褚宏啟

[摘要]從管理目的、管理體制、管理主體、管理職能等方面回顧了我國基礎(chǔ)教育管理60年的發(fā)展歷程，并運用現(xiàn)代管理的科學(xué)化、民主化和法治化標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行了簡要評價。新中國基礎(chǔ)教育管理的60年是在“漫漫現(xiàn)代路”上不斷探索的歷程，其間有經(jīng)驗也有教訓(xùn)甚至挫折，當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育管理的現(xiàn)代化已經(jīng)進(jìn)入正軌。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)教育；管理；科學(xué)化，民主化；法治化

[中圖分類號]G63[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1002-2384(2009)10-0004-05

在建國60周年之際，我們有必要對基礎(chǔ)教育管理的諸多情況進(jìn)行回顧與反思。筆者將從為什么管、誰來管、管什么和怎么管幾個方面，描述我國基礎(chǔ)教育管理60年的發(fā)展歷程，并在梳理史實的基礎(chǔ)上，運用現(xiàn)代管理的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行簡要評價。現(xiàn)代管理的本質(zhì)是管理的科學(xué)化、民主化和法治化，即科學(xué)管理、民主管理、依法管理。本文中“基礎(chǔ)教育管理”主要指各級政府對于普通中小學(xué)的行政管理。

一、管理目的：為什么管

在國家宏觀教育管理中，最重要的決策是確定教育目的，這是教育行政管理和教育政策制定的首要任務(wù)。我國基礎(chǔ)教育要培養(yǎng)什么樣的人?服務(wù)什么樣的社會?60年來，在科學(xué)、合理確定教育目標(biāo)方面，我國經(jīng)歷了一個曲折的過程。

1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定了新中國教育的性質(zhì)和任務(wù)：“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的，即民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育。人民政府的文化教育工作，應(yīng)該以提高人民文化水平，培養(yǎng)國家建設(shè)人才，肅清封建的、買辦的、法西斯主義的思想，發(fā)展為人民服務(wù)的思想為主要任務(wù)”。這一規(guī)定確定了新中國教育的現(xiàn)代走向，但可惜持續(xù)時間不長。1952年教育部頒發(fā)的《中學(xué)暫行規(guī)程(草案)》和《小學(xué)暫行規(guī)程(草案)》，都把“全面發(fā)展”作為教育目標(biāo)。

1957年毛澤東提出教育“應(yīng)該使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發(fā)展，成為有社會主義覺悟的有文化的勞動者”。受此影響，1958年中共中央、國務(wù)院明確提出：“黨的教育工作方針，是教育為無產(chǎn)階級的政治服務(wù)，教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”。這一教育方針對于1978年以前的中國基礎(chǔ)教育產(chǎn)生了深刻的負(fù)面影響。在“以階級斗爭為綱”和“政治掛帥”的歷史條件下，教育為政治服務(wù)就成為教育片面地為政治運動服務(wù)、為階級斗爭服務(wù)，讓教育跟著政治運動轉(zhuǎn)，任由政治運動沖擊教育，使教育論變?yōu)殡A級斗爭、政治運動的工具，喪失了自己的主體性和獨立性。而在“教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”的教育方針的指導(dǎo)下，生產(chǎn)勞動安排過多，不少學(xué)校不再以教學(xué)為主，而是以簡單的體力勞動為主，正常的教學(xué)秩序被沖擊，違背了教育的基本規(guī)律，使教育喪失了其應(yīng)有的育人功能。例如：1959年某小學(xué)開學(xué)兩個月內(nèi)應(yīng)該有52天上課時間，但每個小學(xué)生差不多勞動了41個工作日，有的停課37天?！啊按筌S進(jìn)”時期和“文革”期間教育上出現(xiàn)的錯誤，都與此教育方針有相當(dāng)大的關(guān)系。

“文革”結(jié)束后，與此前片面強(qiáng)調(diào)教育的政治功能截然不同，教育服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的功能被強(qiáng)化，這與黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)移直接相關(guān)。1978年，鄧小平在全國教育工作會議上要求教育要更好地為社會主義建設(shè)服務(wù)，1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出“教育必須為社會主義建設(shè)服務(wù)，社會主義建設(shè)必須依靠教育”；1993年，《中國教育改革與發(fā)展綱要》指出：“世界范圍的經(jīng)濟(jì)競爭、綜合國力競爭，實質(zhì)上是科學(xué)技術(shù)的競爭和民族素質(zhì)的競爭。從這個意義上說，誰掌握了面向21世紀(jì)的教育，誰就能在21世紀(jì)的國際競爭中處于戰(zhàn)略主動地位”。從教育為特定意義的“政治”服務(wù)到教育為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，我國的教育目的發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向，這一轉(zhuǎn)向使教育走向了正軌，使教育真正具有了面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的情懷。

但無論是1978年以前的教育為政治服務(wù)還是1978年以后的教育為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，所秉持的都是典型的“社會本位論”觀念，把教育看成政治或者經(jīng)濟(jì)的工具，看重的是教育的社會價值，而對于教育的“本體性價值”——促進(jìn)人的全面發(fā)展的價值則關(guān)注不夠。盡管1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》明確提出：“中小學(xué)要由‘應(yīng)試教育轉(zhuǎn)向全面提高民族素質(zhì)的軌道，面向全體學(xué)生，面向提高學(xué)生的思想品德、文化科學(xué)、勞動技能和身體心理素質(zhì)，促進(jìn)學(xué)生生動活潑地發(fā)展”，盡管1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中，把素質(zhì)教育的要求拓展到各級各類教育；盡管2001年《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》頒行，作為實施素質(zhì)教育關(guān)鍵環(huán)節(jié)的新課程改革開始啟動，但教育的內(nèi)涵發(fā)展并沒有出現(xiàn)實質(zhì)性突破。“應(yīng)試教育”愈演愈烈，素質(zhì)教育的推進(jìn)舉步維艱，盡管啟動了新課改實驗，且2002年秋季義務(wù)教育新課程建設(shè)進(jìn)入到全面實驗階段，但基礎(chǔ)教育新課改尚未在全國中小學(xué)全面展開。我國基礎(chǔ)教育的發(fā)展方式急需轉(zhuǎn)變，急需從數(shù)量擴(kuò)張走向質(zhì)量提升、內(nèi)涵發(fā)展的軌道。

2003年黨的十六屆三中全會確立了科學(xué)發(fā)展觀，指出要“堅持統(tǒng)籌兼甄協(xié)調(diào)好改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系。堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”?？茖W(xué)發(fā)展觀成為2003年以來我國教育政策制定、教育改革與發(fā)展的根本性指導(dǎo)原則。教育政策的導(dǎo)向和重點都發(fā)生了重要變化，與以人為本、促進(jìn)人的全面發(fā)展的理念相一致，人本主義、人道主義、民主主義精神成為教育政策的主導(dǎo)價值觀，已往教育政策中的“社會本位論”色彩相對減弱和淡化。與此相應(yīng)，人的發(fā)展的公平性、人的發(fā)展的質(zhì)量成為新教育政策、新教育行政的兩個核心問題，促進(jìn)教育公平和提高教育質(zhì)量成為教育改革與發(fā)展的兩個核心目標(biāo)。

在新的發(fā)展觀的指導(dǎo)下，教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略思想在內(nèi)涵上發(fā)生了微妙但重要的變化，不再僅僅強(qiáng)調(diào)教育為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，而是同時強(qiáng)調(diào)教育要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全面需要，促進(jìn)社會公平正義、構(gòu)建和諧社會；不再僅僅強(qiáng)調(diào)教育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“工具性價值”，而是更加強(qiáng)調(diào)教育促進(jìn)人的發(fā)展的“本體性價值”，更加強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)、讓人民滿意；不再過于強(qiáng)調(diào)某一類別教育在某一特定時期的重點發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的統(tǒng)籌發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域教育，統(tǒng)籌各級各類教育，統(tǒng)籌教育發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益。指導(dǎo)我國教育改革與發(fā)展的教育觀念在科學(xué)、理性、人道方面達(dá)到了一個嶄新的境界?？茖W(xué)發(fā)展觀也是科學(xué)的管理觀，科學(xué)發(fā)展觀把我國基礎(chǔ)教育管理的科學(xué)化帶到一個新的發(fā)展高度，并為將來進(jìn)一步推進(jìn)政府層面和學(xué)校層面的科學(xué)管理奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。

政治掛帥、經(jīng)濟(jì)掛帥、分?jǐn)?shù)掛帥都是片面的，因而都是錯誤的。教育應(yīng)該促進(jìn)人的全面發(fā)展，促進(jìn)社會全面進(jìn)步。教育管理應(yīng)該有一個社會理想，理想的社會應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、政治民主、法治健全、文化多元的社會?；A(chǔ)教育管理不僅應(yīng)該為物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)服務(wù)，還應(yīng)該為政治文明建設(shè)服務(wù)，為建設(shè)民主政治服務(wù)。

二、管理體制與管理主體：誰來管?

與計劃經(jīng)濟(jì)體制和中央集權(quán)政治體制相對應(yīng)，新中國成立以后形成了中央集權(quán)的教育管理體制，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”是其基本原則。雖然當(dāng)時也談“分級管理”，但其時的分級管理與改革開放后的分級管理大不相同，基本上是由中央政府和中央教育行政部門集中統(tǒng)一管理，地方政府和教育行政部門的管理權(quán)限十分有限，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)更是微乎其微。這種集中統(tǒng)一的管理體制在建國初期對于恢復(fù)和建立正常的教育教學(xué)秩序，普遍提高教育質(zhì)量，保證教育事業(yè)有計劃按比例發(fā)展具有重要作用，但也的確存在集中過多、統(tǒng)得過死的弊病。

1958年中共中央發(fā)布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》，要求必須改革過去條條為主的管理體制，加強(qiáng)地方對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理。同時還規(guī)定：“過去國務(wù)院或教育部門頒布的全國通用的規(guī)章、制度，地方可以結(jié)合當(dāng)前工作發(fā)展情況，因地制宜，因事制宜地解決存、廢、修訂，或者另行制定適合于地方情況的制度”。但這次改革并不成功，而是陷入了“一放就亂”的怪圈，沒有處理好中央與地方的權(quán)責(zé)劃分，給了地方太多的彈性和空間，再加上“大躍進(jìn)”時期的瞎指揮和浮夸風(fēng)，使教育發(fā)展陷入混亂狀態(tài)。為規(guī)范中小學(xué)管理，1963年中共中央同時頒發(fā)《全日制中學(xué)暫行工作條例(草案)》和《全日制小學(xué)暫行工作條例(草案)》，規(guī)定國家舉辦的全日制小學(xué)，由縣(市屬區(qū))教育行政部門統(tǒng)一管理；國家舉辦的全日制中學(xué)實行省、市、縣分級管理。由此，基礎(chǔ)教育管理體制形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的基本格局。兩個條例對于如何辦好中小學(xué)作了具體而明確的規(guī)定，對于穩(wěn)定教學(xué)秩序、提高教育質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。但好景不長，1966年“文革”開始后，兩個條例被束之高閣，全國教育陷入極度的無序狀態(tài)，“十年動亂”、“十年浩劫”的說法對于教育發(fā)展也是名副其實的。

“文革”結(jié)束后，我國全面恢復(fù)教育事業(yè)的計劃管理體制，教育部對1963年頒布的兩個條例作了一些修改，并于1978年9月先后頒布了《全日制中學(xué)暫行工作條例(試行草案)》、《全日制小學(xué)暫行工作條例(試行草案)》，對中小學(xué)管理提出了具體明確的要求，恢復(fù)了學(xué)校正常的教育教學(xué)管理秩序。相對于“文革”期間的教育無序，計劃管理體制的恢復(fù)給教育帶來了秩序和效率，在當(dāng)時無疑是有積極意義的，但隨著教育的進(jìn)一步發(fā)展，教育中計劃管理體制的弊端愈益明顯，亟待改革。

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，拉開了全面改革教育體制的序幕，教育管理體制改革的基調(diào)是：中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)。要求實行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則，提出：“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方”。1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》和1992年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細(xì)則》進(jìn)一步明確了這一原則。

“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的體制，充分調(diào)動了地方興辦基礎(chǔ)教育的積極性，這使“普九”工作在政府投入不足的情況下取得了較快進(jìn)展。但是，縣鄉(xiāng)義務(wù)教育管理權(quán)限的擴(kuò)大，將沉重的經(jīng)費負(fù)擔(dān)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民，于是出現(xiàn)了政府教育投入責(zé)任的缺位問題。這一階段基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要任務(wù)就是解決政府缺位問題，在“地方負(fù)責(zé)、分級管理”體制的基礎(chǔ)上，政府進(jìn)一步提出了“以縣為主”的管理體制。1993年下發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡稱《綱要》)和1994年下發(fā)的《關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要)的實施意見》(以下簡稱《綱要實施意見》)進(jìn)一步明確了各級政府的責(zé)任，并突出了縣級政府的責(zé)任?！毒V要》要求“改革包得過多、統(tǒng)得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制”，要求“深化中等以下教育體制改革，繼續(xù)完善分級辦學(xué)、分級管理的體制”，“中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方針的指導(dǎo)下，實行統(tǒng)籌和管理”?！毒V要實施意見》特別強(qiáng)調(diào)：“縣級政府在組織義務(wù)教育的實施方面負(fù)有主要責(zé)任，包括統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費，調(diào)配和管理中小學(xué)校長、教師，指導(dǎo)中小學(xué)教育教學(xué)工作等。鄉(xiāng)級政府負(fù)責(zé)落實義務(wù)教育的具體工作，包括保障適齡兒童、少年按時入學(xué)。有條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)，義務(wù)教育經(jīng)費可仍由縣、鄉(xiāng)共管，充分發(fā)揮鄉(xiāng)財政的作用”?！毒V要實施意見》要求“政府要切實轉(zhuǎn)變職能，改善對學(xué)校的宏觀管理”，“屬于學(xué)校的權(quán)限，堅決下放給學(xué)?！?。2001年國務(wù)院在《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中，確立了農(nóng)村義務(wù)教育“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制。此后，隨著農(nóng)村稅費改革的進(jìn)展，逐步撤銷了鄉(xiāng)級以下政府機(jī)構(gòu)的義務(wù)教育管理權(quán)限和財政責(zé)任。新體制有效解決了“一收(收到縣)就死，一放(放到鄉(xiāng))就甜”的怪圈問題，但依然需要進(jìn)一步明確省級政府的職責(zé)，需要進(jìn)一步調(diào)動鄉(xiāng)級政府支持教育發(fā)展的積極性。至此，我國基礎(chǔ)教育管理體制已經(jīng)發(fā)育成熟。㈨

伴隨著城市化進(jìn)程中農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工子女的教育問題給教育管理提出了重大挑戰(zhàn)。2003年，國家六部委出臺的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》提出了“兩為主”(以流入地政府為主、以公辦校為主)的原則。但實際上，“兩為主”的規(guī)定，對于雙方政府主、次職責(zé)的劃分并不明晰；二元戶籍制度對于學(xué)籍管理制度的束縛有所松動，但不徹底，因為“兩為主”的規(guī)定只涉及義務(wù)教育，它雖在一定程度上解決了農(nóng)民子女義務(wù)教育的“入口”問題，卻沒有解決“出口”問題。

基礎(chǔ)教育的發(fā)展與管理，政府義不容辭要承擔(dān)主要責(zé)任。60年來的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合是適應(yīng)我國國情的一種制度選擇。我國基礎(chǔ)教育管理體制的改革并不是僅用“集權(quán)”或者“分權(quán)”就可以簡單概括的，而是中央政府與地方各級政府在管理權(quán)責(zé)上不斷博弈，最后達(dá)到激勵相容的一個復(fù)雜過程。

基礎(chǔ)教育的管理僅靠政府是不夠的，更多的權(quán)力應(yīng)該下放到學(xué)校、市場、第三部門甚至個人。由于存在政府失靈與市場失靈的可能性，所以在基礎(chǔ)教育發(fā)展中，單一依靠政府或者單一依靠市場皆有局

限性?；A(chǔ)教育管理改革的基本方向是從“政府單邊控制學(xué)?！钡闹卫砟Ｊ阶呦颉罢鲗?dǎo)下的多方共同治理”的模式。變強(qiáng)勢政府對學(xué)校的單方控制為政府、學(xué)校、市場、第三部門，以及教師、社區(qū)、家長、學(xué)生等共同參與的多方共同治理。

在多方共同治理的體制中，政府依然發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府充當(dāng)?shù)氖恰霸卫怼钡慕巧?，政府在社會管理網(wǎng)絡(luò)中被視為”同輩中的長者”，它雖不具有最高的絕對權(quán)威，但卻承擔(dān)著確定教育發(fā)展方向、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的重任，為多方主體參與管理提供共同的行動目標(biāo)和行為準(zhǔn)則。我國長期實行計劃體制，導(dǎo)致學(xué)校自主管理、自主發(fā)展能力較弱，而且，市場、公民社會和第三部門發(fā)育也不成熟，因此更需要政府發(fā)揮在多方治理中的主導(dǎo)作用。

三、管理職能：管什么和怎么管?

在計劃體制下政府在教育行政職能行使中，管了一些“不該管”的事、“管不好”的事以及一些“該管而沒管好”的事。政府角色偏離，給政府自身和學(xué)校發(fā)展都帶來了負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：(1)政府干預(yù)過多，造成政府精力分散，負(fù)擔(dān)過重，不可避免地出現(xiàn)忽視大局、決策失誤、行為失職、政策失靈、效率低下等問題。(2)壓抑學(xué)校的辦學(xué)活力，滋長學(xué)校對政府的過度依賴。(3)導(dǎo)致政府壟斷教有擠壓社會各種力量參與辦學(xué)的空間，阻礙各種教育中介組織的發(fā)育和成長。

盡管政府職能從1985年以來已進(jìn)行過多次改革，但依然未能實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，仍有不少難點和重點需要突破。改革開放后，地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的基礎(chǔ)教育管理體制雖然解決了“誰來管”的問題，但卻沒有完全解決“管什么”的問題，特別是沒有解決“怎么管”的問題，也沒有在根本上解決學(xué)校內(nèi)部的管理體制創(chuàng)新問題。在基礎(chǔ)教育宏觀管理體制基本建立健全的背景下，管理體制的改革必然向微觀層面深化。

從2003年起，政府教育管理職能轉(zhuǎn)變的步伐大大加快。2003年黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，在確立科學(xué)發(fā)展觀的同時，要求加快政府改革的進(jìn)程。責(zé)任政府、服務(wù)政府，法治政府成為政府改革的主調(diào)。這為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變教育行政職能、改進(jìn)政府與學(xué)校的關(guān)系、切實深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革奠定了良好的基礎(chǔ)。2004年教育部下發(fā)的((2003-2007年教育振興行動計劃》要求切實轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化依法行政，建立公共教育管理與服務(wù)體系，規(guī)范教育行政部門在政策制定、宏觀調(diào)控和監(jiān)督指導(dǎo)方面的職能，依法保障地方教育行政部門的教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

近年來，政府強(qiáng)化了“該管”的職能，比如：對教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面進(jìn)行宏觀調(diào)控，制定教育政策和法規(guī)，規(guī)制有效的制度并承擔(dān)制度推行的責(zé)任；制定各類學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定教育發(fā)展規(guī)劃，通過公共財政分擔(dān)學(xué)校的教育成本，并通過轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)教育公平；建立支持教育改革發(fā)展的服務(wù)體系；組織對各類學(xué)校教育質(zhì)量進(jìn)行檢查評估等。確立教育標(biāo)準(zhǔn)、為學(xué)校提供保障和服務(wù)成為政府職能的重點。在宏觀調(diào)控、社會責(zé)任承擔(dān)、教育公平環(huán)境建設(shè)、教育制度和法規(guī)健全等方面，政府權(quán)能被大大強(qiáng)化。政府的角色發(fā)生了重要變化，政府成為教育體系的構(gòu)建者、教育條件的保障者、教育服務(wù)的提供者、教育公平的維護(hù)者、教育標(biāo)準(zhǔn)的制定者和教育質(zhì)量的監(jiān)管者。近幾年來，政府極力推進(jìn)教育公平政策，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際教育均衡發(fā)展，加大對教育的投入力度，強(qiáng)化政府對干教育發(fā)展的責(zé)任，建立基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測制度，制定普通中小學(xué)督導(dǎo)評估指標(biāo)體系等等，都反映了政府教育管理職能的重要變化。

政府職能的行使方式或者說政府管理的方式也應(yīng)該轉(zhuǎn)變。第一，由原來對學(xué)校具體辦學(xué)活動進(jìn)行直接干預(yù)和微觀管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用政策、撥款等手段進(jìn)行間接干預(yù)和宏觀管理。第二，由人治型管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡凸芾?，政府依法行政，學(xué)校依法辦學(xué)，政府依法規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。第三，由控制型管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型管理，建立健全公共教育服務(wù)體系，指導(dǎo)學(xué)校制定發(fā)展規(guī)劃，為學(xué)校提供決策咨詢及信息服務(wù)。但相對于管理內(nèi)容的變化而言，管理方式的變化要更難一些，也更滯后一些。

總體而言，如果從科學(xué)化、民主化、法治化三個維度對我國60年的教育管理進(jìn)行評價的話，我們可以清楚地看到，1978年以前進(jìn)展緩慢，其間有反復(fù)甚至倒退，“文革”十年更是無從談起，不堪回首；1978年以后則走上了正常發(fā)展的軌道，取得了很大進(jìn)展，改革開放30年我國基礎(chǔ)教育取得的巨大成就與教育管理的科學(xué)化、民主化、法治化是密不可分的。

在教育管理的科學(xué)化、民主化、法治化三者中，科學(xué)化最重要，民主化、法治化是為科學(xué)化提供保障的。甚至可以說，廣義的管理科學(xué)化即包括民主化、法治化。管理科學(xué)化是指管理的理性化，它與管理的主觀性、隨意性相對立，以科學(xué)精神、理性精神開展管理活動，簡言之，要“實事求是”。60年來，我國在基礎(chǔ)教育管理中，對于為什么管、誰來管、管什么和怎么管幾個方面的認(rèn)識，盡管有時存在重大失誤，但總體看來越來越客觀、全面和深刻，相關(guān)的決策、政策和制度建設(shè)也越來越理性。這些來之不易的經(jīng)驗和認(rèn)識為今后教育管理的進(jìn)一步科學(xué)化奠定了牢固的歷史基礎(chǔ)，而近年來科學(xué)發(fā)展觀的確立，為基礎(chǔ)教育管理的科學(xué)化奠定了堅實的認(rèn)識基礎(chǔ)。

科學(xué)管理、科學(xué)決策必須以扎實的研究為基礎(chǔ)。當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育已經(jīng)從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，對于教育管理、教育決策的科學(xué)化提出了更高的要求。在基礎(chǔ)教育決策、管理和基礎(chǔ)教育研究之間必須建立良陛互動的關(guān)系?？茖W(xué)管理、科學(xué)決策和科學(xué)研究的共同基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)——全面的、有代表性的、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。目前我國還沒有一個高水平的基礎(chǔ)教育數(shù)據(jù)庫，不同層級的政府對基礎(chǔ)教育管理進(jìn)行決策時，不少情況是心中沒“數(shù)”的。我們必須在國家和區(qū)域建立健全不同層級的教育管理信息系統(tǒng)(EMIS)。目前一個非常重要的進(jìn)展是2007年成立了“教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心”。該中心3年來獲取的數(shù)據(jù)和得出的研究結(jié)果令人振奮。該中心將為國家層面的基礎(chǔ)教育管理決策發(fā)揮不可替代的重要作用。

管理民主化是管理科學(xué)化的制度保障。成熟的國家、成熟的教育、成熟的教育管理應(yīng)該是理性的。盡管60年我國教育成就很大，但本來還可以更大。60年來，基礎(chǔ)教育管理中出現(xiàn)的非科學(xué)化問題，除了認(rèn)識水平和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等方面的原因外，還有制度根源，這與民主決策機(jī)制不健全甚至受到破壞有內(nèi)在的聯(lián)系。教育管理民主化的首要要求就是民主決策?！按筌S進(jìn)”和“文革”期間基礎(chǔ)教育管理中出現(xiàn)的突出問題與當(dāng)時政治生活中民主制度被嚴(yán)重破壞有直接關(guān)系。1978年至今，盡管我國政治民主化和行

政民主化進(jìn)展很大，但其間長官意志、一言堂、個^專斷等非民主做法仍大量存在于不同層級政府的教育決策行為中。鑒于此，《2003-2007年教育振興行動計劃》要求“健全重大決策的規(guī)則和程序，加強(qiáng)預(yù)案研究，咨詢論證、社會公示、公眾聽證及民主監(jiān)督的制度化建設(shè)，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制”。民主制通過程序的理性化來保障決策的理性化，從本質(zhì)上看，它是一種程序化了的糾錯機(jī)制和權(quán)力制約機(jī)制。其優(yōu)點是集納許多人的主張而不是只服從于一個人的主張，任何一個人都有表達(dá)自己意見的權(quán)利，也都有接受其他人審查、批評的義務(wù)。民主制產(chǎn)生的決策和政策，可能不是最好的，但絕對不是最壞的，一般不會帶來像“大躍進(jìn)”和“文革”那樣無可挽回的災(zāi)難性后果。

管理法治化要求依法行政，以規(guī)則為依據(jù)，尊重程序，避免長官意志所帶來的隨意性，簡言之，應(yīng)“反對人治”。教育法治化是教育秩序的基本保證，沒有法制和法治，必然產(chǎn)生教育混亂，“文革”是教育混亂和失序的典型案例。更重要的，管理法治化是管理科學(xué)化和民主化的基石，科學(xué)管理的經(jīng)驗和做法、民主管理的規(guī)則和程序，必須通過法律化才能具有強(qiáng)制力，才能成為約束管理行為的強(qiáng)制性規(guī)范。改革開放以來，教育立法很受重視，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求，“在簡政放權(quán)的同時，必須加強(qiáng)教育立法工作”。1993年《綱要》系統(tǒng)提出了教育法制建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，明確要求“加快教育法制建設(shè)，逐步走上依法冶教的軌道”。1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，“全面推進(jìn)素質(zhì)教育，根本上要靠法治、靠制度保障”。教育立法成就斐然，使教育從無法可依，到教育基本的、重要的方面都做到了有法可依，基本形成了由教育法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性教育法規(guī)及規(guī)章組成的教育法律法規(guī)體系，為教育事業(yè)的改革和發(fā)展，為學(xué)校和師生合法權(quán)益的保護(hù)，提供了堅實的法治基礎(chǔ)。與基礎(chǔ)教育密切相關(guān)的法律有《中華人民共和國義務(wù)教育法》(1986年、2006年修訂)、《中華人民共和國教師法》(1993年)、《中華人民共和國教育法》(1995年)、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(2002年)，以及《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》(1991年、2006年修訂)、《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》(1999年)等。教育管理科學(xué)化、民主化的許多探索和經(jīng)驗，已經(jīng)被法律化，2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》就是把20年來義務(wù)教育管理經(jīng)驗予以法律化的典型例證。