陳筱貞

摘要：經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷全球，本在攀升的失業(yè)率雪上加霜ｍ教育部在此背景下的2009年初，決心加快《職業(yè)教育法》修訂進(jìn)程，全面啟動《終身學(xué)習(xí)法》起草工作，文章認(rèn)為其對國家崛起、發(fā)展成人教育產(chǎn)業(yè)乃至復(fù)蘇其他行業(yè)都有攻略實效。

關(guān)鍵詞：教育市場；管理歸口；民間投資

中圖分類號：G726文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2008年開始陷入的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，帶來最關(guān)鍵的問題就是就業(yè)，國際勞工組織發(fā)出警告，到2009年底，金融危機(jī)可能使世界失業(yè)人口上升到2.1億，將是10年來全球失業(yè)人數(shù)的最高點，2009年中國需要安排就業(yè)的人數(shù)達(dá)2400萬人。經(jīng)濟(jì)危機(jī)打擊了就業(yè)信心，卻為終身教育產(chǎn)業(yè)及職業(yè)培訓(xùn)行業(yè)帶來了發(fā)展的機(jī)遇，越來越多的畢業(yè)生、失業(yè)人員、在職人員關(guān)注自己就業(yè)和發(fā)展，投資者們著眼就業(yè)市場的增長空間，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)競爭方式層出不窮，調(diào)控終身教育市場的立法呼之欲出。而目前國內(nèi)培訓(xùn)市場還存在諸多混亂現(xiàn)象，從體系構(gòu)建到行業(yè)運作都有進(jìn)一步研究的價值。

一、終身學(xué)習(xí)立法的強(qiáng)國意義及走勢

終身教育的發(fā)展是國家某一時期政治經(jīng)濟(jì)政策的產(chǎn)物。從上世紀(jì)60年代以來，終身教育成為諸多國家教育改革和發(fā)展的基本思路，成為各國教育立法的指導(dǎo)原則，并影響著西方教學(xué)教育理念及模式的發(fā)展，19世紀(jì)80年代以后，美國取代了英國成為當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國家，日本和德國能夠在二戰(zhàn)后僅用短短二三十年間實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛，都證明經(jīng)濟(jì)發(fā)展與重視成人教育的程度息息相關(guān)。據(jù)分析，美國崛起時，其勞動力有90％受過教育和訓(xùn)練，早在1988年日本受過教育的勞動力就高達(dá)95％。

終身教育立法是在20世紀(jì)初進(jìn)行的，當(dāng)時主要的資本主義國家都發(fā)生了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，資本家為了提高勞動生產(chǎn)率和減緩階級矛盾，比較注重對工人的培訓(xùn)。這種政治、經(jīng)濟(jì)背景下，國家以立法的形式把成人教育納入了法制化軌道。美國、英國、法國、聯(lián)邦德國和日本等發(fā)達(dá)國家都先后制定了成人教育法規(guī)。如美國的《成人教育法》、法國的《終身教育法》、《職業(yè)訓(xùn)練法》、《職業(yè)繼續(xù)教育法》、德國的《職業(yè)教育法》、日本的《職業(yè)能力開發(fā)促進(jìn)法》、韓國的《終身學(xué)習(xí)法》等等。20世紀(jì)60年代聯(lián)合國教科文組織終身教育思想的提出，使成人教育在整個教育體系中的地位和作用越來越被世界許多國家所推崇。

1998年，我國臺灣地區(qū)在歐盟推出的歐洲終身學(xué)習(xí)年后，頒發(fā)了臺灣《終身學(xué)習(xí)白皮書》，2002年公布《終身學(xué)習(xí)法》。澳門地區(qū)頒行《成人教育法令》，香港也日益注重成人教育的規(guī)范化、法制化。三地成人教育立法或政策構(gòu)建的終身學(xué)習(xí)理念及體系，為我們出臺《終身學(xué)習(xí)法》作了很好的呼應(yīng)。

2007年《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》明確提出，要完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)體系；2008年中國成人教育改革發(fā)展三十周年暨中國成人教育協(xié)會年會進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)終身教育立法的調(diào)研與論證工作，2009年教育部長周濟(jì)在年度工作會議上表示，今年教育部將大力加強(qiáng)教育法制建設(shè)，全面啟動《終身學(xué)習(xí)法》起草工作，國內(nèi)立法進(jìn)程上，2005年7月，福建省政府頒布了《福建省終身教育促進(jìn)條例》，上海、湖北等省市也在為終身學(xué)習(xí)立法進(jìn)行調(diào)研和著手起草，教育部已經(jīng)啟動了《終身學(xué)習(xí)法》的起草工作，組織有關(guān)專家廣泛開展了推進(jìn)終身學(xué)習(xí)立法的相關(guān)調(diào)研。

二、當(dāng)前中國終身學(xué)習(xí)立法的困境及難點

據(jù)分析，2005年全國各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展為數(shù)十萬家，同時，教育培訓(xùn)業(yè)規(guī)模在以每年30％以上的速度迅速增長，某些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為盈利而采取不正當(dāng)手段惡性競爭，我們的終身教育市場處于成長階段，從理念到運作上，終身教育領(lǐng)域在新法出臺之際，還有問題亟待觀望和調(diào)整。

(一)終身教育市場相關(guān)概念的厘清

教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)名目繁多，為從體系上構(gòu)建其市場準(zhǔn)入、辦學(xué)規(guī)則及監(jiān)管支持，我們首先對終身學(xué)習(xí)體系中的相關(guān)概念，作如下理解：如果把國家教育分學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育，那么繼續(xù)教育是繼學(xué)歷教育之后的非學(xué)歷教育，是終身學(xué)習(xí)體系構(gòu)建的主要途徑。成人是繼續(xù)教育的主要對象，職業(yè)教育是繼續(xù)教育的一個組成部分(當(dāng)然，成人教育和職業(yè)教育也存在與學(xué)歷教育同步的情形)，國家終身教育戰(zhàn)略在很大程度上通過成人教育和職業(yè)教育實現(xiàn)。

(二)我國現(xiàn)行的教育立法體系分析

改革開放以來，為了保證教育事業(yè)健康迅速地發(fā)展，我國政府相繼出臺并實施了一系列的教育法規(guī)。如1986年的《義務(wù)教育條例》，1995年的《教育法》，1996年的《職業(yè)教育法》，1998年的《高等教育法》。其中，《教育法》只是教育的基本法，主要是對全局的問題進(jìn)行規(guī)定；《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》和《高等教育法》只是分別關(guān)于義務(wù)教育、職業(yè)教育和高等教育的規(guī)定?，F(xiàn)有的《民辦教育促進(jìn)法》是從非政府出資辦學(xué)的角度出發(fā)作規(guī)制。此外，要引進(jìn)外國教育資金和資源，與外國教育聯(lián)合辦學(xué)，還要不斷隨《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的調(diào)整，完善《中華人民共和國合作辦學(xué)條例》及《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》。教育立法體系中成人教育立法缺位，各法的調(diào)整領(lǐng)域存在交叉，從完善教育法體系的角度來說，制定具有統(tǒng)領(lǐng)性的涵蓋成人教育的終身學(xué)習(xí)法是必須的。

三、終身學(xué)習(xí)立法框架的構(gòu)建和關(guān)注熱點

終身教育法律應(yīng)該包括對終身教育計劃、學(xué)習(xí)權(quán)、教育的組織管理機(jī)構(gòu)、資金來源及用途、學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定、設(shè)施的建設(shè)和利用，以及專業(yè)隊伍的建設(shè)、師資培訓(xùn)、監(jiān)管責(zé)任等方面的重要問題做出明確的規(guī)定。目前存在幾個熱點問題：

(一)理順管理歸口、行業(yè)利益方面的關(guān)系

理順關(guān)系包括理順教育部門和人事部門、勞動部門之間的關(guān)系。理順人事、勞動部門和行業(yè)主管部門的關(guān)系，理順成人教育自愿性和強(qiáng)制性的關(guān)系。國家法律沒有就成人培訓(xùn)教育做出過政府管理部門之間職能的劃分，由于無法統(tǒng)一規(guī)范，各地、各行業(yè)的具體做法差距很大。目前，教育行政部門一般不涉及對行業(yè)成人培訓(xùn)教育的管理，人事行政和勞動行政部門對成人教育管理的介入是因為該兩部門都是人力資源開發(fā)和管理部門，各行業(yè)(建筑業(yè)、旅游業(yè)、餐飲業(yè)等)主管部門，因是行業(yè)內(nèi)人力資源使用管理部門，也介入對行業(yè)成人培訓(xùn)教育的管理。有的地方強(qiáng)調(diào)政府人事管理或者勞動管理的統(tǒng)一性，實行統(tǒng)一培訓(xùn)計劃、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一頒發(fā)證書，顯示了該地方人事行政部門或者勞動行政部門的管理力度。有的地方把對行業(yè)內(nèi)企業(yè)資質(zhì)等級管理和個人執(zhí)業(yè)資格注冊管理，發(fā)展到了成人培訓(xùn)教育中去，顯示出該地方行業(yè)主管部門的強(qiáng)勢。有的地方則由人事或勞動與行業(yè)主管部門聯(lián)合發(fā)文，共同管理，直接或間接地分享培訓(xùn)教育的豐厚利益是管理歸口不一的主要原因，這同時使成人教育自愿性和強(qiáng)制性的劃分失去原有的意義。

(二)體現(xiàn)地方性特色的適度性

成人教育作為一種社會資源，作為一種產(chǎn)業(yè)，本身的發(fā)展也應(yīng)隨著市場化的進(jìn)程而改變。與我國地區(qū)發(fā)展不平衡相對應(yīng)，繼續(xù)教育發(fā)展也不平衡，如東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部發(fā)展區(qū)的教育基礎(chǔ)、需求及發(fā)展方向會呈現(xiàn)不同態(tài)勢，有的與農(nóng)村發(fā)展直接相關(guān)、有的則以出國培訓(xùn)、IT培訓(xùn)為熱點。繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)針對不同的對象，所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地理環(huán)境以及地方財政，選擇不同的類型，開拓不同的領(lǐng)域，終身學(xué)習(xí)立法應(yīng)在國家統(tǒng)一的立法框架引導(dǎo)下，為地方立法和政策出臺預(yù)留空間。

(三)經(jīng)費來源及營利性與公益性的銜接

運用法律手段調(diào)控教育投資是國際通行的慣例。成人教育資金一直存在營利性與公益性的協(xié)調(diào)問題，我們倡導(dǎo)國家、社會、企業(yè)多渠道結(jié)合辦學(xué)，但其間的投資責(zé)任及利益分配一直未有立法高度的規(guī)范。

發(fā)達(dá)國家教育立法中，均明確政府對成人教育或終身學(xué)習(xí)的財政支持責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)多渠道的經(jīng)費籌措原則，法國在1984年頒布的《職業(yè)繼續(xù)教育法》中規(guī)定資金的來源有兩個：一是國家，二是企業(yè)，教育項目主要是利于國計民生的成人基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育。美國《成人教育法》對于開展成人教育的拔款也有詳細(xì)的制定。聯(lián)邦政府和州政府的財政支出中都有相當(dāng)一部分用于成人教育，聯(lián)邦政府還對殘疾人、老年人、長期失業(yè)者、婦女等社會特殊群體的成人教育有專項拔款。澳大利亞職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)的經(jīng)費主要來源于聯(lián)邦和州政府的投入。日本早在1976年文部省社會教育局編制的預(yù)算中，就已經(jīng)有了“終身教育”的名目。我國在成人教育方面，目前還未看到政府財政支持的明確立法。

那么，從民間投資來看，由于受到金融危機(jī)的沖擊，許多準(zhǔn)備進(jìn)入其他領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)資本和風(fēng)險投資轉(zhuǎn)而聚焦到了教育行業(yè)。2008年前10個月，國內(nèi)已披露的教育業(yè)投資金額超過2.85億美元，超越IT、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)熱門行業(yè)，占據(jù)創(chuàng)業(yè)投資市場份額的1/3以上?！爸袊殬I(yè)教育與成人教育投資合作洽談會”至今已舉辦了4屆，簽約金額超過70億，其中民營資本投資、風(fēng)險基金投資、中外品牌對接等項目極大地推動了教育領(lǐng)域的投資和合作。民辦教育行業(yè)中最先上市的新東方，在資金運作模式上做了開拓，給中國教育界帶來了比較深遠(yuǎn)的影響。

同時，培訓(xùn)教育業(yè)的連鎖企業(yè)數(shù)量穩(wěn)步增長，全國性連鎖品牌正在形成。終身教育市場的產(chǎn)業(yè)化特征在資本市場日益成熟的當(dāng)前逐漸體現(xiàn)出來，其資金籌措途徑可以考慮組建教育基金、發(fā)行高等教育債券、發(fā)行教育彩票、項目融資、資產(chǎn)證券化等方式。十一屆全國人大二次會議代表建議盡快制定《教育投資法》，在加大教育投資力度，明確各級政府職責(zé)的同時應(yīng)考慮在立法上對教育投資進(jìn)行全方位的系統(tǒng)規(guī)范。另外。終身教育營利的和完全公益性的要區(qū)分開，該交稅的交稅，該免稅的免稅，公益性的到一定時候政府還應(yīng)該給予津貼。

(四)行業(yè)監(jiān)管的體制化

中國目前沒有包括繼續(xù)教育階段在內(nèi)的終身教育法，又缺乏權(quán)威的主管部門實行監(jiān)管，或者行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)市場，缺乏與靈活市場機(jī)制相配套的規(guī)范的制度體系和運作模式。借鑒蒙代爾國際企業(yè)家大學(xué)校長提出的理念：小機(jī)構(gòu)向大機(jī)構(gòu)靠攏，大機(jī)構(gòu)培育市場，通過聯(lián)合、整合培訓(xùn)資源來克服無序的競爭，無疑是一有效途徑。

我國的成人教育管理工作在傳統(tǒng)教育管理體制下原來由政府承擔(dān)的許多專業(yè)化的職能，如咨詢、評估、監(jiān)督等需要分離出來，強(qiáng)化專業(yè)行業(yè)組織在繼續(xù)教育中的公共服務(wù)功能，如澳大利亞的咨詢委員、香港SPACE的學(xué)術(shù)質(zhì)量保證體系，通過行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管。另一方面是建立權(quán)威有效的檢查監(jiān)督和信息反饋機(jī)制，如法國形成了系統(tǒng)的執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)和一整套處理教育糾紛的司法制度，日本“終身學(xué)習(xí)審議會”、美國的“全國成人教育咨詢委員會”都是法律中明確規(guī)定的管理機(jī)構(gòu)，對繼續(xù)教育起到了很好的規(guī)范作用。終身教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該把觸角深入到社區(qū)，應(yīng)該由協(xié)會協(xié)助政府管理，在成人教育管理工作中充分發(fā)揮行業(yè)組織和各種學(xué)術(shù)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)的作用，是其有別于普通教育的社會化、產(chǎn)業(yè)化的體現(xiàn)。

四、中國終身學(xué)習(xí)立法的導(dǎo)向及展望

我國終身學(xué)習(xí)立法所不能回避的一個問題就是終身教育的產(chǎn)出成果已經(jīng)商品化、市場化，預(yù)計到2010年，中國教育培訓(xùn)市場的潛在規(guī)模達(dá)3000億元人民幣，只有按照市場規(guī)則辦教育，才能培養(yǎng)出有生命力、有效益的教育產(chǎn)品。

終身教育是提高勞動者素質(zhì)和技能水平的重要渠道，是解決“三農(nóng)”、就業(yè)、再就業(yè)問題的需要，也是改善民生的重要手段，是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的重要支撐。確立終身教育的法律地位，是世界大國崛起成功經(jīng)驗，在與各國的合作與競爭中打造有中國特色的終身教育機(jī)制，營造良好的社會氛圍，是實現(xiàn)和諧社會以及中國安全應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的教育攻略。

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作者單位：浙江廣播電視大學(xué)文法學(xué)院

[責(zé)任編輯：匡春鳳]