郭劍鳴

對于一項觸及改革者自身利益的改革，不僅需要勇氣，更需要現(xiàn)實可行的章法。杭州車改猶如“步兵移防”，攻克一道難關，再轉(zhuǎn)入下一道難關。

蟄伏而動，自我革新

2009年5月，杭州市啟動市級機關公車改革引起很多人關注。此次杭州“車改”，無論是改革對象的級別、涉及的范圍，還是蟄伏探索的時間，在全國都具有典型意義。特別是這次車改主要是政府主動的自我革新。

目前，杭州一年的公車消費是1.2億元，相比全國每年3000-4000億元的公車消費來說，并不顯得突出。杭州2008年的財政收入達910億元，支付1.2億元公車消費也沒有困難。而且，杭州市民每年都評價市政府的工作，也沒有把公車消費作為大問題提出來。一句話，杭州車改并非到了非改不可的地步。

因此，杭州車改在很大程度上不是由外部壓力推動的，而是政府自身革命主導的。在這樣的背景下，動員機關工作人員，特別是部門領導起來革自己的命、自然需要自加壓力。

為盡早讓機關干部中接受“去公車化”的思想、打消他們對車改可能影響公務憂慮，同時也探索車改的經(jīng)驗，試探各方面對車改的反應，杭州市早在2002年，就選擇三墩鎮(zhèn)開展了車改試驗。當年，該鎮(zhèn)就以“車貼”形式全部完成了車改，實行的是“單軌制”。即機關干部按月發(fā)放相應標準的交通補貼，節(jié)約歸己，超支不補，單位不再保留公車。

此后，杭州市將三暾鎮(zhèn)的車改試點經(jīng)驗，在西湖、江干、拱墅、余杭等七區(qū)推廣。2005年3月，杭州市發(fā)改委計劃在市直機關推行車改?？紤]到杭州作為全國重要的旅游城市和各種城際交流的需要，當時進行的是“雙軌制”改革，保留機關內(nèi)的部分車輛，同時發(fā)車貼。但這次改革出了些問題，有些試點單位領導一邊拿著2000余元車貼，一邊專車接送照例不變的現(xiàn)象比較普遍。

在總結(jié)上述試點經(jīng)驗的基礎上，2009年5月，杭州市推出了市級機關的公車改革試點。作為一期試點的21家市級機關，取消其所有公務用車，實行“單軌制”。同時，成立市公車服務中心，承擔特殊接待和服務職能。這次改革徹底結(jié)束了從買車、養(yǎng)車到用車，一切費用都由財政支付的現(xiàn)行公車制度。

“步兵移防”式的車改策略

對于一項觸及改革者自身利益的改革，不僅需要勇氣，更需要現(xiàn)實可行的章法。從杭州車改蟄伏7年之久的試驗就可以看出，改革的設計者一開始就不求畢其功于一役。

杭州車改的路線圖是：分三年逐步完成市級機關公車改革，由“配備專車”改為“發(fā)放補貼”——實現(xiàn)車貼專款專用——按照工作需求確定補貼數(shù)額，確保公款用于公務。公車改革的最終目標是實現(xiàn)分配貨幣化，即取消所有公車，通過給公務人員發(fā)放交通補助的方式，徹底鏟除超標配車、公車私用等腐敗問題，實現(xiàn)公共財政真正用于公共事務。

這猶如“步兵移防”，攻克一道難關，再轉(zhuǎn)入下一道難關。杭州目前用市民卡替代直接發(fā)放公車補貼的改革做法，真正實現(xiàn)了?？顚Ｓ茫幱诟母锏牡诙€階段。

這種“步兵移防”式的車改章法，還體現(xiàn)在杭州車改計劃是一個系統(tǒng)的計劃，從取消公車、預防車貼腐敗，到車改監(jiān)督，可以說是一環(huán)緊扣一環(huán)。

先是車改方案的擬定，市車改辦并沒有“閉門造車”，而是像其它重要的改革舉措一樣，聽取了包括專家學者、人大代表、政協(xié)委員、市民代表在內(nèi)的方方面面的意見，光是座談會就開了幾十個。可見，典嗔重程度猶如“兵推”一般。

車改方案也具有步步為營的特征，它包括了與車改關聯(lián)緊密的方方面面的內(nèi)容。比如各期試點單位的劃分、車改范圍、車貼分配辦法、車貼使用范圍和方式、原有公車歸集管理和拍賣辦法，甚至還明確了車改后原公車司機的分流辦法等。

在車改方案公布的同時，為防止車改后可能出現(xiàn)的自己拿車貼，又向下屬單位或所轄企業(yè)長期“借車”、轉(zhuǎn)嫁費用或減少基層調(diào)研活動等現(xiàn)象，杭州市紀委制定了與車改相關的配套監(jiān)管文件。明確車改人員的五個“不準”：不準以任何名義向其他部門、下屬單位、企業(yè)或者自身職權范圍的服務對象(企業(yè)或個人)無償借用交通工具、司機和報銷私車開支、雇傭司機的費用及交通費用；不準收受索要下屬或其他單位和服務對象的油票或油料、壓價維修私車；不準將公務用車補貼用于與公車出行無關的消費，不得將車貼轉(zhuǎn)借他人使用。

對違反規(guī)定人員，將按情節(jié)輕重扣發(fā)個人1-3個月的車補貼或是移送司法機關處理，特別強調(diào)了“對為節(jié)省用車補貼延誤搶險救災、突發(fā)事件處理等重大工作時機的，從重處理。”

情理之中，法理之外的車貼制

杭州車改最大的爭議在于車貼制，補貼是否合理，能否為公眾所接受，這是改革成敗的關鍵因素之一。

杭州車改后確定的車貼與杭州當?shù)氐慕?jīng)濟狀況、收入水平、財政能力比較，客觀地說，不具有福利均沾的惡意。根據(jù)車改計劃，杭州車貼依實際工作職務層級劃分為9個檔次，其中局長(副廳)可獲2500元月車貼，副局長2200元，處長1400元，科員300元。而專司行政執(zhí)法監(jiān)察、稽查等職能的單位，個人公務用車分為7檔，最低每人每月600元。

這樣的標準是否合理，的確還值得推敲。但與一些地方處級干部的車貼就高達5、6千元比較，杭州的車貼標準更能讓社會接受。當初，確定這樣的車貼標準，目標就是既保證正常公務出行，又不會讓大多數(shù)參加車改人員節(jié)余車貼。實際試點的情況可能還要嚴格一些，現(xiàn)行的車貼標準可以保證單位主要領導公務出行的需要，但其他干部出行可能還得自己再貼點錢。

但是話說回來，看似合隋合理、也有成效的車貼制改革，卻很難找得到法理上的依據(jù)。這恐怕是全國車改共同面臨的難言之隱。

公務員上班、下基層就一定要政府專車接送嗎?車貼如何給?法律上都沒有依據(jù)。正如其它地方一樣，杭州在確定車貼標準時，也走了按職務級別區(qū)分車貼等級的老路。盡管這樣的做法符合現(xiàn)行潛規(guī)則，也最簡便可行，但卻拿不出令人信服的依據(jù)。這樣的車貼設置辦法無異于告訴人們，級別就是公務需要。

再則，車貼制改革或許可以降低行政成本、減輕公車消費中的腐敗，但公車消費和公款吃喝、公款旅游一樣本來就不是合法的支出。實行車貼制在某種程度上就是承認了公車消費的合法性，如果動真格要革除這方面的積弊，就要探索一種實報實銷的公務用車體制。

盡管杭州車改還有很多爭論，它的長期效果也還有待進一步觀察，但從降低行政成本、預防公車腐敗和保證行政效率，這三條評價車改的共識性標準看，無論是與杭州車改前的公車消費比較，還是與其他地方的車改辦法和成效比較，杭州的車改都具有明顯的優(yōu)勢。

其一，行政成本節(jié)約效應十分明顯。三墩試點的第一年，就節(jié)約公車費用支出50萬元，車改后的公車消費資金同比下降70％。而自今年5月1日第一批市級機關單位實行車改以來，上述單位的用車補貼比車改前2008年的公車開支下降了32％。據(jù)測算，等到全部車改完成后，節(jié)約的規(guī)模效應將更加突出，財政節(jié)約率近50％，將大大降低行政成本。

其二，杭州車改在預防車貼使用腐敗或變相轉(zhuǎn)化為福利方面，探索出了更先進的方式。杭州沒有走廣東、江蘇和遼寧等地發(fā)放現(xiàn)金的老路，而是每月直接將車補打入公務員市民卡，用于向服務中心叫車后刷卡付費，還可用于公交車、打的、加油等交通支出，但不能取現(xiàn)。這種?？顚Ｓ玫淖龇?，消除了公眾對“車補淪為變相福利”的擔心，這在全國是個首創(chuàng)。

其三，車改后，通過發(fā)放車貼，一般干部已經(jīng)習慣“打的”或是自己騎車辦事，不再有“沒車不辦事”的借口了。杭州是一座精致的城市，主城區(qū)面積并不大，交通較為擁堵，騎車上班本來就是不錯的選擇。車改后，不少騎程在半小時內(nèi)的機關干部都選擇了這種“無碳”交通。