倪明勝　劉湘琛

老城南的危局，透射出利益博弈時(shí)代的共有難題。而破解這一難題，惟一的突破口仍然是法治框架內(nèi)的制度創(chuàng)新。

南唐時(shí)的街巷輪廓、宋代的古井、明清的建筑和石板路，這就是老城南，南京的根。不過(guò)現(xiàn)在這片城市的根面臨著一個(gè)選擇：是成片推倒改造，還是作為歷史文物保護(hù)?

三年前，16位國(guó)字號(hào)文保大師和學(xué)者上書國(guó)務(wù)院，懇請(qǐng)立即停拆南京老城南后，溫家寶總理作出批示，拆遷停止。三年后的今天，29位專家學(xué)者再次上書呼吁，南京歷史文化名城保護(hù)告急，溫家寶總理再次作出批示。

6月5日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國(guó)家文物局，組成聯(lián)合調(diào)查組，前往南京調(diào)查。18名“上書”代表受邀參加評(píng)議，諸多意見(jiàn)直指南京市政府近似“推平式”的舊城改造方案。

政府想加快城市建設(shè)，專家想留住老城南的文化記憶，這都沒(méi)錯(cuò)。但在現(xiàn)實(shí)中，城市建設(shè)的“拆”和文化繼承的“?！背闪艘粚?duì)矛盾。事實(shí)上，權(quán)衡雙方各自立場(chǎng)，其初衷都是希望南京城規(guī)劃建設(shè)得更好。

那么，我們不禁會(huì)追問(wèn)，為什么城市改造和文物保護(hù)會(huì)面臨困境和兩難?二者之間是否存有最優(yōu)路徑?古城保護(hù)，城市發(fā)展，百姓利益，這三者如何科學(xué)統(tǒng)籌?這是一個(gè)涉及民生改善、文保尷尬，甚至政治考量的復(fù)雜命題。

解讀

改造背后的各方博弈

劉湘琛(湖南師范大學(xué))

南京老城南的改造，以一個(gè)獨(dú)特的視角展現(xiàn)了多方利益博弈的典型場(chǎng)景。

縱觀媒體的報(bào)道，可以發(fā)現(xiàn)：作為南京的發(fā)源地，對(duì)老城南的保護(hù)，自上而上形成了由法律、行政法規(guī)到地方性法規(guī)、地方規(guī)章在內(nèi)的不同層級(jí)的規(guī)范性法律文件。因此，目前南京市改造老城南，是一項(xiàng)明顯違法的政府行為。同時(shí)，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門、甚至是總理多次批示的情況下，這一改造項(xiàng)目，也是對(duì)上級(jí)行政命令的直接對(duì)抗，違背了基本的行政管理原則。

一項(xiàng)既違規(guī)又違法的“舊城改造”之所以能擁有巨大的能量，屢屢突破重重屏障而公然施行，背后推手無(wú)非是“利益”。在老城南保全與否的斗爭(zhēng)中，一方是南京文物保護(hù)專家、學(xué)者，為保住老城南，不遺余力，奔走呼吁；另一方，是南京市政府，下大決心、大氣力，定要將老城南的改造進(jìn)行到底。雙方充分動(dòng)用各自資源，集中展現(xiàn)了各自不同、甚至直接對(duì)立的利益訴求間的對(duì)抗與博弈。

毋庸置疑，南京老城南具有無(wú)以倫比且不可復(fù)制的文物價(jià)值。南京古城所展現(xiàn)的歷史，不僅是南京人的歷史，更是中華民族歷史的縮影。未曾在戰(zhàn)亂中被催毀，卻在和平時(shí)期的“舊城改造”中為被夷為平地，無(wú)論有著怎樣的理由和說(shuō)辭，都無(wú)法不令人痛惜!這是無(wú)需任何專業(yè)知識(shí)、僅憑著中國(guó)人的常識(shí)和良知就能做出的判斷。因而，在專家學(xué)者眼中，老城南所代表的金陵古城，僅剩不到100萬(wàn)平方米，尚不到50平方公里老城總面積的2％，“對(duì)于古都的最后這點(diǎn)種子，依法實(shí)行‘整體保護(hù)已沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地?！?/p>

南京市政府則針?shù)h相對(duì)地打出了“經(jīng)濟(jì)牌”和“民生牌”。在改造動(dòng)員大會(huì)上，南京市政府宣稱，危舊房改造“一舉多得”：改善困難群眾住房條件，拉動(dòng)內(nèi)需，拓展城區(qū)發(fā)展空間，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)等等。有南京市建委領(lǐng)導(dǎo)稱，“舊城改造中，南京市是不追求利潤(rùn)的”，為的是改善民生。在此，爭(zhēng)論文物保護(hù)與民生經(jīng)濟(jì)究竟孰輕孰重不易有定論，從某種意義上來(lái)說(shuō)，南京市政府也正是抓住了這一點(diǎn)，試圖謀取強(qiáng)行改造老城南的些許合法性。

南京的老城南改造，表面上看是文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改進(jìn)之間的沖突，實(shí)際上折射出當(dāng)代中國(guó)不同部門之間以及中央與地方之間的利益博弈，這才有了文保部門的尷尬。這才有了來(lái)自中央的批示被陽(yáng)奉陰違。

城市改造中的“文化失范”

倪明勝(中共天津市委黨校)

“老城南”作為南京城的根，其文化價(jià)值意蘊(yùn)深遠(yuǎn)，但是，隨著多年來(lái)舊城改造的持續(xù)進(jìn)行，多片老城區(qū)和文化名街已相繼被拆毀，如果這些文化老街繼續(xù)被拆除，作為歷史文化名城的南京也就名存實(shí)亡了。那么，明知舊城改造，一些老城故居會(huì)遭受毀滅性打擊，為何南京市政府還要鋌而走險(xiǎn)公布實(shí)施“推平式”的舊城改造方案呢?筆者以為，這起拆遷改造引發(fā)爭(zhēng)議的事件背后，深藏著這樣一個(gè)普遍性的重要定律，即我國(guó)目前城市改造建設(shè)過(guò)程中難以逾越的“文化失范”問(wèn)題。

所謂城市改造過(guò)程中的“文化失范”，簡(jiǎn)而言之，是指城市的管理建設(shè)和規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏明確統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向，尤其是文化在城市建設(shè)和城市改造過(guò)程中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于多元化，使得城市建設(shè)和改造進(jìn)程陷入被動(dòng)文化融合的局面和混亂無(wú)序的困境。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)的城市化進(jìn)程提前跨入“彎道趕超期”。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)城市文化價(jià)值判斷的滯后性和整體認(rèn)識(shí)上的偏差性，城市文化的統(tǒng)一、科學(xué)的判斷標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)嚴(yán)重缺失，在沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范和明確指導(dǎo)原則下實(shí)施開(kāi)展的城市規(guī)劃建設(shè)改造，中國(guó)的城市化現(xiàn)行模式注定要面臨“文化失范”的困境，城市現(xiàn)代化進(jìn)程必然會(huì)陷入被動(dòng)、盲目、混亂的局面。

當(dāng)前，各大城市正緊鑼密鼓的上演著轟轟烈烈的“造城運(yùn)動(dòng)”。從都市風(fēng)貌到景觀建設(shè)的瘋狂復(fù)制，膜拜的是最現(xiàn)代的城市建筑群，而那些歷史文物、文化名街、名人故居在“時(shí)尚”的設(shè)計(jì)者眼中，似乎成為“城市建筑垃圾”。隨之，在城市翻新和拆遷改造的過(guò)程中，那些具有深刻的歷史文化意蘊(yùn)的古建筑群總是“在劫難逃”，相繼遭到摧毀，無(wú)數(shù)具有地方傳統(tǒng)風(fēng)味的文化名街也由此消失。

不難發(fā)現(xiàn)，城市改造建設(shè)過(guò)程中的“文化失范”，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域會(huì)逐步演化為泛經(jīng)濟(jì)化的文化判斷標(biāo)準(zhǔn)。而在這一原則和標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向下，城市的遠(yuǎn)景規(guī)劃和方案設(shè)計(jì)會(huì)更加唯理至上和唯利至上。由此，這種“文化偏執(zhí)”指向下的“造城運(yùn)動(dòng)”，使得任何城市在趨同現(xiàn)代化的進(jìn)程中，都無(wú)法擺脫城市現(xiàn)代化概念的特有標(biāo)簽，從而陷入城市景觀狂熱復(fù)制、瘋狂克隆的怪圈，使得原有的城市個(gè)性和文化特色喪失殆盡。

目前看來(lái)，城市改造建設(shè)過(guò)程中的“文化失范”，其帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)至少表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：首先，城市改建過(guò)程會(huì)更加商業(yè)利益化，交織在一起的一方是迎合了地方政府滿足政績(jī)工程的私利需要，另一方是極大地滿足了地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商造“城”牟利的需要。城市改造建設(shè)在各方“功利算計(jì)”的背后，形成的是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)更加鞏固的商業(yè)性利益鏈條。其次，一味照搬西方文化理念，陷入城市克隆和景觀復(fù)制的尷尬境地，使得城市文化評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的徹底迷失，造成城市改建過(guò)于貪大求新，城市建筑文化垃圾充斥泛濫。最后，城市的傳統(tǒng)個(gè)性和魅力價(jià)值在改建過(guò)程中逐步消解，舊文物和文化老城區(qū)遭到滅絕性破壞，機(jī)械化和程式化的城區(qū)建設(shè)，使得城市特有的風(fēng)貌和記憶全部被打磨。

由此，當(dāng)前中國(guó)的城市改建應(yīng)由傳統(tǒng)意義上的單純追求街區(qū)擴(kuò)建翻新走向城市的文化反思階段。在城市改建過(guò)程中“文化失范”下的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的缺失，傳統(tǒng)文物和古城文化老街遭到毀滅性破壞日漸加劇的情形下，城市改建者們的短視行為、城市文化評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)如何歸位、快速城市化進(jìn)程與文化保護(hù)如

何實(shí)現(xiàn)平衡，這些都應(yīng)該成為當(dāng)前需要認(rèn)真反思和研究的時(shí)代課題。

縱深

博弈時(shí)代的體制難題

劉湘琛(湖南師范大學(xué))

利益博弈時(shí)代的到來(lái)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)分化作用的結(jié)果。當(dāng)市場(chǎng)成為資源配置的基本機(jī)制時(shí)，利益的分配主要不取決于國(guó)家意志，而取決于市場(chǎng)和社會(huì)中的利益博弈。同時(shí)，社會(huì)的分化也在加深，不同的利益訴求和利益群體開(kāi)始形成。這種利益分化與利益博弈本是多元社會(huì)的必然結(jié)果，正是在這樣的博弈中，社會(huì)達(dá)到利益重新整合、高效分配的目的。但從本案例看來(lái)，在當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)，要使博弈健康進(jìn)行，有兩個(gè)體制性問(wèn)題是必須指出并引起重視的。

首先，必須在法治的框架內(nèi)，構(gòu)建制度化的利益訴求表達(dá)機(jī)制以及利益分配的民主參與機(jī)制。在當(dāng)前缺乏制度性的利益訴求表達(dá)渠道、制度性的利益分配民主參與途徑的特定背景下，中國(guó)社會(huì)的利益博弈，在整體上還處于無(wú)序狀態(tài)，極易演變?yōu)閺?qiáng)勢(shì)一方借“民生”、“經(jīng)濟(jì)”之名對(duì)弱勢(shì)群體資源的非法剝奪。

在老城南改造中，老城南的原住民是利益被直接剝奪的一方，卻始終無(wú)力發(fā)出自己的聲音，無(wú)法獨(dú)立參與其中的利益博弈。為贏得舊城改造的合法性，南京市政府大打“民生牌”，以原住民的代言人自居。但是，只要看到老城南改造后將建成“高檔江南園林別墅”、“別墅TOWNHOUSE”等高檔別墅會(huì)所，這些市價(jià)不少于每平方米三、四萬(wàn)元的別墅、公寓，顯然并不是為原住民而修建的。另一方面，29名專家在呼吁書中已經(jīng)提出了古都保護(hù)和原住民民生改善“雙贏”的現(xiàn)實(shí)可行的方案，卻不能被政府采納。由于缺乏利益表達(dá)的有效表達(dá)途徑，這一場(chǎng)博弈從一開(kāi)始就是強(qiáng)勢(shì)過(guò)強(qiáng)，弱勢(shì)過(guò)弱，即使有專家學(xué)者、中央政府的介入，但原住民的利益也只是在文物保護(hù)的大前提下被順帶提及。

第二，利益博弈中如何確保政府的超越性與公正性?以市場(chǎng)和社會(huì)為框架的利益博弈，其前提必須是政府的中立。政府一旦成為有著明確訴求的一方利益主體，其擁有的強(qiáng)大資源與能量將導(dǎo)致整個(gè)博弈的失衡。

老城南改造中，誰(shuí)將是最大的受益方?天價(jià)的房地產(chǎn)價(jià)格已經(jīng)使隱在幕后的房地產(chǎn)商浮出水面。而與其在利益上緊密相聯(lián)的，無(wú)疑是南京市政府。一份來(lái)自中信建投的內(nèi)部分析文件顯示，南京市土地出讓金收入在其總財(cái)政收入中高達(dá)61％，而這一比例北京是29％，上海是20％。這就意味著，若房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，則南京市財(cái)政收入的最重要來(lái)源將遭受巨大損失。正是這一點(diǎn)，將南京市政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益捆綁在一起。這恰恰能夠解釋南京市政府在老城南改造中的急功近利和一意孤行。

因而，要保證博弈的公正，必須有效剝離權(quán)力的不當(dāng)介入。而這一點(diǎn)，正是當(dāng)前規(guī)范中國(guó)利益博弈的難點(diǎn)所在。正如本案例所顯示的，真實(shí)的情況是，整個(gè)社會(huì)和市場(chǎng)面對(duì)權(quán)力的無(wú)力。在某些情況下，只有引入更大的權(quán)力干預(yù)才能遏制利益博弈中不當(dāng)使用的權(quán)力，從而導(dǎo)致對(duì)權(quán)力更深層次的依賴。

老城南的危局，透射出利益博弈時(shí)代的共有難題。利益訴求、利益群體的分化，強(qiáng)勢(shì)群體的產(chǎn)生，加大了社會(huì)公平、社會(huì)和諧目標(biāo)達(dá)成的難度。而破解這一難題。惟一的突破口仍然是法治框架內(nèi)的制度創(chuàng)新。