認(rèn)定又反過來作用于賠償責(zé)任實(shí)踐,指導(dǎo)規(guī)范國家行為活動中受憲法保護(hù)的公民權(quán)益的不可侵犯,也要在相應(yīng)的法律中才能得以具體體現(xiàn)。美國法理學(xué)家羅納德·德沃金(RonaldDworkin)說;“在承認(rèn)一個理性的政治道德的社會里,權(quán)利是必要的,它給予公民這樣的信心,即法律值得享有特別的權(quán)威,正是這一點(diǎn)把法律用其他強(qiáng)制性規(guī)則和命令區(qū)別開來,使其更有效力。一個政府通過尊重權(quán)利表明,它承認(rèn)法律的真正權(quán)威來自這樣的事實(shí),即對于所有人來說,法律確實(shí)代表了正確和公平”。而國家賠償法歸責(zé)原則的核心價值理念,正是本著最大限度地保護(hù)公民權(quán)益這一原則基礎(chǔ)上確立的。

二、確立單一歸責(zé)原則的立法利弊與缺陷

國家賠償法第二條明確規(guī)定“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！敝该髁松婕爱a(chǎn)生國家賠償?shù)闹黧w和人員范圍,這一總的原則標(biāo)明了國家各級各類行政或司法機(jī)構(gòu)以職務(wù)違法行為構(gòu)成侵權(quán)賠償責(zé)任的基本準(zhǔn)則。同時,也顯而易見地存在著思維定式的局限與不足之弊端。因?yàn)?只有在國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵權(quán)的情況下才承擔(dān)賠償責(zé)任,對國家機(jī)關(guān)及其工作人員存在的主客觀過錯,給公民造成的實(shí)際損害,國家承擔(dān)賠償責(zé)任的前提是視其行為有沒有構(gòu)成違法,只要不違法,就不可能承擔(dān)法律賠償責(zé)任。

(一)歸責(zé)原則模式設(shè)計的初衷與結(jié)果存在的錯誤和差異

立足于保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵犯,受政治體制、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等影響的我國賠償制度模式設(shè)計,將國家作為賠償?shù)闹黧w,由相對應(yīng)的相關(guān)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一方來設(shè)計歸責(zé)原則。其中的過錯原則、無過錯原則以及違法原則,取決于賠償主體或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)構(gòu)成過錯或違法與否來裁定國家要不要承擔(dān)賠償責(zé)任。兌現(xiàn)國家賠償?shù)氖滓饬x是侵權(quán)后果的賠償救濟(jì),而不是空談責(zé)任。因國家活動造成對公民權(quán)益的損害卻得不到公正的賠償,不僅關(guān)系到公民個人利益的受損,而且關(guān)系到公民憲法權(quán)利保障的體現(xiàn)。由國家關(guān)系造成損害賠償?shù)陌讣?因行為責(zé)任的法律確認(rèn)不構(gòu)成違法,致受害者得不到應(yīng)有的賠償或者得到較少的賠償,就使得國家機(jī)關(guān)職權(quán)行為的監(jiān)督難以有效控制,而游離了制定國家賠償法的初衷本意,違背了以公民、法人是否受到損失以及應(yīng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的設(shè)計意圖。建立國家賠償制度的宗旨,根本目的是為體現(xiàn)因國家行為給公民權(quán)益造成損害而須承擔(dān)向受害人給予相應(yīng)賠償為出發(fā)點(diǎn),但現(xiàn)實(shí)的歸責(zé)原則模式設(shè)計存在著嚴(yán)重的權(quán)利本位和人權(quán)保障的沖突,體現(xiàn)出價值觀念的迷失和背離,其后果是國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)造成的侵權(quán)行為應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任落空而失去根本的法律意義。

(二)歸責(zé)原則的“違法”認(rèn)定與司法賠償?shù)摹盁o過錯”,是導(dǎo)致缺陷產(chǎn)生的根本原因

歸責(zé)原則中的“違法”認(rèn)定與司法賠償中的“無過錯”補(bǔ)充相互矛盾,怎樣界定其責(zé)任歸屬問題,單一的歸責(zé)原則就無法鑒別兩種賠償責(zé)任的區(qū)分,致使其責(zé)任的歸屬混淆不清。這種相互重合的歸責(zé)原則中“違法”認(rèn)定與司法賠償中的“無過錯”補(bǔ)充,造成了歸責(zé)原則在現(xiàn)行的行政賠償與司法賠償中無法適用。以現(xiàn)行“違法”歸責(zé)原則區(qū)分維權(quán)范圍途徑的現(xiàn)狀,很難實(shí)現(xiàn)公民合法權(quán)益的保障。“近幾十年來,許多國家開始嘗試使用危險責(zé)任、公平責(zé)任、結(jié)果責(zé)任等無過錯責(zé)任。因此,我國現(xiàn)行國家賠償法所確立的單一“違法”歸責(zé)原則,既不利于國家賠償范圍的拓展,也有悖于國際上國家賠償責(zé)任多樣化的發(fā)展趨勢?！?/p>

(三)比對國外一些國家歸責(zé)原則的設(shè)置,看我國單一歸責(zé)原則體系的弊端

世界各國在歸責(zé)原則體系的設(shè)置上,根據(jù)各自不同的國情采用有所側(cè)重的多種歸責(zé)原則,其體系結(jié)構(gòu)呈多元化復(fù)合形態(tài)。始創(chuàng)于羅馬法的過錯責(zé)任,將過錯作為責(zé)任成立的依據(jù),并以客觀的標(biāo)準(zhǔn)確定過錯賠償責(zé)任。過錯責(zé)任原則的確立,被英、美、德、日、法等國所采用,日本長期奉行“國家賠償法是民法的特別法”的主導(dǎo)觀念;法國采用的以過錯責(zé)任為主,無過錯責(zé)任及危險責(zé)任為輔的歸責(zé)原則體系;只有瑞士采用的違法責(zé)任原則體系與我國相近似。也有個別國家采用以單一危險責(zé)任或結(jié)果責(zé)任為歸責(zé)原則。過錯責(zé)任原則體系的創(chuàng)建,擴(kuò)展了行為人在主觀上有過錯而承擔(dān)責(zé)任的國家賠償原則思路,也恰恰折射出我國單一“違法”歸責(zé)原則體系弊端的重大缺陷。

(四)組織設(shè)計的法律依據(jù)設(shè)置不合理、功能欠缺,是造成司法賠償困難的重要原因

在整個國家行政的法律體系還不夠完善的情況下,司法賠償又是廣泛存在的一項資源成本較高和社會影響面較大的問責(zé)法律制度,涉及到當(dāng)權(quán)者的權(quán)力行使與維護(hù)公民個人利益受損的相互利益碰撞問題,承載著權(quán)與法較量的利害沖突。相關(guān)的配套賠償法規(guī)不健全,或者僅有的也是由當(dāng)權(quán)者制定并有利于自身權(quán)力行使,對公民個人的合法權(quán)益其實(shí)是持漠視態(tài)度的,如將行政或司法機(jī)關(guān)不違法的不當(dāng)行為,當(dāng)作歸責(zé)原則中的例外而不納入國家賠償?shù)姆懂犞畠?nèi),顯然沒有充分考慮到保護(hù)公民及法人合法權(quán)益的重要性,卻相反維護(hù)了行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)中法定幅度內(nèi)自由裁量權(quán)的濫用。這將無疑地助長了行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員濫用自由裁量權(quán)而使公民的合法權(quán)益受損卻得不到賠償?shù)慕Y(jié)果,如《國家賠償法》第15條規(guī)定的“沒有犯罪或者沒有事實(shí)證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”,“對沒有犯罪事實(shí)的人錯誤逮捕的”,就不難看出其中的潛在問題,雖無違法但存過錯,難道就無須承擔(dān)賠償責(zé)任了嗎?顯然是不能自圓其說的。這里的不“違法”和“明顯不當(dāng)”分屬兩個不同的概念,“明顯不當(dāng)”卻不“違法”就可以不承擔(dān)賠償責(zé)任,很顯然地在歸責(zé)原則的不“違法”掩蓋下,將過錯責(zé)任淹沒了。對損害結(jié)果的事實(shí)發(fā)生,國家免除了承擔(dān)賠償責(zé)任。最終的目的也許行為人也不知錯在何處,卻讓受害人蒙冤叫屈。因?yàn)?按行為人行使職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、原則、條件來判斷違法責(zé)任的構(gòu)成,只要在其過程中并無“違法”,換句話說,只要按程序行使,就很難斷定其是否“違法”,這也許就是我國賠償歸責(zé)原則的最不可思意之處。

(五)設(shè)定自由裁量權(quán)模式的內(nèi)在缺陷,難以有效規(guī)避和控制國家機(jī)關(guān)的不當(dāng)自由裁量行為的發(fā)生

行政機(jī)關(guān)違法決定、命令或嚴(yán)重不當(dāng)行政行為給行政相對人造成損害的情形;輕罪重判的情形;超期羈押的情形等。違法責(zé)任原則不能根本控制濫用自由裁量權(quán)實(shí)施國家賠償?shù)膯栴},國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使(自由裁量)職權(quán)范圍內(nèi)可以理解為合法的行為,但自由裁量權(quán)的“法度”選擇結(jié)果,卻是千差萬別的。有很多的案例可以佐證適用違法責(zé)任原則,使濫用自由裁量權(quán)造成他人合法權(quán)益受損害卻得不到賠償?shù)氖聦?shí)存在。嚴(yán)重地導(dǎo)致法律的公正性遭到置疑,受害人遭損害而合法權(quán)益得不到賠償。難怪一些法律專家認(rèn)為這是一部“中國實(shí)施最差的法律”,甚至有人謔稱為“國家不賠法”。此外,行政機(jī)關(guān)的行政不作為造成公民的人身財產(chǎn)權(quán)利受損,行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該承擔(dān)國家賠償責(zé)任等問題,現(xiàn)行的《國家賠償法》是沒有明確規(guī)定的。并且從以往的經(jīng)驗(yàn)上判斷,以行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管不力為由,受害者有向相關(guān)部門提出申請國家賠償?shù)臋?quán)力,問題的解決也可能會因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的法律依據(jù)而無為。我們寄希望于國家賠償法在這次修改的時候,把政府的不作為納入國家賠償范圍,使受害者能向有關(guān)部門請求國家賠償。

(六)追究公有公共設(shè)施致害的相關(guān)法律不健全,引起國家賠償?shù)睦Щ?/p>

現(xiàn)實(shí)存在的公共設(shè)施設(shè)置及管理存在瑕疵致人侵害的情形,源于我國臺灣地區(qū)的公有公共設(shè)施的國家賠償概念,在強(qiáng)調(diào)承擔(dān)賠償責(zé)任的“違法行使職權(quán)”要素構(gòu)成的狀態(tài)下,(下轉(zhuǎn)第36頁)(上接第26頁)排除了公有公共設(shè)施致害的國家賠償法規(guī)定范疇,只有通過修改才能真正體現(xiàn)《國家賠償法》在提高賠償標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大賠償范圍,并且增加賠償程序的公正公開度等方面,取得較大的突破。處于發(fā)展階段的國家賠償法對于公民權(quán)益的保障須進(jìn)一步完善,在國家機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力面前,任何個體和法人都是弱勢群體,才形成了政府行為致害的國家賠償責(zé)任,以國家補(bǔ)償救濟(jì)方式形成的國家陪償制度,法律對社會生活的規(guī)范不可能面面俱到,而忽略對某一行為的法律規(guī)定,正是問題產(chǎn)生的癥結(jié)所在。當(dāng)法律規(guī)范對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的某一行為無法作出具體規(guī)定時,就很難以違法或合法作出合法的判斷,就構(gòu)成了不能以單一適用違法責(zé)任原則承擔(dān)國家賠償制度的推行。

三、重構(gòu)歸責(zé)原則體系的思考

由適用歸責(zé)原則承擔(dān)賠償責(zé)任的法律實(shí)踐活動,及其所產(chǎn)生沉積的大量不合理和等于不賠償事例的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),是促進(jìn)國家賠償法規(guī)建設(shè)的根本動力。國家賠償在應(yīng)用過程中存在著過錯責(zé)任、嚴(yán)格責(zé)任、結(jié)果責(zé)任或事實(shí)責(zé)任等問題,即只要由國家機(jī)關(guān)造成的公民、法人或其他組織合法權(quán)益的受損,不論其行為是否合法,就應(yīng)承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任,這樣更有利于對處于弱勢地位受害人的救濟(jì)。任何事物都受多方面因素的影響,國家賠償?shù)臍w責(zé)原則應(yīng)該是多方面的,而不僅僅是單一的,應(yīng)重構(gòu)一個復(fù)合的適應(yīng)于當(dāng)今社會科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的多元化的歸責(zé)原則體系。

國家賠償制度在國外經(jīng)歷了一個較長的發(fā)展歷程,國外法學(xué)界對此主要有“道義責(zé)任論”、“社會責(zé)任說”、“規(guī)范責(zé)任論”三種學(xué)說。其中的“社會責(zé)任說”,把受害者的無過錯當(dāng)作國家賠償?shù)臍w責(zé)原則,這一建立在公平原則基礎(chǔ)上的歸責(zé)原則是有理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)的,有利于將過于原則僵化的法律條文規(guī)定,實(shí)施于繁雜、廣泛的法律適用,有利于體現(xiàn)國家職權(quán)行使過程中規(guī)則遵循的多樣性和不同機(jī)關(guān)的價值取向的多元化。對于消除國家各級各類行政機(jī)關(guān)不愿賠償導(dǎo)致的故意曲解和掩蓋具有極為現(xiàn)實(shí)的意義。在現(xiàn)代社會的國家干預(yù)日益普遍,行政自由裁量權(quán)仍有不斷擴(kuò)大的趨勢,行使公共權(quán)力劇增所導(dǎo)致的大量侵權(quán)糾紛案件的涌現(xiàn)。國家侵權(quán)行為同公民、法人和其他組織的侵權(quán)行為在性質(zhì)上是相同的,也應(yīng)當(dāng)以國家機(jī)關(guān)及其工作人員主觀狀態(tài)作為歸責(zé)原則的標(biāo)準(zhǔn)。因此,國家賠償法的歸責(zé)原則應(yīng)重建為以過錯責(zé)任原則為主、嚴(yán)格責(zé)任原則為輔的歸責(zé)原則體系,即行政侵權(quán)賠償責(zé)任實(shí)行過錯責(zé)任原則;刑事賠償?shù)谑鍡l第⑵、⑶項實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則。從而保障國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的過錯行為,造成侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益受損害的,從彌補(bǔ)受害人損失的角度可依法獲得國家賠償。

四、結(jié)語

恩格斯指出:不是自然界和人類去適應(yīng)原則,而是原則只有在適合于自然界和歷史的情況下才是正確的。隨著社會發(fā)展而不斷變化的國家賠償歸責(zé)原則,是法制社會特定時期的產(chǎn)物。建立在國家文明發(fā)展進(jìn)程基礎(chǔ)之上的國家賠償制度,不變的是憲法賦予的公民權(quán)利不可侵犯,可變的是法律機(jī)制在動態(tài)社會發(fā)展進(jìn)程中通過適時修訂不斷地健全與完善。

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