莊華忠　丁寰翔　余建明

摘要社區(qū)矯正試點模式影響社區(qū)矯正試點的成效。社區(qū)矯正試點“北京模式”和“上海模式”只是適應了兩地的政治、經濟、文化和社情的現(xiàn)狀,各自存在優(yōu)缺點,但在全國不具有普適性;城市和鄉(xiāng)村因為政治、經濟、地理和人文狀況不同,所以社區(qū)矯正試點模式應該存在差異,特別在社區(qū)矯正試點工作中的主導力量的不同;承認其差異,但也要把握城市和鄉(xiāng)村在社區(qū)矯正試點工作中的共同內涵。只有充分認識城市與鄉(xiāng)村的不同之處,才能更好地尋找適應城市和鄉(xiāng)村社區(qū)矯正試點模式,為社區(qū)矯正的規(guī)范化、正規(guī)化提供基礎。

關鍵詞社區(qū)矯正 模式 城市

中圖分類號:DF613文獻標識碼:A

社區(qū)矯正,英文Community correction,有的國家稱之為“社區(qū)矯治”,它是一種不使罪犯與社會隔離并利用社區(qū)資源教育改造罪犯的方法,是所有在社區(qū)環(huán)境中管理教育罪犯方式的總稱。國外較常見的包括緩刑、假釋、社區(qū)服務、暫時釋放、中途之家、工作釋放、學習釋放等。我國的“社區(qū)矯正”,是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式,是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內,由專門的國家機關,在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下,在判決、裁定或決定確定的期限內,矯正其犯罪心理和行為惡習,并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。2003在兩高兩部的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》中規(guī)定,我國社區(qū)矯正工作首先在北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東六省市進行試點;到2005年,社區(qū)矯正試點擴大到18個省市區(qū),目前已拓展到25個省、市、自治區(qū)。根據(jù)《通知》規(guī)定,目前我國試點的社區(qū)矯正適用對象包括五類犯罪人:一是被判處管制的;二是被宣告緩刑的;三是被暫予監(jiān)外執(zhí)行的;四是被裁定假釋的;五是被剝奪政治權利,并在社會上服刑的。在符合上述條件的情況下,對于罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯以及罪行較輕的初犯、過失犯等,應作為重點對象,實施社區(qū)矯正。

社區(qū)矯正試點范圍擴展以后,一方面由于沒有統(tǒng)一的社區(qū)矯正的法律規(guī)范,另一方面由于各地社會經濟文化發(fā)展的不平衡,尤其是城鄉(xiāng)之間的差異,導致各地社區(qū)矯正的做法各不相同,雖然在試點過程中出現(xiàn)了較為典型的 “北京模式”和“上海模式”,但是北京和上海同為大城市,而且由于其特殊的政治、經濟、文化等因素,他們相對比較有特色的社區(qū)矯正模式并不能在全國城鄉(xiāng)具有普遍適用的條件。各地的做法各不相同,尤其是農村和城市在社區(qū)矯正的資源保障上有非常大的區(qū)別,通過對北京上海模式的比較,結合寧波試點的實際情況,借鑒國外的社區(qū)矯正模式的特點,我們認為應建立城鄉(xiāng)不同特色的社區(qū)矯正模式。

一、社區(qū)矯正的“北京模式”和“上海模式”

國外社區(qū)矯正根據(jù)其適用特點,大體上可以分這樣幾個模式,一是以美國、加拿大和澳大利亞為代表的“公眾保護模式”;二是以英國為代表的“刑罰模式”;三是以日本為代表的“更生保護模式”。①國外的社區(qū)矯正各有其優(yōu)點和不足之處,是由于其國內的環(huán)境狀況所決定的。我國在社區(qū)矯正試點工作形成的具有代表性的是“北京模式”和“上海模式”。

(一)北京模式。

“北京模式”是指由北京市社區(qū)矯正工作領導小組及辦公室在社區(qū)矯正工作試點過程中創(chuàng)造發(fā)明的、一種符合首都實際情況的、在社區(qū)進行的非監(jiān)禁刑及非監(jiān)禁措施的刑罰執(zhí)行制度及開放式教育改造罪犯的工作模式。

“北京模式”的工作理念是,現(xiàn)行社區(qū)矯正工作試點是對原有的由公安機關作為執(zhí)行主體的社會服刑工作的繼承與改革完善。②

北京模式的特點是:第一,國家機關依賴性較強,以司法行政機關為主導,強調嚴肅性、強制性與力量保障性。在試點過程中上至市、區(qū)縣,下至街鄉(xiāng)鎮(zhèn),都成立了以黨委、政府主管領導牽頭,公、檢、法、司、民政、勞動、財政、宣傳等部門組成的領導小組。司法局設立專門機構,負責本級領導小組辦公室的日常工作,形成了“黨委、政府統(tǒng)一領導,司法局組織推進,相關部門協(xié)作配合,司法所具體實施”的工作格局。

第二、在人員的配置上,主要以司法所的負責人,專職矯正工作的干警和監(jiān)獄、勞教場所調出并經過培訓的司法警察為骨干。同時積極吸引社會力量參與。為加強司法所作為社區(qū)矯正工作主體的責任和力量,市司法局從監(jiān)獄局和勞教局抽調365名警察到全市各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所,與司法助理員共同組成專業(yè)矯正隊伍。同時全市招聘了751名司法社工,協(xié)助管理和幫教罪犯。形成了以司法助理員、抽調民警為主,司法社工為輔的“三結合”工作隊伍。

第三、采取先農村后城市的方法。即在全面啟動社區(qū)矯正工作之前,縝密計劃,合理部署,考慮到未來的社區(qū)矯正的“普適性”要求,先在社區(qū)建設不夠發(fā)達的農業(yè)區(qū)縣開展試點,而且是全區(qū)縣范圍內進行,在證明農村社區(qū)也能開展的基礎上,又對城市社區(qū)和城鄉(xiāng)結合部最典型的東城區(qū)和房山區(qū)進行試點;在取得充分證明的情況下,又采取制定規(guī)范、編寫教材、人員培訓、參觀取經的方式,逐漸擴大規(guī)模,最終完成了落實社區(qū)矯正試點工作。

相對而言,由于完全由以司法所的專業(yè)矯正隊伍為主,社會工作人員的作用沒有能夠充分發(fā)揮作用,一方面導致司法所不堪重負,另一方面使得矯正項目的開展不夠全面和多元化,社區(qū)矯正適用前的風險評估、心理評估等內容還不健全,使得矯正效果不能達到比較理想的效果。沒有建立起嚴密的獎懲制度,在社區(qū)服刑人員獎懲方面,主要采用的是物質獎勵、街道表揚和扣分、處分等行政獎懲手段,對激勵和約束服刑人員的作用有限。

(二)上海模式。

“上海模式”主要強調社區(qū)矯正的國家強制性和社會輔助性相結合,按照“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的方式開展社區(qū)矯正工作。

在組織領導上成立了以市委政法委牽頭協(xié)調,公、檢、法、司等相關部門參加的社區(qū)矯正工作領導小組,設立了社區(qū)矯正辦公室。在矯正隊伍上通過政府選聘與社會招聘兩種方式,社會招聘的工作人員按1:50的比例配置,政府選聘矯正工作者從公、檢、法、司等相關部門抽調,招聘的人員大約12%左右的專業(yè)為社會工作與法律專業(yè)出來的。具有本科學歷的人員每月工資待遇是大概在2000元左右,大專學歷的在1500元左右,另外政府每年提供養(yǎng)老保險、工傷保險、生育保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及住房公積金福利等待遇。政府選聘的工作人員指導、幫助社會招聘的工作人員熟悉工作,并以每年25%的比例退出社區(qū)矯正工作。這意味著社區(qū)矯正將以社會招聘的社會工作者為主。

在矯正內容上上海模式與其他地區(qū)的社區(qū)矯正并無大的區(qū)別,主要包括社區(qū)服刑人員日常管理、學習教育、公益勞動、幫困解難、社區(qū)矯正志愿者隊伍建設等內容。

上海模式的特點在于,上海的社區(qū)矯正充分考慮和體現(xiàn)了上海的社會、經濟、文化條件,良好而相對成熟的社區(qū)環(huán)境。上海模式從一開始就強調了將社會工作的價值理念運用到矯正工作實踐之中,通過政府購買社工服務的方式推動民間社團的自主運作,實行專門化機關管理和社會化管理相結合的方式③。同時,上海豐富的高校資源對社區(qū)矯正中社會工作價值的運用、理念的設計、制度的建設、人員培訓以及其它具體矯正工作開展的各環(huán)節(jié)都起到了良好的幫助、指導作用。

二、城鄉(xiāng)各異的社區(qū)矯正的模式選擇——從寧波市社區(qū)矯正試點調研來看

(一)寧波社區(qū)矯正的實踐。

從社區(qū)矯正的實踐來看,2004年寧波市鄞州區(qū)和紹興市楓橋鎮(zhèn)、杭州市上城區(qū)作為浙江的三個點列為全國最早試點區(qū)域。2007寧波市的社區(qū)矯正工作從最初的鄞州區(qū)的試點鋪開到全市范圍的試點。其中海曙區(qū)、江東區(qū)和江北區(qū)主要是城市社區(qū);而鄞州、北侖、鎮(zhèn)海三區(qū)既有城市社區(qū),又有農村社區(qū);而寧海、象山兩縣以及奉化市、慈溪市主要是農村社區(qū)為主體。雖然都是在鄞州試點的基礎上推廣和展開,但是在各市縣區(qū)的社區(qū)矯正過程中農村社區(qū)和城市社區(qū)的矯正模式已經產生了明顯的變化和不同。結合杭州市和紹興市楓橋鎮(zhèn)的社區(qū)矯正的實踐,我們認為,基于農村社區(qū)矯正和城市社區(qū)矯正在經濟文化、社區(qū)結構、資源保障等的巨大差異和不同優(yōu)勢的條件下,在社區(qū)矯正的共同基本規(guī)范之下,應該采取城鄉(xiāng)各異的社區(qū)矯正模式。這種一定區(qū)域內的城鄉(xiāng)差異的社區(qū)矯正模式的產生是基于現(xiàn)實的因素而形成的。

(二)城鄉(xiāng)各異社區(qū)矯正模式產生的原因。

1.城鄉(xiāng)社區(qū)基礎的差異。

社區(qū)矯正的基本平臺在社區(qū),而我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元結構依然存在,城市社區(qū)的建設依然大大領先于農村社區(qū)的建設。相對于農村社區(qū),城市社區(qū)的社區(qū)意識更強,居民和駐區(qū)單位的認同感和歸屬感更強,社區(qū)居民的參與意識和社區(qū)居民的自治意識更強,社區(qū)治理的各項制度更為完善。社區(qū)組織更為健全,社區(qū)黨的組織和社區(qū)居民委員會組織,自治組織和民間組織能夠形成各盡其責、相互配合的良性互動機制,保障社區(qū)建設的良性運轉。社區(qū)治理的隊伍包含了居委會干部、社區(qū)專職工作者和志愿者隊伍,社區(qū)中介組織發(fā)展迅速,志愿者服務向制度化、經?；较虬l(fā)展。社區(qū)建設呈現(xiàn)網絡化、產業(yè)化和社會化步伐,形成了社區(qū)福利服務、互助服務和市場有償服務相結合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區(qū)服務網絡。城市社區(qū)能夠為社區(qū)矯正提供比較強大的社區(qū)支持。

我國現(xiàn)階段的農村社區(qū)除具備一般意義的社區(qū)特征外,還具有以下特色,即我國的農村社區(qū)基本上與行政機構對位,自然型社區(qū)很少,行政型社區(qū)是農業(yè)社區(qū)的主要類型,這有利于各種政府行為協(xié)調一致地推行某項國家政策,能夠動員起社會各方面的力量。然而農村社區(qū)社會力量薄弱,凝聚力不強,居民認同心理不明顯,權利義務觀念淡薄,以傳統(tǒng)道德和禮俗作為社會控制的主要手段等是我國農村社區(qū)難以克服的弱點,農村社區(qū)矯正的社區(qū)基礎相對不足。

2.城鄉(xiāng)社區(qū)矯正社會資源的不同。

雖然全國在推行農村社區(qū)化服務與建設,初步實現(xiàn)了一定區(qū)域內城鄉(xiāng)基本公共服務均等化,開始慢慢打破公共服務產品供給方面的“城鄉(xiāng)二元結構”,使農民群眾和城市居民一樣,享受到及時便捷、優(yōu)質高效的公共服務。而城市社區(qū)的社區(qū)主體的多元化,培育和發(fā)展了大量社區(qū)中介組織,社區(qū)中行政力量、自治力量和社會力量構筑成的橫向網狀結構,形成了較為豐富思的社會資源。與城市社區(qū)相比,農村社區(qū)還是缺乏足夠的社會資源和社會力量,況且農村許多青壯年人口到城市打工,更加消弱農村的社會力量。為此,農村社區(qū)矯正更應該立足于農村的基層行政組織和基層群眾組織。

(三)城市和農村社區(qū)矯正模式的共同內涵。

雖然城市和農村的社區(qū)矯正模式存在著差異性,但是作為社區(qū)矯正他們應該具有共同的內涵。

1.社區(qū)矯正的性質。

按照兩院兩部的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》的界定社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式,是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內,由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下,在判決、裁定或決定確定的期限內,矯正其犯罪心理和行為惡習,并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。無論是城市還是農村的社區(qū)矯正模式都離不開這一基本性質。

2.強化組織領導和完善機構網絡體系。

社區(qū)矯正的性質決定了社區(qū)矯正的基本組織結構,通常是區(qū)縣一級成立由區(qū)縣領導掛帥的,公、檢、法、司、財物、人事、綜治等部門負責人為成員的社區(qū)矯正工作委員會,在司法局設社區(qū)矯正工作委員會辦公室,作為本區(qū)域社區(qū)矯正試點工作的核心機構。各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社區(qū)矯正工作站,辦公室一般在司法所。各社區(qū)(村)成立社區(qū)矯正工作站(組)。形成比較完整的社區(qū)矯正工作三級網絡。

3.規(guī)范化的社區(qū)矯正管理制度。

一是規(guī)范的社區(qū)矯正銜接工作。各縣區(qū)市對社區(qū)矯正對象的接收程序做了統(tǒng)一和規(guī)范,加強了社區(qū)矯正機構與公檢法等部門的溝通和配合。二是規(guī)范的檔案制度。對社區(qū)矯正對象檔案管理的內容和要求進行明確,做到社區(qū)矯正對象一人一檔,檔案的內容形式更加完善,管理更加科學。三是規(guī)范的工作程序。通過制定社區(qū)矯正工作實施方案和其他操作規(guī)則,明確各級社區(qū)矯正的工作格局、組織體系和職責分工。

4.分級管理制度。

各縣市區(qū)對社區(qū)服刑人員在日常管理都采取了分級管理、分類教育的方法。管理級別一般分為三級四等,包括嚴管級、普管級、二級寬管和一級寬管,按照不同等級在思想匯報、矯正工作人員家訪和走訪群眾考察、公益勞動等內容上實施不同的矯正處遇。

5.保障體系。

建立人員和經費的保障機制,充實司法所的工作人員,將社區(qū)矯正的業(yè)務經費列入財政預算,落實司法所經費保障。

6.建立判決前的人格調查制度。

在法院判刑前,由矯正機構對犯罪人的犯罪背景、一貫表現(xiàn)等進行專門調查,并對其人身危險性和再犯可能性進行系統(tǒng)的評估,然后將調查與評估報告提交法院,供法院判刑時參考。許多地方都在試行此項制度,但不一定規(guī)范。

(四)城市和農村社區(qū)矯正模式的差異。

在社區(qū)矯正的性質的決定下,城鄉(xiāng)社區(qū)的差異在社區(qū)矯正模式中主要的不同還是體現(xiàn)在社區(qū)矯正力量和社區(qū)矯正的項目設置上。

1.城市社區(qū)——司法行政機構領導下的社會力量為導向的社區(qū)矯正模式。

由于城市社區(qū)所具有的強社會化的特征,城市社區(qū)的社區(qū)矯正在司法行政機構領導下,充分發(fā)揮社會力量的作用,來拓展網絡,整合力量,增強社區(qū)矯正工作的合力。矯正人員按照“職業(yè)化、專業(yè)化、社會化”的要求進行配備,矯正工作把社區(qū)志愿者作為矯正工作的重要力量。

借助社會力量,將社區(qū)矯正工作納入社會工作領域。引入社會工作師對矯正對象進行心理輔導、行為糾正,促進其人格的再社會化。方法上采取個案矯正,對矯正對象逐個分析評估,制定個案矯正計劃,并按計劃實施矯正和監(jiān)督。社會工作師(矯正社工)運用社會工作專業(yè)方法幫助矯正對象恢復社會功能,更符合“以人為本”的理念。

建立社區(qū)矯正對象風險評估和質量評估體系。矯正對象風險評估是通過對矯正對象個人、家庭、社會環(huán)境、生存能力、犯罪成因、悔罪表現(xiàn)等方面進行綜合量化評估,確定風險等級,進行分級管理。質量評估體系是在矯正過程中對矯正對象通過勞動矯正、教育矯正、心理矯正等各種矯正手段后的實際矯正效果進行量化分析評估,加強矯正工作的針對性,有效性和對矯正過程的控制。

2.農村社區(qū)——司法行政機構領導下的基層組織為導向的社區(qū)矯正模式。

基于農村社區(qū)社會力量薄弱,傳統(tǒng)道德和禮俗仍然作為社會控制的重要手段。因此,在農村開展社區(qū)矯正工作不能采用城市之社區(qū)矯正模式,必須依靠基層組織對矯正對象進行監(jiān)督和幫教。

對農村社區(qū)矯正而言,要依靠基層,充分發(fā)揮村組干部的作用。村委會處在最基層,與人民群眾聯(lián)系最為密切,也最了解矯正對象的家庭、社會關系、生產生活等情況,能夠全面掌握矯正對象的教育改造、監(jiān)督管理等具體現(xiàn)狀。充分調動村委會組織及村組干部的積極性是做好農村社區(qū)矯正的必然要求。農村社區(qū)矯正工作一般形成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、公安派出所、村民委員會和有責任能力的矯正對象家屬或近親屬組成的對農村社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理網絡。

鑒于以上城市社區(qū)矯正和農村社區(qū)矯正的差異和原因,我們在社區(qū)矯正試點過程中絕對不能一體規(guī)范要求,而應該區(qū)別看待,推動并形成適合城鄉(xiāng)的不同社區(qū)矯正試點模式,為社區(qū)矯正的規(guī)范化、正規(guī)化提供基礎。

此文為2008年浙江省社科聯(lián)研究立項課題(08B54)的部分成果

(作者:莊華忠,浙江萬里學院法學院講師;丁寰翔,浙江萬里學院法學院副院長,副教授;余建明,浙江省寧波市鄞州區(qū)司法局科長)

注釋:

①李明.國外主要社區(qū)矯正模式考察及其借鑒.中國司法.2008(1).

②王順安.社區(qū)矯正的“北京模式”.法制早報.2005 年6 月6 日第 024版.

③王李娜.上海社區(qū)矯正的實踐與思考.湖北經濟學院學報.2008(3).