彭　澎

摘要：問題區(qū)域識別在中國是一個嶄新的、亟待全面深入研究的課題。對問題區(qū)域識別的基本前提與制度保障問題的一般性總結(jié)和探討，將有助于為中國問題區(qū)域識別實踐的統(tǒng)一、規(guī)范開展提供相應的重要指引?，F(xiàn)有的國際經(jīng)驗充分表明，考慮到問題區(qū)域識別的目的和特點，要確定合理的、具有操作性與可行性的問題區(qū)域框架，必須首先從職能機構(gòu)的設置、標準區(qū)域的劃分、問題區(qū)域識別程序的確立和相應法律法規(guī)的制定與完善這四大方面為問題區(qū)域識別提供前提條件與制度保障。

關(guān)鍵詞：問題區(qū)域識別；職能機構(gòu)；標準區(qū)域；識別程序；法律法規(guī)

中圖分類號：F061.5文獻標志碼：A

在識別問題區(qū)域的基礎(chǔ)上制定和實施有效的區(qū)域政策，早已成為發(fā)達世界內(nèi)廣泛認可的政策實踐行為。在西方發(fā)達國家，識別問題區(qū)域的實踐雖自20世紀30年代便已開始，但圍繞這一主題的研究較少，且缺乏對現(xiàn)有經(jīng)驗的一般總結(jié)和理論提升，迄今遠未形成清晰的、系統(tǒng)的一般研究框架。伴隨發(fā)展階段的躍進，無論是從國內(nèi)還是國際的角度來看，問題區(qū)域識別在中國都具有十分重要的現(xiàn)實意義：其一，中國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)階段落后區(qū)域、蕭條區(qū)域、膨脹區(qū)域等不同類型問題區(qū)域的持續(xù)顯現(xiàn)構(gòu)成了問題區(qū)域識別的客觀依據(jù)；其二，問題區(qū)域識別是加強和完善中國區(qū)域管理的必然要求；其三，以問題區(qū)域識別為基礎(chǔ)有效發(fā)揮政府區(qū)域調(diào)控職能將有利于中國在科學發(fā)展觀的指導下構(gòu)建社會主義和諧社會與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；其四，問題區(qū)域的識別有利于在全球化和區(qū)域一體化浪潮迅猛發(fā)展的背景下，中國培育形成更多的具有國際比較優(yōu)勢的區(qū)域，增強在世界經(jīng)濟體系中的綜合競爭力。然而，問題區(qū)域識別在中國尚是一個嶄新的、亟待全面深入研究的課題。本文將在闡明問題區(qū)域、問題區(qū)域識別的含義及其特點的基礎(chǔ)上，重點結(jié)合國際經(jīng)驗從職能機構(gòu)的設置、標準區(qū)域的劃分、問題區(qū)域識別程序的確立和相應法律法規(guī)的制定與完善四個方面對問題區(qū)域識別的基本前提與制度保障問題進行一般性的探討，以期為未來中國問題區(qū)域識別實踐的統(tǒng)一、規(guī)范開展提供相應的重要指引。

一、問題區(qū)域識別的含義與特點

在界定問題區(qū)域的基礎(chǔ)上，明確問題區(qū)域識別的含義和特點，是深入進行問題區(qū)域識別研究的極為重要的概念基礎(chǔ)和抽象依據(jù)。尤其是問題區(qū)域識別所具有的一些顯著的總體特征，在很大程度上決定并深刻地影響著問題區(qū)域識別的前提條件與制度保障因素。

(一)問題區(qū)域的內(nèi)涵與外延

問題區(qū)域(problem regions)是指“由中央政府區(qū)域管理機構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則和程序確定的受援對象，是患有一種或多種區(qū)域病而且若無中央政府援助則難以靠自身力量醫(yī)治這些病癥的區(qū)域?！眴栴}區(qū)域既是區(qū)域問題突出的地域空間，更具有區(qū)域政策作用對象的屬性，是一種“政策空間”。

西方學者一般基于區(qū)域病理學診斷而將區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟問題歸結(jié)為落后病、蕭條病、膨脹病三類。與之相對應，問題區(qū)域有三種基本類型，即落后區(qū)域、蕭條區(qū)域、膨脹區(qū)域。本文的研究主要針對這三類典型的問題區(qū)域。

(二)問題區(qū)域識別的含義與特點

問題區(qū)域作為一種特殊的經(jīng)濟區(qū)域。)，非“自然實體”的本質(zhì)屬性使其界限并非客觀呈現(xiàn)、一目了然，因此需要依據(jù)一定的目的、標準和規(guī)則由主觀識別加以確認。問題區(qū)域識別(identification of problem regions)，一般也稱為問題區(qū)域指定(designation of problem regions)，是指中央政府區(qū)域管理機構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則和程序?qū)栴}區(qū)域界限進行辨識和劃定。

由問題區(qū)域的定義可知，問題區(qū)域識別的直接目的是明確區(qū)域政策的空間作用對象，增強區(qū)域政策的空間針對性。進一步來看，問題區(qū)域識別的最終目的則是為了充分發(fā)揮區(qū)域政策在扶持、改善問題區(qū)域發(fā)展與促進區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系協(xié)調(diào)方面的積極的空間效應。

問題區(qū)域識別具有以下兩個突出的特點：

1以“自上而下”為主導。這是指其更多地體現(xiàn)了國家意志、國家總體發(fā)展目標與戰(zhàn)略部署，由“上”發(fā)動，并且其決策權(quán)一般由中央當局(包括中央政府、國家立法機構(gòu)等)掌握。從這一意義上說，問題區(qū)域識別具有較強的剛性。這種“自上而下”主要基于兩點重要原因：第一，問題區(qū)域識別反映了國家層面上處理區(qū)域問題的總體要求，具有全局性、戰(zhàn)略性意義。第二，問題區(qū)域識別的結(jié)果將決定一區(qū)域的發(fā)展能否獲得外部支持以及支持的力度，從而直接涉及到區(qū)域利益的空間分配和轉(zhuǎn)移。若依賴于“自下而上”的分散決策，出于對區(qū)域經(jīng)濟利益的追求，各區(qū)域很難自動就問題區(qū)域識別的標準、結(jié)果等達成妥協(xié)，或者最有可能出現(xiàn)“問題區(qū)域”泛化的景象。但要指出的是，問題區(qū)域識別并不排斥“自下而上”，而是需要結(jié)合后者。

2為應用型經(jīng)濟區(qū)劃而非認識型經(jīng)濟區(qū)劃。換一種角度看，問題區(qū)域識別屬于經(jīng)濟區(qū)劃問題。特殊之處在于，問題區(qū)域識別是由中央政府區(qū)域管理機構(gòu)在分析區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上展開的，其過程和結(jié)果通常需要立法機構(gòu)的參與和認可。該種經(jīng)濟區(qū)劃對一國政府具有現(xiàn)實的操作意義，需要為實際部門所采納，并服務于實踐目的。因此，根據(jù)經(jīng)濟區(qū)劃的目的，問題區(qū)域識別是應用型經(jīng)濟區(qū)劃。它不同于認識型經(jīng)濟區(qū)劃，即學者為達到自身的研究目的而按照特定標準進行的區(qū)劃過程。

世界各國在識別問題區(qū)域時所采取的具體做法迥然不同。但無論實際的問題區(qū)域識別工作如何進行，現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗充分表明，考慮到問題區(qū)域識別的目的和特點，要確定合理的、具有操作性、可行性的問題區(qū)域框架，必須首先具備一些前提條件和制度保障因素。概括而言，主要包括四個方面：職能機構(gòu)的設置、標準區(qū)域的劃分、問題區(qū)域識別程序的確立和相應法律法規(guī)的制定與完善。下文將分別論述。

二、問題區(qū)域識別職能機構(gòu)的設置

問題區(qū)域識別以“自上而下”為主導的特點決定了問題區(qū)域識別需要中央政府層面專門的職能機構(gòu)負責。這是成功開展問題區(qū)域識別活動的重要體制保障。

(一)區(qū)域管理機構(gòu)設置的不同模式

由于不同國家的社會、經(jīng)濟、政治制度和歷史文化背景存在差異，中央政府區(qū)域管理機構(gòu)的設置方式不盡相同。一般而言，其設置模式可以歸納為三類，即分立的職能部門模式、專門的職能部門模式和聯(lián)合的職能部門模式。。不同的設置模式以不同的制度結(jié)構(gòu)自上而下影響和調(diào)控著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

(二)問題區(qū)域識別機構(gòu)的具體安排

根據(jù)發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，上述三種區(qū)域管理機構(gòu)設置模式中，后兩種模式較為理想且各有所長，是完善區(qū)域管理、區(qū)域政策的首選載體形式。在選用這兩種模式之一設立了分工合理、職能明確的區(qū)域管理機構(gòu)后，問題區(qū)域識別的主體便較易落實。

在專門的職能部門模式中，專門設立的、特定

的中央政府機構(gòu)，如法國的DATAR，便是中央政府中負責問題區(qū)域識別的機構(gòu)。在聯(lián)合的職能部門模式中，則由參與聯(lián)合的某一中央政府部門承擔問題區(qū)域識別主體的角色。例如，在英國，長期由貿(mào)易與工業(yè)部(Department of Trade and Industry)負責問題區(qū)域識別，目前則由重組后的商業(yè)、企業(yè)與管理改革部(Department for Business，Emerprise&Regulatory Refom)負責。兩種模式中國家層面問題區(qū)域識別的決策和管理機構(gòu)的安排，既有著大致相同的一面，又存在著某些相異之處。其問題區(qū)域識別主體都十分明確，不存在缺位問題，并且主體機構(gòu)單一化。但一般而言，前者問題區(qū)域識別職能機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性要相對強于后者。這主要是因為，后者更需要獲得其他聯(lián)合部門的認可，在協(xié)調(diào)相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上確立國家統(tǒng)一的區(qū)域政策作用框架。

三、問題區(qū)域識別空間基礎(chǔ)的形成

——標準區(qū)域的劃分

標準區(qū)域(standard regions)，并非各國在區(qū)劃實踐中的統(tǒng)一用語，基本上不同的國家對應有不同的具體稱謂。從本質(zhì)上看，標準區(qū)域?qū)儆谝?guī)劃區(qū)域，具有規(guī)劃區(qū)域的一般特征；從形式上看，標準區(qū)域通常具有被標準化并被統(tǒng)一編碼的名稱，其空間范圍較為穩(wěn)定，調(diào)整周期相對較長；從應用性來看，標準區(qū)域主要是服務于制定和實施區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃的區(qū)劃體系。

標準區(qū)域的劃分是進行問題區(qū)域識別、建立問題區(qū)域框架的一個重要前提和空間基礎(chǔ)。其本身是一個相對獨立且較為復雜的經(jīng)濟區(qū)劃問題。因而，本文在此不對其作全面細致地分析，主要討論兩方面的內(nèi)容，即標準區(qū)域劃分的原則和思路。

(一)標準區(qū)域劃分的原則

中國老一輩著名區(qū)域經(jīng)濟學家周起業(yè)教授在分析多個國家經(jīng)濟區(qū)劃經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)出了綜合經(jīng)濟區(qū)即一級標準區(qū)域劃分所遵循的三條基本原則：①綜合經(jīng)濟區(qū)必須是一個專業(yè)化與綜合發(fā)展相結(jié)合的區(qū)域。②綜合經(jīng)濟區(qū)是由中心城市與其腹地結(jié)合組成的區(qū)域。③各級經(jīng)濟區(qū)的界線應盡可能與行政區(qū)的界線一致。張可云教授認為，標準區(qū)域的劃分應依據(jù)六條主要原則：①同質(zhì)性；②內(nèi)聚性；③行政可行性；④歷史性；⑤系統(tǒng)性；⑥完整性。

綜合上述分析并結(jié)合一些國家劃分標準區(qū)域的實踐經(jīng)驗，本文認為，標準區(qū)域劃分的一般原則應包括：①勻質(zhì)性或稱區(qū)內(nèi)一致性，即同一區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間在某些特定的方面具有顯著的一致性；②內(nèi)聚性，即每個標準區(qū)域都應有一個經(jīng)濟中心，它既可以是一個城市也可以是一個城市群、都市區(qū)，并且以經(jīng)濟中心為核心標準區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間相互聯(lián)系密切；③行政可行性，即標準區(qū)域界線應盡可能與行政區(qū)劃界線相吻合，保證行政地域單元的完整性；④規(guī)模平衡性，即各個標準區(qū)域之間在經(jīng)濟實力、人口、面積等方面應盡可能相近，避免差異過分懸殊；⑤歷史沿承性，即標準區(qū)域的劃分應考慮地區(qū)間歷史形成的社會經(jīng)濟聯(lián)系、鄉(xiāng)土情感和歷史邊界；⑥國土全覆蓋性，即標準區(qū)域范圍的總和必須覆蓋一國的整個國土面積；⑦層級性，即標準區(qū)域應是一個多級區(qū)域體系，這體現(xiàn)了區(qū)域的特征之一，即系統(tǒng)性；⑧非重疊性，即同級標準區(qū)域之間在地域范圍上不宜交叉重疊；⑨生態(tài)性，即標準區(qū)域的劃分需要適度考慮自然邊界，兼顧生態(tài)環(huán)境效益。

需要說明的是，以上各項原則往往并不完全一致，甚至可能產(chǎn)生矛盾，因而在具體區(qū)劃實踐中應通過分析對比，綜合權(quán)衡，遴選出最適宜的主要原則。同時，以上各項原則是對各級標準區(qū)域劃分原則的綜合概括，具體落實到各級標準區(qū)域，其適用的原則可能有所差異。

(二)標準區(qū)域劃分的思路

基于對劃分原則的不同偏向，標準區(qū)域的劃分可有多種不同的思路，其中三種常見的思路如下：

1從同質(zhì)性出發(fā)劃分

該思路主要是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會與文化特征的相似性劃分標準區(qū)域。例如，美國的八大BEA區(qū)域就是基于同質(zhì)性劃分的。一些國家在實踐中有時著眼于趨同性的聚類分析方法，將具有較高的經(jīng)濟社會一致性的地域分類聚合成不同層次的標準區(qū)域。一般而言，按照同質(zhì)性劃分的標準區(qū)域的層級較少，單個區(qū)域的范圍較大。

2依據(jù)經(jīng)濟中心及其影響力范圍劃分

以城市(或城市群、都市區(qū))為中心進行劃分，是西方發(fā)達國家經(jīng)常采用的一種自下而上的標準區(qū)域劃分思路。其中最為關(guān)鍵的是確定經(jīng)濟中心的影響力范圍。這主要基于賴利的零售引力法則的康維斯斷裂點理論，具體計算公式為：

上式中，di；表示相對于經(jīng)濟中心i而言經(jīng)濟中心j的影響力范圍，Dij表示兩經(jīng)濟中心之間的距離，Pi、Pj分別為經(jīng)濟中心i、j的人口數(shù)。在實際運用中，通常對人口指標進行修正，用反映經(jīng)濟中心實力的指標如GDP和上下班通勤量、電話流量、地方報紙發(fā)行量等流量指標代替人口指標進行分析。

此外，還采用其他較為復雜的流分析方法，結(jié)合前述常用的流指標確定經(jīng)濟中心的影響力范圍。在按照經(jīng)濟中心的影響力范圍大致確定標準區(qū)域界線后，一般還需要根據(jù)行政區(qū)域界線作適度的調(diào)整。同時，也需要依據(jù)現(xiàn)實的經(jīng)濟聯(lián)系，特別是區(qū)域分界處的流量情況，對標準區(qū)域劃分方案進行修正。美國自1977年以來大力完善的由成分經(jīng)濟地區(qū)(component economic areas)、經(jīng)濟地區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟地區(qū)組合(regional economic areasgroupings)三個層次構(gòu)成的標準區(qū)域體系是運用該思路的典型代表。

3按政治規(guī)范性劃分

該思路主要是根據(jù)政治意愿、行政可行性等因素劃分標準區(qū)域。因為標準區(qū)域作為典型的規(guī)劃區(qū)域，實際上也是區(qū)域一致性源于政治或行政調(diào)控需要的一類區(qū)域。運用該思路時，通常一國或地區(qū)現(xiàn)階段所施行的具有歷史沿承性的行政區(qū)劃成為劃分的首要基準。例如，英國和法國的標準區(qū)域的劃分就極為重視行政因素，特別是在法國，其1959年建立的21個規(guī)劃區(qū)域，在很大程度上是對現(xiàn)有行政邊界的妥協(xié)，而很少考慮區(qū)域內(nèi)部的功能聯(lián)系。另如，歐盟的NUTS標準區(qū)域體系，主要是遵循規(guī)范性標準、依據(jù)成員國習慣性的行政區(qū)劃界線確定的，以支持數(shù)據(jù)的可獲得性和歐盟區(qū)域政策的實施。

四、問題區(qū)域識別程序的確立

明確問題區(qū)域識別的程序是具體落實并規(guī)范問題區(qū)域識別實踐行為的一個十分重要的前提條件。問題區(qū)域識別程序的確立與運作則要求首先明確問題區(qū)域識別原則，因為后者對于前者而言發(fā)揮著重要的引導和約束作用。

(一)問題區(qū)域識別的基本原則

從世界范圍看，各國在進行問題區(qū)域識別時所確立的具體原則各不相同。但結(jié)合問題區(qū)域識別的目的、特點和現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗可以概括出，問題區(qū)域識別應遵循目標導向性、簡潔性、行政區(qū)界相對完整、規(guī)模適當、靈活性、動態(tài)調(diào)整這六項

基本原則。

1目標導向性原則

這一原則具有兩層含義：一是指問題區(qū)域識別的最終結(jié)果應盡可能使那些實際存在較為嚴重的區(qū)域問題、遇到相當程度的經(jīng)濟困難而需要外部援助的地區(qū)都能成為區(qū)域政策的空間作用對象；二是指問題區(qū)域識別的最終結(jié)果應盡可能保證只有前述地區(qū)才能成為區(qū)域政策的空間作用對象。進行問題區(qū)域識別主要是為了明確區(qū)域政策的空間指向目標，增強區(qū)域政策的空間針對性，扶持問題區(qū)域從根本上解決區(qū)域發(fā)展問題。因此，需要通過積極的傾斜使那些最需要援助的地區(qū)獲得基本的受援資格。同時，政府的財力有限，若最終確定的問題區(qū)域框架將許多本不需要政府援助的地區(qū)納入其中，致使其所覆蓋的范圍過大，則援助資源將被過度空間分散化，區(qū)域政策效力將被較大程度的削弱。因此，目標導向性是問題區(qū)域識別的首要原則。

2簡潔性原則

問題區(qū)域識別體系的設計應盡量簡潔化，從而有利于提高識別效率，降低政府和其他相關(guān)利益者的時間和資金成本。例如，應避免使問題區(qū)域的識別程序過于繁瑣；在識別指標選取方面，應力求使所采用的識別指標既少而簡單又具備高度的概括性、典型性和導向性。問題區(qū)域識別應在貫徹簡潔性原則的同時實現(xiàn)對區(qū)域政策空間作用目標的最準確定位。

3行政區(qū)界相對完整原則

問題區(qū)域識別應依托現(xiàn)有的行政區(qū)劃，盡量保持現(xiàn)有行政區(qū)域界線的完整性。這主要是因為：一方面，區(qū)域政策積極的空間干預作用的發(fā)揮離不開相關(guān)地域行政當局的支持，使問題區(qū)域界線盡量與相應層級的行政區(qū)劃界線相一致，有利于落實問題區(qū)域發(fā)展政策措施的執(zhí)行主體；另一方面，在識別問題區(qū)域時保持現(xiàn)有行政界線的完整性，也可有效避免因資源的跨界分配或跨界區(qū)域政策項目的實施而可能引發(fā)的區(qū)際矛盾。

4規(guī)模適當原則

這是指劃定的單個問題區(qū)域的范圍應適當。在識別問題區(qū)域時大致有兩種思路；一是使問題區(qū)域僅覆蓋純危機地區(qū)，二是將鄰近純危機地區(qū)與其有密切聯(lián)系的地區(qū)也納入其中。從時序上看，通常是先采取第一種思路，而后再引入第二種思路。在進行問題區(qū)域識別時，應結(jié)合實際情況評估這兩種思路的適用性和可能產(chǎn)生的發(fā)展效果，以確定合適的問題區(qū)域范圍。同時，在采取第一種思路時，應盡可能使確定的問題區(qū)域達到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的最小規(guī)模要求、具備一定的發(fā)展?jié)摿?，從而便于其在政府的外部援助下通過內(nèi)因的驅(qū)動實現(xiàn)區(qū)域的自我可持續(xù)發(fā)展。

5靈活性原則

雖然問題區(qū)域識別總體上具有較強的剛性，但也需要具備一定的靈活性。特別是在確定問題區(qū)域識別標準時，許多國家往往基于社會動機或政治動機而考慮一些特殊的因素、靈活設置附加標準。例如，向某些少數(shù)民族地區(qū)與特定種族人口聚集地傾斜，平衡指定的問題區(qū)域在不同區(qū)域內(nèi)的分布，將純危機地區(qū)的鄰近地區(qū)適當納入?yún)^(qū)域政策作用對象范圍內(nèi)等。

6動態(tài)調(diào)整原則

首先，區(qū)域的動態(tài)演變特性決定了問題區(qū)域識別需要遵循動態(tài)調(diào)整原則。隨著原有問題區(qū)域發(fā)展境況的改變、區(qū)域問題的變化、國家和區(qū)域發(fā)展階段的演進等，在問題區(qū)域識別的基本空間單元、標準與指標、問題區(qū)域的類型與邊界、范圍等方面都需要適時地進行合理調(diào)整。其次，政府援助能力的變化往往需要相應地調(diào)整問題區(qū)域框架。再次，為避免因區(qū)域政策空間作用對象固化而產(chǎn)生的激勵不足問題，也需要在問題區(qū)域識別中引入動態(tài)調(diào)整原則。

(二)問題區(qū)域識別的一般程序

在問題區(qū)域識別原則的引導和約束下，問題區(qū)域識別的程序以直線形式漸次推進，然后通過一個回路循環(huán)往復，并由此保持長期的穩(wěn)定性。一般而言，問題區(qū)域識別的程序由圖中所示的七個步驟構(gòu)成，通過動態(tài)調(diào)整機制得以循環(huán)。其中，從第一步開始便要求有反映區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況的較為全面、翔實的信息、數(shù)據(jù)的供給，并且對有關(guān)區(qū)情信息資料的依賴將貫穿于整個問題區(qū)域識別程序之中。

1明確問題區(qū)域類型、特征與賦予統(tǒng)一的名稱

在啟動問題區(qū)域識別程序時，通常先依據(jù)區(qū)情信息分析區(qū)域問題的性質(zhì)、特征、成因、影響等，進而明確客觀存在的問題區(qū)域的類型及其特征。對問題區(qū)域類型的劃分(包括依受援等級的劃分)直接影響到問題區(qū)域識別程序中的后續(xù)步驟。為規(guī)范區(qū)域政策的作用對象，區(qū)域政策機構(gòu)還通常統(tǒng)一賦予問題區(qū)域以正式的官方名稱。如英國的“開發(fā)地區(qū)”(development areas)、比利時的“開發(fā)區(qū)”(development zones)、丹麥的“普通開發(fā)區(qū)域”(0rdinary development regions)與“優(yōu)先開發(fā)區(qū)域”(priority developmem regions)等。

2選定基本空間單元

在識別問題區(qū)域時，不同國家所選取的基本空間單元存在差異。在劃分標準區(qū)域的基礎(chǔ)上，各種不同層級的行政地域單元或勞動力市場區(qū)等都曾被作為基本空間單元。基本空間單元的選擇，主要應考慮區(qū)分地區(qū)發(fā)展狀況的有效性和數(shù)據(jù)的可獲得性等。不同類型的問題區(qū)域往往基于不同層次的標準區(qū)域選擇基本空間單元。自20世紀70年代中期以來，選擇小規(guī)模地域單元成為識別問題區(qū)域時普遍采用的做法。

3確定識別指標、標準與識別方法

在明確問題區(qū)域類型、特征與選定基本空間單元的基礎(chǔ)上，則可確定不同類型問題區(qū)域的識別指標、標準與識別方法。識別指標、標準與識別方法是實際操作層面具體得出問題區(qū)域識別結(jié)果的技術(shù)工具，是決定問題區(qū)域識別結(jié)果的最重要的因素。因此，該步驟是問題區(qū)域識別程序中的一個核心環(huán)節(jié)和最復雜、技術(shù)要求最高的內(nèi)容。指標、標準的選取總體而言應傾向于實用主義的選擇。在政府干預目標的約束下，一般應基于科學性、可獲得性、簡潔性、可接受性、可比性和動態(tài)性六項原則，并根據(jù)不同類型問題區(qū)域的基本特征、現(xiàn)有的指標與標準選取經(jīng)驗等，合理確定能獲得最優(yōu)識別結(jié)果的指標與標準。通常識別如落后區(qū)域和蕭條區(qū)域兩類問題區(qū)域從勻質(zhì)區(qū)域出發(fā)，合理選用加權(quán)指數(shù)法、量圖分析法、聚類分析法、因子分析法和社會地區(qū)分析法等應用頻率較高的方法；識別膨脹區(qū)域則從功能區(qū)域出發(fā)，基于以圖論法、分組分解聚類分析法、模糊聚類分析法為代表的流分析方法和以引力模型、潛能模型、黑白相互作用模型為代表的空間相互作用分析方法。

4規(guī)定空間覆蓋程度

為有效遵循問題區(qū)域識別的首要原則即目標導向性原則以及保證政府資源的有效支撐性，一般需要利用上一步確定的識別指標、標準與識別方法預評估問題區(qū)域的基本分布情況或參考前一時期確定的問題區(qū)域框架，據(jù)此明確規(guī)定問題區(qū)域的總體空間覆蓋程度和不同類型問題區(qū)域各自的空間覆蓋程度。衡量空間覆蓋程度的常用標準有兩個：問題區(qū)域人口占全國總?cè)丝诘谋壤?；問題區(qū)域面積占全國國土總面積的比例。對于不同國家而言，需要根據(jù)各自存在的區(qū)域問題和問題區(qū)域的實際情況、政府援助能力的大小等

合理規(guī)定區(qū)域政策空間作用目標在空間覆蓋上的比例值域。

5具體進行識別并得出初步的識別結(jié)果

以前述步驟為基礎(chǔ)，利用指標數(shù)值、標準和選定的技術(shù)方法具體展開問題區(qū)域識別活動，得出政府指定的問題區(qū)域的初步清單和邊界、空間分布范圍。其中包括依據(jù)基本標準和一些附加標準進行識別。

6對初步的識別結(jié)果進行分析調(diào)整

上一步驟初步得出的問題區(qū)域清單，還需要進一步與實際區(qū)情相對照。特別是由于地方政府和民眾對區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實及其需要最為了解，并且考慮到問題區(qū)域框架需要獲得廣泛的地域認可，因此，對問題區(qū)域清單的調(diào)整應納入社會公眾參與與意見反饋的環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，問題區(qū)域識別的職能機構(gòu)確定最終的問題區(qū)域清單及其邊界、空間分布范圍。

7以法定程序和立法形式確定問題區(qū)域框架

最后，問題區(qū)域識別的職能機構(gòu)所確定的最終問題區(qū)域清單及其邊界、空間分布范圍，需要呈交國家立法機構(gòu)獲得通過。同時，盡可能以法律法規(guī)為載體，賦予其合法地位和權(quán)威性、穩(wěn)定性等特征。

此外，依據(jù)問題區(qū)域識別的動態(tài)調(diào)整原則，需要適時調(diào)整問題區(qū)域框架，進而啟動新一輪的問題區(qū)域識別程序。為便于政府進行合理、適度的財政預算規(guī)劃，并引導區(qū)域經(jīng)濟微觀主體產(chǎn)生較為準確、穩(wěn)定的政策預期，應考慮結(jié)合區(qū)域政策規(guī)劃期引入定期調(diào)整機制。

五、問題區(qū)域識別相應法律法規(guī)的制定與完善

法律法規(guī)作為一種正式的制度約束，不僅賦予問題區(qū)域識別以合法生命，而且也為規(guī)范問題區(qū)域識別活動構(gòu)筑了基本的準則框架。應通過制定與完善相應的法律法規(guī)并結(jié)合實施機制使問題區(qū)域識別獲得嚴格的制度保障。

(一)問題區(qū)域識別法制化的必要性

一般而言，以法律法規(guī)為代表的法律調(diào)控手段具有四點突出優(yōu)勢，即普遍的約束性、嚴格的強制性、較強的穩(wěn)定性和明確的規(guī)定性。用法律手段調(diào)控和約束作為區(qū)域政策范疇內(nèi)一項重要內(nèi)容的問題區(qū)域識別活動，使其具有鮮明的法制原則性，是借助法律制度的總體優(yōu)越性滿足問題區(qū)域識別的特殊性質(zhì)與需要的必然要求。這主要體現(xiàn)在以下三方面：

1法制化有利于增強問題區(qū)域識別工作的權(quán)威性、穩(wěn)定性、連續(xù)性

區(qū)域政策是旨在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)的一項重要的公共政策，具有顯著而深刻的空間意義，并能充分反映政府對區(qū)域發(fā)展的調(diào)控能力。問題區(qū)域識別解決的是區(qū)域政策空間作用對象問題，其直接影響到區(qū)域政策的成效，具有全局性和基礎(chǔ)性特征。因此，需要借助法律工具突出問題區(qū)域識別工作的重要性，并體現(xiàn)政府在該方面決策的權(quán)威性。同時，也需要通過制定和完善相應的法律法規(guī)，鞏固問題區(qū)域識別的強制力和權(quán)威性所根源的制度基礎(chǔ)。此外，法律法規(guī)的相對穩(wěn)定性和繼承性，也有利于使問題區(qū)域框架在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，即使有所調(diào)整，變動前后的框架仍具有一定的連續(xù)性。

2法制化是提高問題區(qū)域識別的科學性和規(guī)范性的需要

問題區(qū)域識別是一項十分細致而又復雜繁瑣的重要政策實踐活動，因此需要有科學合理的規(guī)則和程序加以指導和約束。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以科學性和可行性為主要準則，對問題區(qū)域識別標準、程序、調(diào)整機制、最終方案等具體內(nèi)容進行全方位的統(tǒng)一規(guī)定，可以用法律法規(guī)的指南作用和強制效力避免實踐中的盲目性、隨意性，提高實際操作過程的科學性和規(guī)范性。

3法制化是兼顧自下而上的原則，提高問題區(qū)域識別決策民主化程度的需要

問題區(qū)域識別符合區(qū)域政策“高度集中化”的總體特征，以自上而下的原則為主導。同時，在具體實踐中又往往要求融入自下而上、上下互動的原則。將問題區(qū)域識別納入法制化軌道能夠有效滿足這一要求，提高問題區(qū)域識別的民主參與性、公正性和可行性。這主要體現(xiàn)在：其一，地方政府和民眾對區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實及其需要最為了解，最有權(quán)就問題區(qū)域識別標準和最終結(jié)果等發(fā)表意見，而法律法規(guī)的制定和變更過程通常包含聽取公眾意見和民主決策的環(huán)節(jié)。其二，問題區(qū)域識別直接關(guān)系到區(qū)際利益分配和區(qū)際關(guān)系的協(xié)調(diào)，因此需要獲得國內(nèi)各地區(qū)政府和民眾對該項工作地域公平性的認可，而法制化過程具有相對透明性、民主性，有利于較好地平衡和協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，使問題區(qū)域框架獲得廣泛的地域支持。

(二)支撐性法律法規(guī)應解決的主要問題

通過制定和完善相應的法律法規(guī)，為問題區(qū)域識別提供法制化保障十分必要。區(qū)域政策較為成熟的西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗已提供了較有說服力的現(xiàn)實證據(jù)。如德國的《改善地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)共同任務法》(1969年)；英國的《特別地區(qū)法》(1934年)、《工業(yè)布局法》(1945年)、《地方就業(yè)法》(1960和1963年)等；美國的《地區(qū)再開發(fā)法》(1961年)、《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》(1965年)；歐盟不同時期的結(jié)構(gòu)基金規(guī)定等都對問題區(qū)域識別問題作了相應的陳述和規(guī)定。雖然各個國家的法律法規(guī)所涉及的具體內(nèi)容不盡相同，但涵蓋的事項范圍存在著明顯的交叉之處。

根據(jù)問題區(qū)域識別的要求，并結(jié)合相關(guān)的國際經(jīng)驗，專門針對或涉及問題區(qū)域識別的支撐性法律法規(guī)一般應明確規(guī)定的主要事項有：(1)問題區(qū)域識別的重要性和目的。旨在提高社會各界對問題區(qū)域識別的認識，使問題區(qū)域識別工作能在廣為關(guān)注的氛圍中認真展開。(2)問題區(qū)域識別的主體，即負責機構(gòu)。以便該機構(gòu)明確履行相應的職責，組織落實具體的操作過程，并與橫向、縱向的相關(guān)機構(gòu)建立良好的分工協(xié)作關(guān)系。(3)問題區(qū)域識別的原則、標準。這通常是相關(guān)法律法規(guī)中圍繞問題區(qū)域識別最為核心的內(nèi)容，因此需要具體澄清每一項原則或標準，特別是對某些具有彈性的定性標準需要作進一步說明。(4)問題區(qū)域識別的程序或技術(shù)路線(包括基于的空間單元等)。這是使問題區(qū)域識別程序化、規(guī)范化的重要體現(xiàn)。(5)問題區(qū)域識別的調(diào)整機制，包括調(diào)整的依據(jù)、時間期限、程序等。(6)職能機構(gòu)識別出的具體問題區(qū)域名單。這是識別或調(diào)整過程的直接產(chǎn)物，通常是最受關(guān)注也最易引發(fā)爭論的內(nèi)容。

在使問題區(qū)域識別的上述重要事項有法可依的同時，需要建立有效的實施監(jiān)督與保障機制。這兩方面相結(jié)合，將共同從法制層面為問題區(qū)域識別構(gòu)筑較為牢固的制度基礎(chǔ)，從而有利于國家區(qū)域管理機構(gòu)在合理識別問題區(qū)域的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮區(qū)域政策的積極作用。

責任編輯吳曉妹