王青斌

[摘要]在行政規(guī)劃中確立損失補償制度，不僅是保護行政相對人合法權益的需要，也是提高行政規(guī)劃的效率以及貫徹事先補償原則的要求。行政規(guī)劃中的損失補償包括行政規(guī)劃確定中的損失補償以及行政規(guī)劃變更、終止時的損失補償，損失補償應成為行政規(guī)劃確定過程中的一項重要內容。行政相對人應享有補償請求權，行政規(guī)劃中的損失補償爭議也應當納入司法救濟的范圍。

[關鍵詞]行政規(guī)劃；損失補償；規(guī)劃確定

[中圖分類號]DF611[文獻標識碼]A[文章編號]1672-7320(2009)04-0531-04

行政補償是指行政主體基于公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中合法行使公權力的行為致使公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損害，依公平原則，對遭此損害的相對人給予合理補償?shù)男袨?。雖然在現(xiàn)實中并不缺乏行政補償?shù)膶嵗?，但與已經初成體系的國家賠償相比，行政補償在我國尚未建立起完整的體系。在現(xiàn)有的法律體系中，對補償做出明確規(guī)定的為數(shù)不多，而且范圍也十分有限，如我國憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@是為數(shù)不多的對補償加以規(guī)定的法律條文之一。行政規(guī)劃作為對相對人私益有著廣泛影響的領域，有必要建立完善的損失補償體系，從而在維護公共利益的同時對私益形成最大限度的保護。

一、建立行政規(guī)劃中損失補償制度的必要性

在行政規(guī)劃中確立補償制度，乃基于以下幾個方面的需要：

1、保護相對人利益。當行政規(guī)劃中的后續(xù)措施的實施可能會侵害到部分相對人的利益時，如不予以補償，則對這部分相對人而言有失公允，這部分相對人將因行政規(guī)劃的實施而額外承受了“公共負擔”和受到了“特別犧牲”。保護相對人的利益、追求公共利益與私益之間的“均衡”是行政法的基本任務，因而，應在行政規(guī)劃中確立損失補償制度。

2、提高行政規(guī)劃效率。行政規(guī)劃的確定程序為行政主體與相對人的溝通和對話提供了一個平臺，雙方的爭議不僅僅限于是否應該采取哪些措施，而且還包括了在后續(xù)措施造成相對人的損害時是否給予補償?shù)膯栴}。如在規(guī)劃確定程序中僅僅只確定后續(xù)措施而不就補償?shù)膯栴}達成一致，則必然造成行政主體與相對人之間的爭議無法得到全部解決。而相對人也必然會從維護自己利益的角度出發(fā)，消極對待行政規(guī)劃的實施甚至采取對抗措施。誠然，雖然也可以先確定后續(xù)措施，而就后續(xù)措施造成的相對人的損失補償問題另行解決。但是，這樣的方式將因權利義務關系的不確定而造成新的矛盾，將會大大降低行政規(guī)劃的效率。因而，從“經濟”的角度出發(fā)，應該在行政規(guī)劃中確立損失補償制度，從而為行政規(guī)劃的順利實施掃清障礙，并提高行政規(guī)劃的實施效率。

3、事先補償原則要求。所謂事先補償原則是要求行政機關對相對人財產權為征收前必須先對相對人的損害進行補償，至少必須與相對人就補償?shù)姆秶?、標準、方式及補償金的支付時限等問題達成協(xié)議。事先補償原則體現(xiàn)了現(xiàn)代國家基于公共利益的需要而剝奪或限制人民財產權時應最大限度地保護私人利益，體現(xiàn)了對私益的尊重。事先補償原則為大多數(shù)國家的憲法所確認。如1993年的俄羅斯憲法第35條第3項規(guī)定：“任何人均不得被剝奪其財產，除非根據法院決定，為了國家需要強行沒收財產只能在預先作出等價補償?shù)那闆r下進行?！痹谛姓?guī)劃的過程中，就行政規(guī)劃確定后對相對人的損害如何補償進行明確，符合事先補償原則的要求。

二、行政規(guī)劃中損失補償制度的建構

在行政規(guī)劃過程中，當行政規(guī)劃對相對人的利益造成不利影響時，是否給予補償、如何補償就必然成為相對人關注的問題之一。如果在行政規(guī)劃的確定過程中不能就補償與利益受到不利影響的相對人達成一致，那么在行政規(guī)劃的實施過程中可能會遇到較大的阻力，進而影響行政規(guī)劃的實施進程。因而，有必要將相對人的損失補償制度作為行政規(guī)劃過程中的一個重要環(huán)節(jié)。

(一)行政規(guī)劃中損失補償?shù)念愋?/p>

行政規(guī)劃中的損失補償，主要包括以下兩種類型：

1、行政規(guī)劃確定中的損失補償。行政規(guī)劃的確定在有法律規(guī)定的情況下可具有明確行政規(guī)劃主體與相對人之間權利義務關系的效果，能成為權利形成性的行為。其作為權利形成性行為的主要體現(xiàn)是實施行政規(guī)劃所需的后續(xù)措施經規(guī)劃確定而固定。“計劃確定程序具有征收法上的預決效果，也就是說，原則上確定了征收的適法性。征收程序要解決的問題是征收的方法和補償?shù)臄?shù)額”。規(guī)劃中的補償實際上是就規(guī)劃所確定的后續(xù)措施對相對人的損失所給予的補償，即在行政規(guī)劃的確定中不僅需要明確行政規(guī)劃的后續(xù)措施，而且在行政規(guī)劃的后續(xù)措施對相對人的利益造成損害時還要予以補償，如對相對人的財產予以征收、征用通常是實施行政規(guī)劃的重要的后續(xù)措施之一，當在行政規(guī)劃的確定程序中確定了征收、征用的后續(xù)措施后，還應確定征收、征用的補償問題。

2、行政規(guī)劃變更、終止中的損失補償。行政規(guī)劃確定后的變更、終止也經常會影響到相對人的利益。當相對人對行政規(guī)劃的確定形成信賴利益，而行政規(guī)劃的變更、終止造成相對人信賴利益的損失時，應對相對人給予必要的補償。在確定行政規(guī)劃的變更、終止時，因規(guī)劃變更、終止而引起的補償問題的解決方案也應一并確定。

(二)行政規(guī)劃中損失補償?shù)臉嫵梢?/p>

行政規(guī)劃中的損失補償必須符合一定的條件才能進行。與一般行政補償?shù)臉嫵梢恢拢姓?guī)劃中的損失補償應具備以下構成要件：

1、行政主體的原因行為合法。原因行為是否合法是區(qū)分行政賠償和行政補償?shù)淖钪匾臉藴?。原因行為合法意味著行政主體對相對人財產造成的損失是一種合法作為?！白鳛樾姓a償?shù)臉嫵梢唬蛐袨楹戏ň哂袃煞矫娴暮x：一是行政主體為剝奪或限制相對人財產權益的行為時，必須要有法律上的依據，至少不能與制定法沖突；二是行政主體為限制或剝奪行為時的動機和目的必須是基于公共利益的需要”。

2、造成相對人的特別損害。行政規(guī)劃中的后續(xù)措施的實施將造成相對人的特別損害是補償?shù)牧硪粯嫵梢！疤貏e損害”表明行政主體造成的損害不是“普遍的”，而是只在特定范圍內的、針對部分相對人的“特別的”損害。

3、具有因果關系。行政主體的原因行為與相對人遭受的特別損害之間具有因果關系是構成補償?shù)牧硪灰Ｒ蚬P系要求原因行為與特別損害之間的聯(lián)系必須是本質的、必然的聯(lián)系，而不能是間接的、偶然的聯(lián)系。

在行政規(guī)劃中，只有全部具備以上的三個條件時，才應對相對人的損失予以補償。

(三)行政規(guī)劃中損失補償?shù)姆秶?/p>

補償?shù)姆秶侵笇π姓黧w的哪些行為需要給予補償，補償范圍是補償制度的重要內容。行政規(guī)劃中，在行政主體擬采取的以下行為造成相對人的損害時需要予以補償：

1、征收。征收是行政規(guī)劃中常采用的后續(xù)措施，在道路建設等公共設施的規(guī)劃中，征收幾乎是必不可少的后續(xù)措施。征收對相對人利益的影響也最為直接和明顯。因此，征收構成了行政規(guī)劃中損失補償?shù)淖钪饕慕M成部分。在征收補償中，具體征收的范圍值得關注，類似的爭議也經常發(fā)生。例如，由

于建設水庫，村落的大部分被收用，許多住戶都已經搬遷，只剩下一戶人家住在偏僻的半山腰時，其生活中的諸多不便與困難，皆屬于因公共事業(yè)而受到的間接損害。的例子還如基于公共利益的需要并不需要征收相對人的全部財產，但部分征收將嚴重影響相對人剩余財產的價值與效用。筆者認為，在此情況下，也應將剩余的財產征收或者在不征收的情況下也給予一定的補償。

2、征用。同征收一樣，征用也是行政規(guī)劃中經常需要采取的后續(xù)措施，而且兩者經常一起使用，但兩者之間存在著一定的區(qū)別。“征收和征用有所區(qū)別：征收通常是所有權的轉移，相應財產由相對人所有轉為國家所有；征用則通常不轉移財產所有權，行政主體只是對相對人財產‘借用(強制性‘借用)一段時間，用完以后仍歸還相對人?！?/p>

3、其他造成相對人損失的后續(xù)措施。主要包括基于公共利益的需要而對相對人的權利予以限制的行為等。

補償?shù)臉藴屎头绞揭彩切姓?guī)劃中損失補償制度的重要組成部分。補償標準和方式也最容易引起爭議。行政補償標準可參照行政賠償?shù)臉藴?，以補償相對人的實際損失為原則。但需要注意的是，行政賠償與補償之間也存在著一定的區(qū)別，因為補償?shù)钠鹨蚴切姓黧w的合法行為所造成的侵害，因而補償?shù)姆秶鷳獌H限于物質性損害，而不包括非物質性的損害，如精神損害等。此外，行政規(guī)劃中的損失補償?shù)姆绞揭部山梃b行政賠償?shù)南嚓P規(guī)定，以金錢補償為主，輔之以其他的補償方式。

(四)行政規(guī)劃中損失補償?shù)某绦?/p>

行政規(guī)劃基本上可分解為以下步驟：行政規(guī)劃目標的確定、行政規(guī)劃的擬定、行政規(guī)劃的確定、行政規(guī)劃的變更或終止。其中，行政規(guī)劃的確定具有最為重要的意義。行政規(guī)劃的確定，是行政主體在經過一定的程序對行政規(guī)劃的擬訂方案予以審查后，就是否批準行政規(guī)劃的擬訂方案作出決定。行政規(guī)劃的確定是行政規(guī)劃發(fā)揮作用的必然前提，只有已經確定的行政規(guī)劃才能產生一定的法律效果。

構建行政規(guī)劃中的損失補償制度，要將如何補償相對人的損失作為行政規(guī)劃過程中的一個重要議題，有關的行政主體在確定、變更或終止行政規(guī)劃時，必須明確如何補償相對人的損失。如行政主體在確定某區(qū)域舊城改造規(guī)劃時，除了要有具體的改造設計方案、具體的實施者、資金來源等內容外，還應明確如何補償相對人損失的方案。

三、行政規(guī)劃中損失補償?shù)木葷Ｕ?/p>

通過實體及程序來限制行政規(guī)劃權的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟機制。行政救濟是對行政權力侵犯公民權利所造成的損害給予補救的法律制度的總稱，即行政救濟是對行政權力侵犯公民權利的制度化的救濟。在我國，已經有一套相對完整的行政救濟體系，因而，對于行政規(guī)劃中的損失補償?shù)木葷?，不是要研究如何建立救濟制度，而是如何將其納入現(xiàn)有的救濟體系之中，避免現(xiàn)有的救濟制度難以適用于行政規(guī)劃中的損失補償?shù)那闆r出現(xiàn)。

(一)明確相對人的補償請求權

對法律活動來說，也許重要的不是承認權利，而在于如何恰當?shù)嘏渲脵嗬?，并因此給予恰當?shù)木葷Ｓ捎诰葷贫染哂斜粍有缘奶攸c，遵循“不告不理”的規(guī)則，因此，基于維護相對人合法利益的需要，相對人應擁有與之相適應的請求救濟的權利。

補償請求權是維護相對人利益的一項重要權利。當相對人的利益受到行政規(guī)劃的損害而沒有得到相應的補償時，相對人得依法行使補償請求權以維護自己的合法權益。

(二)行政規(guī)劃中損失補償?shù)乃痉ň葷?/p>

作為對正當權益的最強有力的救濟方式，訴訟是保障行政補償制度順暢進行的堅強后盾。聯(lián)合國世界人權宣言第8條規(guī)定：“任何人在其憲法或法律的賦予的基本權利遭受侵害時，都有權享受合格的國家法庭對這種侵害行為作出的有效救濟，有關行政補償?shù)臓幾h在窮盡行政程序后，必須確保司法審查的最終解決途徑。”因此，必須將行政規(guī)劃的中損失補償爭議納入司法救濟途徑。

在行政規(guī)劃中，只要行政相對人的利益受到侵害而又沒有得到合理的補償時，相對人就可以請求司法的保護。在德國，“如果從根據專門計劃確定裁決建立和運營的公共設施和機構造成的不可預期公害來考察公平補償請求權，行政法律途徑的根據在于計劃確定裁決(行政行為)應當對公平補償(補償)的提供一并作出決定(參見聯(lián)邦行政程序法第74條第2款第3項規(guī)定)。計劃確定裁決沒有就此滿足關系人要求的，關系人不能簡單地根據聯(lián)邦行政程序法第74條第2款第3句規(guī)定要求支付補償金，而是必須首先反對計劃確定裁決，或者以計劃確定裁決沒有或者沒有充分給予補償違法為由提起撤銷之訴，或者以計劃確定裁決應當補充適當補償?shù)拿顬橛商崞鹇氊熤V?！睋Q言之，由于對相對人的損害補償是行政規(guī)劃確定裁決的一項重要內容，因此在行政規(guī)劃確定裁決中不涉及對相對人的損失補償或者對相對人的補償不合理時，行政相對人可依法請求撤銷行政規(guī)劃確定裁決或者請求在行政規(guī)劃確定裁決中補充有關損失補償?shù)膬热?。對此，我國可以借鑒德國的制度，從而將行政規(guī)劃中損失補償?shù)臓幾h納入司法審查的范圍，進而實現(xiàn)對相對人權益的保護。

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(責任編輯車英)