王運寶

如果再次重復(fù)1995和2002年凍結(jié)的做法，造成一波三折，絕不是政府決策的最優(yōu)選擇。如何在建設(shè)過程中探索出一套成熟的體制機(jī)制，實現(xiàn)多贏，是下一步中國城市軌道交通發(fā)展的正確方向。

6月26日，開工儀式的熱鬧背后，青島終于圓夢地鐵，為此，青島付出了20年時間。同月，千里之外的福州，承載著福州建設(shè)海西龍頭之夢的地鐵一號線批準(zhǔn)立項。在這個沿海臨江的城市里，地鐵被賦予多重含義，“地鐵將福州帶入一線城市”的大字標(biāo)題，開始出現(xiàn)在當(dāng)?shù)孛襟w和房地產(chǎn)商的廣告中。

但如果不是國際金融危機(jī)下國家為擴(kuò)大內(nèi)需加大基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模，青島、福州以及其他城市的“地鐵夢”，或許還要做更長時間。

突如其來的投資“盛宴”，正改變著許多城市原本的建設(shè)節(jié)奏。青島、福州、無錫、昆明、長沙、鄭州、寧波、南昌等眾多二三線城市的地鐵建設(shè)，在同一時間提速，絕非偶然。

從2008年下半年開始，中國迎來地鐵建設(shè)的第三次高潮，成為全世界最大的城市軌道交通建設(shè)市場。但是，“全世界最大”并不能掩蓋地鐵建設(shè)的所有困局。

因此，會不會重現(xiàn)1995年、2002年兩次“凍結(jié)”的波折?這成為各界普遍關(guān)心的話題?；蛟S，城市決策者們在地鐵建設(shè)高潮的同時，更應(yīng)追問，下一步的趨勢將會怎樣?

第三次凍結(jié)?

“量力而行。”

面對如火如荼的地鐵投資潮，國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司司長王慶云強(qiáng)調(diào)說，發(fā)展地鐵要慎重，“解決公共交通問題只有一個判斷指標(biāo)，就是這個城市的公共交通需求量與所對應(yīng)的政府財政支付能力。”“在容量和能力都一樣的情況下，選用地鐵就是比較奢侈的。”王慶云認(rèn)為，“首先應(yīng)該考慮在地面上的建設(shè)；地面上不行了，人多的地方可以考慮高架，線路進(jìn)入市中心再鉆到地下去。確實需要解決地面交通任務(wù)的，也不妨考慮采用有軌電車?！?/p>

從資金投入上看，以上3種軌道交通方式的成本差別很大：地鐵的建設(shè)成本在5億元，公里以上，輕軌的建設(shè)成本在2億元／公里以上，有軌電車的建設(shè)成本是2000萬－3000萬元，公里。

因此，中國工程院院士王夢恕強(qiáng)調(diào)指出，可供選擇的方案有多種，如果非要不顧客觀實際去建設(shè)，不但產(chǎn)生不了“地鐵經(jīng)濟(jì)”效益，相反會拖整個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿?！叭魏我欢涿利惖孽r花不能在全世界同時開放一樣，地鐵的建設(shè)也不能在任何一個城市同時進(jìn)行?！?/p>

實際上，資金問題，從來都是地鐵建設(shè)需要考慮的首要問題，這也是1995年、2002年兩次“地鐵整風(fēng)”的直接因素。畢竟，地鐵的投融資機(jī)制還無成熟模式，盈利模式也是世界性難題，地方政府的財政壓力是最現(xiàn)實的問題。

資金壓力只是一方面。另一方面，前兩次地鐵凍結(jié)審批，“正好與當(dāng)時整個國家宏觀投資熱相對應(yīng)?！瘪T飛告訴《決策》。

因此，人們開始擔(dān)心，地鐵一哄而上投資熱潮之后，會不會遭遇第三次冷凍?

從前兩次凍結(jié)地鐵立項審批來看，“剎車”主要是為了使地鐵建設(shè)駛?cè)肜硇院鸵?guī)范的軌道。采訪中，大家普遍的觀點認(rèn)為，對于地鐵建設(shè)不能“一刀切”，一波三折對城市軌道交通建設(shè)來說，不是最優(yōu)選擇。比如杭州，在遭遇兩次凍結(jié)之后，地鐵建設(shè)已經(jīng)遇到諸多不利因素。

而且，“一個城市是否需要地鐵是一個綜合性的問題。城市的發(fā)展規(guī)模、城市人口數(shù)、城市人員流動量、城市地面交通狀況、城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及經(jīng)濟(jì)實力、城市的環(huán)保和節(jié)能等等，都是決定因素?！鼻迦A大學(xué)交通研究所所長陸化普對《決策》分析道。

所以說，追問國家對地鐵建設(shè)是否叫?；蛘呓型６嗑茫]有實質(zhì)意義。重要的不是討論地鐵應(yīng)不應(yīng)該立項，首要問題是地方政府如何面對地鐵建設(shè)、運營和管理工程所需的“無底洞”般的資金缺口。

目前，地方政府迫切需要的，不是思考會不會被凍結(jié)，而是如何鍛造將商業(yè)智慧注入公共事業(yè)建設(shè)的能力，“交通、教育、民生、社會保障等等，哪兒都需要錢，窮日子有窮過法，要看地方政府怎么當(dāng)家了?！眹野l(fā)改委投資研究所所長張漢亞說。

如果更上一層樓，探索出一套成熟的運營體制機(jī)制，實現(xiàn)地鐵建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，比爭論應(yīng)不應(yīng)該停止立項審批，更具有實際意義。

軌道交通“加速度”

“現(xiàn)在是加快建設(shè)軌道交通的最佳時機(jī)?！?/p>

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市交通研究所所長趙杰認(rèn)為，交通擁堵已經(jīng)成為各大城市的“心頭之痛”，“要解決城市交通問題，必須依靠一種比私家車具有明顯競爭優(yōu)勢的公交運輸方式。但只有軌道交通能在時間效益、能源效益上明顯占優(yōu)勢。”

可以說，這一觀點獲得的共鳴最多。在任何一個城市的申報書和規(guī)劃文本中，解決城市交通擁堵，總是放在首位。

而且，現(xiàn)實的案例也很容易找到。北京市增資7000萬元增建的地鐵5號線天通苑站，使該地區(qū)擁堵程度大大下降，成為緩解城市交通擁擠的一個有說服力的范例。

因此，“修地鐵不是為修而修，而是我們的城市太需要軌道交通了。最理想的軌道交通布局是300米以內(nèi)，或步行5分鐘就能找到站口，目前看來，我國地鐵的密度太低了?！敝袊F道科學(xué)研究院首席專家錢立新如此表示。據(jù)介紹，地鐵線路長度居全國第二的北京，二環(huán)以內(nèi)的軌遭線網(wǎng)密度僅為1.08，而巴黎市中心區(qū)線網(wǎng)密度已經(jīng)是3.76，紐約和倫敦的市中心線網(wǎng)密度是3.46。

由此可見，中國的城市需要地鐵，需要軌道交通。

“建設(shè)軌道交通是提高公交服務(wù)水平最有效的措施。杭州地鐵的出現(xiàn)，能最大限度地提高現(xiàn)有的公共交通速度?！惫膊?、建設(shè)部暢通工程專家、杭州市綜合交通研究中心主任陳茜列舉了一組數(shù)據(jù)加以證明，一般來講，常規(guī)公交車的行車速度是每小時14公里至18公里，BRT(快速公交)能達(dá)到每小時20公里，而地鐵一旦建成后，能達(dá)到每小時30－40公里。這可是超過了現(xiàn)有速度的一倍多。同時，地鐵的運量是常規(guī)公交的10倍。常規(guī)的公交車一條線路的運量是每小時5000人，而地鐵一條線的運量在3萬－4萬人左右。

地鐵的準(zhǔn)點、高效更是其他交通工具無法比擬的最大優(yōu)點，而且，地鐵用電，不用油，也更環(huán)保，能耗更低?！暗罔F的終極目標(biāo)是高效、便捷、安全、舒適、環(huán)保，這與杭州打造生活品質(zhì)之城的宗旨是不謀而合的。杭州地鐵的建設(shè)，標(biāo)志著城市從常規(guī)公共交通時代，進(jìn)入到了軌道交通時代。此后，我們城市的生活品質(zhì)也將在地鐵的軌道上得到飛躍的提升。軌道交通，無疑是現(xiàn)代城市交通的發(fā)展方向?！标愜缯f。

同樣，由國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部部長馮飛帶領(lǐng)的研究小組，對“軌道交通引領(lǐng)中國走新型城市化道路”進(jìn)行了詳細(xì)論證?！白咝滦统鞘谢芬呀?jīng)成為各地城市的普遍選擇，城市軌道交通起著引領(lǐng)城市發(fā)展的作用，而不是等到交通擁堵不堪之后，再去‘補(bǔ)課。”馮飛告訴《決策》。

實際上，這種理念正在被越來越多的人所認(rèn)同。王慶云表示：“發(fā)展城市軌道交通從短期看能夠拉動固定資產(chǎn)投資，有利于克服國際金融危機(jī)對我國實體經(jīng)濟(jì)的

影響；從長期看，則可以解決制約城市發(fā)展的交通擁堵和空氣污染問題，有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。”

現(xiàn)階段，從北京到中西部眾多二三線城市，建設(shè)城市軌道交通成為共同的選擇。因此，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部中國土木工程學(xué)會秘書長張雁表示，盡管目前國際經(jīng)濟(jì)形勢對各個領(lǐng)域都有一定影響，但是軌道交通建設(shè)絲毫沒有受到影響，軌道交通作為大城市、特大城市的交通骨干得到越來越廣泛的認(rèn)可。在今后的20年內(nèi)，軌道交通將始終處于高速發(fā)展時期，軌道交通建設(shè)不會減速，反而會提速，甚至現(xiàn)在根本不是減速的問題，而是發(fā)展太慢。

加速度已是無法改變的趨勢。改變的，只能是地鐵開工的城市個數(shù)與地鐵的公里數(shù)。

審批權(quán)下放?

“地鐵審批有可能下放地方?！?/p>

一句簡單的話，激活了各個地方城市政府決策者的神經(jīng)。

相對于其他眾多的建設(shè)項目，城市軌道交通審批采取“規(guī)劃審批制”，即由城市上報近期規(guī)劃；立項后，由中國國際工程咨詢公司提供項目評估書；然后上報國家發(fā)改委進(jìn)行具體規(guī)劃審批；然后由國家環(huán)保部進(jìn)行環(huán)境評估，再由國家發(fā)改委和建設(shè)部進(jìn)行會簽；然后上報國務(wù)院批準(zhǔn)城市軌道建設(shè)規(guī)劃；在規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行具體建設(shè)項目立項，進(jìn)行可行性研究，最后由國家發(fā)改委統(tǒng)一審批建設(shè)項目。

要完成這個過程，正常情況下一般需要3到5年，比如無錫市。如果遇到重大的政策調(diào)整，時間會更長。所以，如何更加高效率地審批城市軌道交通建設(shè)，就成為很多人一直在討論的問題。

其實，目前采用的這套審批程序，不一定就是最好的。與公路屬于交通運輸部、鐵路歸鐵道部直接管理不同的是，目前城市軌道交通同時歸屬鐵道部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通部、工信部等幾大部門同級管理，缺乏直接的行業(yè)主管部門，這一現(xiàn)狀就使得城市軌道交通的規(guī)劃幾乎是“市長說了算”。在很多地方，地鐵建設(shè)就被簡化為“市長工程”。所以，“有關(guān)主管方面正在考慮，以后可能將后一個環(huán)節(jié)下放到省市一級的有關(guān)部門，發(fā)改委只審批規(guī)劃，其他的后續(xù)就由地方做主。”一位城市軌道交通業(yè)界人士曾對媒體這樣透露。

對此，清華大學(xué)交通研究所所長陸化普告訴《決策》：“下放地方是未來的一個發(fā)展趨勢?！碧貏e是在國際金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)背景下，國務(wù)院常務(wù)會議修改城市軌道交通建設(shè)資本金比例，從40％下降到25％。這一政策調(diào)整，無疑給各個城市的軌道交通建設(shè)注入了一股強(qiáng)大的推動力，也透露出了豐富的決策信息。

更重要的是，軌道交通具有1：2.6的拉動效應(yīng)。正因如此，奧運會后，北京地鐵建設(shè)的熱情絲毫沒有減弱，反而更是以前所未有的速度擴(kuò)張。據(jù)介紹，到2010年的兩年內(nèi)，北京將投資1200億至1500億元人民幣拉動內(nèi)需，軌道交通建設(shè)是其中的主要“發(fā)動機(jī)”，累計投資將達(dá)到900億元。

在國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員陳元龍看來，資本金比例下調(diào)以及項目審批權(quán)下放，都將使得地方政府在城市軌道項目上的融資壓力更小，自主性更強(qiáng)，從而迎來新的發(fā)展階段。但硬幣總有另一面。在審批權(quán)進(jìn)一步下放后，有關(guān)行業(yè)規(guī)范亟待建立。

也許，這正是下一步城市軌道交通建設(shè)的一個重要方面。

在香港，有這么一則形象廣告：豪華保時捷飛馳在鐵軌之上，以另類的視角強(qiáng)調(diào)了地鐵對于城市的影響。其潛臺詞是：跑車只能提升個人價值，而地鐵，則升華了整個城市。

中國的地鐵交響曲已經(jīng)演奏了40年，經(jīng)歷過波折之后的城市軌道交通建設(shè)，將要奏響的下一個樂章，一定會別有一番韻味。