操小娟

[摘要]地方政府的角色是解決土地管理問題和土地利用問題。1998年新的《土地管理法》出臺之后，學者們對地方政府角色的研究日益增多。目前，地方政府角色的研究主要集中在地方政府應當具有的角色、實際的角色、角色問題的理論分析和制度原因、角色轉(zhuǎn)換機制等方面，但是在研究中仍存在一些不足。

[關鍵詞]土地管理；地方政府角色；研究述評

[中圖分類號]D01[文獻標識碼]A[文章編號]1672-7320(2009)04-0520-07

改革開放以來，土地管理體制和制度經(jīng)歷了多次變革，尤其是1998年《土地管理法》(修訂)之后，不僅各級政府土地管理的職權(quán)重新進行了劃分，而且中央和地方的土地收益分配關系也得到了調(diào)整。然而，這些變革并沒有帶來地方政府行為的根本轉(zhuǎn)變。隨著土地管理問題的日趨嚴重，許多學者從不同的角度對地方政府進行了研究。多數(shù)研究涉及土地管理中的地方政府行為、地方政府作用，也有一些論及地方政府職能，但專門進行“角色”研究的并不多。本文選擇有代表性的一些學者的觀點進行回顧和總結(jié)，并予以簡單的評述。

一、土地管理中地方政府角色的應然和實然

(一)土地管理中地方政府的應然角色

我國土地管理中地方政府的權(quán)力來源于《土地管理法》的專項授權(quán)。隨著法律的修訂，地方政府的角色發(fā)生了變化。土地管理中地方政府的角色主要有以下兩種：

1、土地管理政策的執(zhí)行者。1998年之前，由于地方的土地管理部門服從于地方政府的領導，因此土地實際上是由地方政府分塊來進行管理。各級地方政府的管理權(quán)沒有本質(zhì)的差別，只有地域范圍的不同。1998年修訂的《土地管理法》“對各級政府的土地管理職權(quán)進行了重新劃分，即將土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)、耕地開墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應總量的控制權(quán)集中在中央與省兩級政府，同時將執(zhí)行性權(quán)力下放到市縣政府，如土地登記權(quán)、規(guī)劃和計劃的執(zhí)行權(quán)，在已經(jīng)批準的建設用地區(qū)域內(nèi)具體項目的審批權(quán)，土地違法案件的查處權(quán)”(甘藏春，1999)。因此，從角色來說，地方政府一個重要的職責是執(zhí)行中央的土地使用審批和監(jiān)督管理政策。2004年國家實行土地垂直管理之后，由于省以下土地管理部門直接由上級土地管理部門來管理，多數(shù)市，縣、鄉(xiāng)級地方政府不再涉足具體的土地使用項目，其政策的執(zhí)行轉(zhuǎn)向較為宏觀的領域。學者們主要的研究包括：

土地征用。戴冬陽、鄒紅亮(2004)認為，雖然法律規(guī)定國家是唯一合法的征地主體，但是在實踐中由于被征用的土地具有地域性，土地征用范圍廣，涉及的被征地農(nóng)民人數(shù)多而且分散，如果國家直接介入土地征用活動中，勢必形成很高的交易成本。因此，國家一般授權(quán)地方政府代理行使土地征用權(quán)，地方政府是土地征用的實施者。趙黎明等(2008)認為，地方政府在土地征用中的角色不僅由政府的法律地位所決定，同時也由農(nóng)村土地所有者在現(xiàn)實中的實際虛位所決定，地方政府在土地征用中的角色可以進一步細化為：土地征用的決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者、服務者。

城市土地市場。王文革(2005)對(城市)政府的作用進行了論述。他認為城市土地市場的失靈有局限性市場失靈、缺陷性市場失靈、負面性市場失靈等。對市場機制天生固有的(功能)局限性市場失靈，(城市)政府應當通過規(guī)劃、計劃等行政手段予以解決；對于現(xiàn)實市場條件正常偏離理想市場條件而產(chǎn)生的缺陷性市場失靈，(城市)政府需要通過干預來彌補；對于土地市場發(fā)育不成熟而形成的負面性市場失靈，政府應當促進土地市場的發(fā)育和規(guī)范。張飛等(2005)認為，地方政府是本地土地市場的管理者，負責對本地區(qū)土地市場參與者的行為進行監(jiān)督；地方政府也是較大的土地需求者，政府機關、基礎設施建設都需要用地；地方政府還是土地市場唯一的供給者，每個地區(qū)每年要進入土地市場的土地數(shù)量、位置和用途等，都由該地政府根據(jù)市場發(fā)展和土地利用規(guī)劃、計劃等確定。

耕地保護。耕地保護是1998年《土地管理法》修訂的指導思想。與許多學者對農(nóng)地保護的研究不同，錢忠好(2003)利用經(jīng)濟學中的外部性理論，對政府在農(nóng)地保護中的行為作出了解釋和說明。他認為土地資源利用中私人理性與社會理性之間的張力表明，以凈收益最大化為決策基礎的私人土地資源配置不能自動實現(xiàn)土地利用的社會帕累托最優(yōu)，而私人最優(yōu)決策與社會最優(yōu)決策的不一致是政府實施農(nóng)地保護政策的重要原因。農(nóng)地保護政策往往通過上下級行政組織之間簽訂責任狀和目標責任制的形式來實施。

2、土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新者。制度變遷是制度的替代和轉(zhuǎn)換過程，它既可以被理解為一種效益更高的制度對另一制度的替代過程，還可以被理解為對一種更有效益的制度的生產(chǎn)過程。通過分析制度變遷的一般過程，徐建春(2002)認為，土地儲備制度是一種供給主導型的制度變遷，兼具外生型和內(nèi)生型變遷的特點，是在制度創(chuàng)新需求與實際制度供給均衡點的區(qū)間選擇的制度安排。制度變遷的“第一行動集團”是具有可分享剩余索取權(quán)和擁有資源配置權(quán)且有獨立目標的地方政府。

以農(nóng)地制度為例，陳天寶等(2005)分析了農(nóng)地制度的三種模式，即兩田制、“增人不增地、減人不減地”、“土地股份合作制”中的地方政府行為后，認為地方政府在農(nóng)村土地制度變革中發(fā)揮了重要的作用，地方政府是制度創(chuàng)新的“第一行動集團”。其優(yōu)勢表現(xiàn)為：可以及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)和農(nóng)民的制度(創(chuàng)新)需求，提供相應的制度供給；其制度創(chuàng)新可以從形式到內(nèi)容與本地區(qū)實際情況相結(jié)合，充分開發(fā)和利用制度資源，從而和農(nóng)民達成一種現(xiàn)實的理解和共識；地方政府作為一定地域內(nèi)的權(quán)威組織，可利用政治力量主動追求本地經(jīng)濟利益最大化，從而節(jié)約制度創(chuàng)新成本。

(二)土地管理中地方政府的實然角色

在土地管理中，地方政府是土地管理政策的執(zhí)行者和土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新者，具有舉足輕重的作用。但是地方政府實際的行為往往背離了角色的要求，出現(xiàn)角色錯位的現(xiàn)象。

地方政府的角色錯位首先表現(xiàn)在土地征用中。郭春華、林秋蓉(2005)認為，地方政府土地征用權(quán)的濫用和泛化，致使地方政府在土地征用中職能錯位，主要表現(xiàn)為：保護土地資源職能的缺位，保護糧食安全與生態(tài)環(huán)境安全的職責缺失，保護農(nóng)民的職能缺失。

土地管理中地方政府角色錯位也表現(xiàn)在政策執(zhí)行上。錢忠好(2003)認為，農(nóng)地保護政策執(zhí)行失效原因首先在于，農(nóng)地保護政策執(zhí)行合約的不完全性使農(nóng)地保護政策不具有執(zhí)行性；而且農(nóng)地保護行為是一個典型意義上的“奧爾森”式的集體行動，機會主義的存在往往使農(nóng)地保護政策的執(zhí)行陷入“集體行動的困境”。其次，地方政府對土地利用人行為管理的缺失。筆者曾撰文(2006)認為，由于缺乏中央政府的監(jiān)督，地方政府不僅自己違法，而且對用地人的行為缺乏規(guī)范，如一些基層政府默許、縱容、操縱甚至迫使違法違規(guī)用地，手段和形式更加隱蔽(湯小俊，2007)。再次，土地市場調(diào)控失效。鄔麗平(2006)認為，我國土地市場上的地方政府作為農(nóng)地征用市場的唯一買方和市地一級市場供應的唯一賣方，享有絕對的壟斷地位。另外，由于其對土地收益第二財政的高度依賴，他們與開發(fā)商和金融機構(gòu)

形成利益同盟。因此在土地市場中既是運動員，又是裁判員的地方政府，其調(diào)控難以真正公正和有效率。

土地管理中地方政府的角色錯位還表現(xiàn)為作為管理者的地方政府直接參與土地資產(chǎn)經(jīng)營。1998年《土地管理法》修訂之后，一些學者提出了土地資產(chǎn)經(jīng)營的概念和意義，如葉艷妹等(1999)認為，“深化土地資源的資產(chǎn)化管理，是合理配置土地資源的內(nèi)在要求，也是適應經(jīng)濟體制改革的必然趨勢”。王玉瓊等(2003)提出從資源管理型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營型是我國城市土地管理改革的必然選擇與現(xiàn)實取向。但是就地方政府如何處理好資產(chǎn)經(jīng)營和資源管理的關系，并沒有提出建設性的意見。雖然王文革(2005)提出以信托方式建立國有土地資產(chǎn)經(jīng)營公司，保證國有土地資產(chǎn)的保值增值，但是這一制度如何能在實踐中發(fā)揮作用還有待于繼續(xù)研究。從目前各地負責土地資產(chǎn)經(jīng)營的土地儲備中心運作的情況看，效果并不理想。高聚輝、伍春來(2006)認為，由于土地財政進一步擴大了地方政府的用地沖動，因此地方政府往往忽略管理責任，更熱衷于土地經(jīng)營開發(fā)和城市建設。

二、土地管理中地方政府角色問題的理論分析和制度原因

(一)土地管理中地方政府角色問題的理論分析

對于地方政府的角色問題，多數(shù)學者從委托代理的角度闡釋。李殿偉、趙黎明(2008)認為，中央政府和地方政府在土地管理和利用上形成了委托一代理關系，然而在財政分權(quán)和行政分權(quán)的背景下，這種“分權(quán)”契約關系中地方政府和中央政府在土地利用上的效用函數(shù)發(fā)生偏離。由于代理人的經(jīng)濟理性，加之契約的“模糊性”，在政績誘使和經(jīng)濟激勵前提下，地方政府往往采取減少成本的行為而獲得正的效用。孫文華(2008)認為，經(jīng)過中央政府向地方政府逐步放權(quán)讓利的漸進式改革，中央政府和地方政府之間已經(jīng)形成了一種委托代理關系，考慮委托一代理框架本身的制度缺陷，代理方天生有發(fā)生道德風險的動機。如果道德風險發(fā)生的成本遠遠低于代理人預期收益增加的話，那么地方政府作為代理人就有足夠的動力產(chǎn)生道德風險，并表現(xiàn)為利用代理人權(quán)力強烈地偏好于地方經(jīng)濟的短期增長，而對中央政府難以有效觀察到的其他重要宏觀目標出現(xiàn)不同程度的忽視。吳劍輝、李尚蒲(2005)認為。中央和地方之間委托一代理關系的實質(zhì)是信息不對稱下的契約關系，地方官員既具有經(jīng)濟人特征，又有機會主義傾向。由于信息不對稱和不完全，在既得利益集團的影響下，地方政府濫用土地征用權(quán)，造成對農(nóng)民權(quán)利的侵害。

有的學者從地方主義的角度進行分析。張昕(2008)認為，在計劃經(jīng)濟體制下，中央政府包攬了全部的投資和資源配置，地方政府處于執(zhí)行中央政策的地位。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間，地方政府獲得更多的區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟控制權(quán)，并強化了區(qū)域調(diào)控權(quán)限和微觀管制的職能。因此，在社會固定資產(chǎn)投資逐漸由中央主導型向地方主導型轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府有了作為獨立的經(jīng)濟主體的地位和能力，有了更大限度的決策權(quán)。其他學者也表達了同樣的觀點。宋佳佳、高明(20Q8)認為，放權(quán)讓利改革和“分灶吃飯”財政體制的實施，使得地方政府擔當了推動地區(qū)經(jīng)濟增長的重任，其掌握的經(jīng)濟決策權(quán)和可支配資源也得到相應拓展。這種財權(quán)和事權(quán)的分工以承認地方利益為前提，中央與地方在法律上更接近于對等的契約主體，而非單純的上下級關系。地方政府有其獨立的政治、經(jīng)濟私利，符合經(jīng)濟人和政治人的假設，具備了與中央政府討價還價的能力，進而成為獨立的利益博弈主體。徐德富、涂云龍(2007)認為，分稅制改革一個重要的變化是地方政府的財權(quán)和事權(quán)不對等。財權(quán)和事權(quán)不對稱表現(xiàn)為，中央政府把財政高度集中，在稅收上降低了地方政府所能取得的比重；事權(quán)方面，中央把更多的事權(quán)下放給地方，使得地方政府以稅權(quán)為代價來完成中央的某些政策……地方收入減少而支出增加，是其走上“土地財政”道路的關鍵原因。

也有學者從地方政府間競爭來分析地方政府行為。在亞當斯的自由主義經(jīng)濟和凱恩斯的干預經(jīng)濟理論中，政府都被作為一個整體來研究。后來，蒂伯特(1956)研究發(fā)現(xiàn)，在真實的經(jīng)濟活動中，政府不是單一的，在國家的不同層次存在大量的政府組織。只要經(jīng)濟要素(投資、人口)和資源在不同區(qū)域可以自由流動，這些區(qū)域的地方政府之間就會產(chǎn)生競爭。在此觀點的基礎上，吳旬(2004)提出，我國政治上的集權(quán)與經(jīng)濟上的分權(quán)導致地方政府之同為了政治利益而展開經(jīng)濟資源的爭奪，導致地方政府競爭關系的產(chǎn)生。為達到引資的目的，受地方政府控制的土地資源成為一個重要的誘導工具。對此，張飛、曲福田(2005)表達了同樣的觀點，認為我國地方政府的競爭與西方國家地方政府的競爭都是為了吸引生產(chǎn)要素而進行的競爭，但是競爭的動力有所不同。我國地方政府競爭動力來源于上級政績考核的壓力和官員晉升的動力，而西方競爭動力來源于選民的壓力。為了競爭，在土地利用中我國地方政府不僅自身違法違規(guī)，而且默許土地市場其他主體違法違規(guī)，地方政府不當競爭成為當前我國土地市場混亂的重要根源。

還有的學者從公共選擇理論假設的前提出發(fā)來分析土地管理中地方政府的行為。彭金玉等(2008)認為，政府行為過程是政府官員追逐個人效用最大化的過程。認為在影響地方政府官員行為的諸多因素中，政治驅(qū)動力是最主要、最重要的影響因素。地方政府官員推行農(nóng)村建設用地的政策的政治驅(qū)動力主要包括權(quán)力、晉升、政績和公共聲譽等。地方政府官員政治驅(qū)動力需要合理的引導和激勵措施，從而激發(fā)地方政府官員的積極性。張飛、孔偉(2008)將地方政府的行為假設為地方政府官員在一定約束條件下追求自身利益最大化的行為，認為地方政府官員在政治上的目標是追求連任或晉升，其經(jīng)濟目標是追求個人經(jīng)濟收入和本級政府財政收入的最大化。農(nóng)地非農(nóng)化不僅可以通過提供非農(nóng)建設用地和資本兩種要素促進經(jīng)濟增長，而且可以使地方政府從中獲得財政收入和尋租的機會，所以現(xiàn)實中地方政府熱衷于推動農(nóng)地非農(nóng)化，甚至不惜違法違規(guī)。

(二)土地管理中地方政府角色錯位的制度原因

對土地管理中地方政府角色錯位的制度原因，學者們做了許多的探討。大家普遍認為，制度不配套、結(jié)構(gòu)不合理是目前地方政府角色錯位的主要原因。學者們研究最多的是土地征用中的制度問題。一般認為，征用范圍過寬、征用補償標準低、補償范圍窄、征用過程缺乏監(jiān)督與制約是土地征用制度存在的根本問題。在此之外，錢忠好等(2004)對政府征用的經(jīng)濟誘因進行分析，認為我國現(xiàn)行的土地征用制度的典型特征是政府壟斷。這種壟斷刺激了地方政府的征地欲望，誘使其利用政策漏洞采用機會主義行為，通過對征用土地的權(quán)利束進行分解。劉東、張良悅(2007)提出，低價土地征用的壟斷購買權(quán)是地方政府土地征用過度激勵的前提條件，而土地發(fā)展權(quán)的缺失是地方政府土地征用過度激勵的制度因素。這一缺陷使地方政府在土地征用過程中大大減少了征地成本的約束，并形成了征地過程中政府“暴利”的財富效應。程世勇、李偉群(2008)認為，隨著資本和土地要素稀缺性的變化，土地征用的規(guī)模和成本已成為制約地方投資率的重要因素。中央和地方在土地工業(yè)化利用上的權(quán)利配置和目標函數(shù)的非一致

性，導致地方政府目前在土地利用行為上的越位、缺位和錯位，問題的關鍵在于應通過調(diào)整制度供給影響成本收益關系并最終影響地方政府的決策。

如果說對土地征用是從“進”的環(huán)節(jié)來研究的話，中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心(2006)則從“出”的環(huán)節(jié)來分析地方政府的行為。課題組認為，我國土地利用的流程為地方政府謀取利益提供條件；土地有償使用的二元政策使地方政府的土地收益與稅收收入互補。因此在財權(quán)與事權(quán)不匹配，特別是城市基礎設施建設開支由地方城市一級財政承擔的情況下，地方城市政府以“經(jīng)營城市”理念為指導，謀求土地收入最大化。周滔等(2006)通過博弈模型分析土地出讓市場后認為，出讓部門的行為源于其違規(guī)行為所得遠超過正常收益，且被查處的機會成本小。而監(jiān)管部門的激勵約束機制與監(jiān)管行為的好壞無直接聯(lián)系，因此，土地出讓市場不正常行為的淺層次原因是利益沖突和非正當?shù)睦婢?，深層次的原因在于制度結(jié)構(gòu)的殘缺。

還有的學者運用博弈的方法分析制度系統(tǒng)。唐在富(2007)分析了中央政府和地方政府的多個博弈模型，認為，在中央對違法行為不可能做到百分之百查處的情況下，地方政府行為就具有一定的投機性。加之官員任期存在階段性，現(xiàn)有的成本收益布局決定了地方政府會在土地調(diào)控中采取欺騙行為，從而造成中央土地調(diào)控中的梗阻。解決問題的關鍵在于提高非法用地成本，做好土地監(jiān)察，降低監(jiān)督成本等。張飛(2006)通過博弈模型分析農(nóng)地非農(nóng)化中地方政府與中央政府的行為，認為中央政府的行為取向存在矛盾，對違規(guī)行為的查處也不具有恒定性。雖然中央政府對農(nóng)地非農(nóng)化政策進行了多次變革，但由于沒有徹底改變地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的成本收益格局，使得違規(guī)仍然是其最優(yōu)選擇，因而制度變革沒有達到預期目標。

三、土地管理中地方政府角色規(guī)范的基本思路

對于地方政府角色的規(guī)范，學者們提出了許多建議。分析的角度不同，提出的建議會有一些差別。概括起來主要包括以下幾個方面；

規(guī)范地方政府的行為。中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心(2006)認為，需要從體制上消除地方對“土地財政”的過度依賴。畢繼業(yè)等(20Q3)認為，要解決中央政府與地方政府之間在土地收益分配問題上的矛盾，中央政府應當降低收益分配比例，同時在財政監(jiān)督體制、產(chǎn)權(quán)體制、土地基金專項管理體制上加大對地方政府的約束力。在耕地保護和農(nóng)地非農(nóng)化方面，汪陽潔、李世平(2007)提出，要保護好耕地，必須抑制地方政府耕地非農(nóng)化沖動，將耕地保護納入地方政府的主要政績考評，補償?shù)胤秸虮Ｗo耕地所導致的機會成本的損失，提高不保護耕地的成本，打破地方政府對土地一級市場的壟斷。曲福田等(2005)認為，未來協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護矛盾應當是供給新的制度，包括，調(diào)整土地價格收益分配關系，抑制地方政府為獲取年巨額土地收益而推動農(nóng)地非農(nóng)化；提高土地資源市場化配置程度，發(fā)揮土地市場對農(nóng)地非農(nóng)需求的調(diào)控作用；加強土地產(chǎn)權(quán)建設，完善土地產(chǎn)權(quán)體系。

加強監(jiān)督和制約。從土地管理的立法和執(zhí)法角度，程燁(2004)提出，我國物權(quán)法、土地法和土地管理法不完善，現(xiàn)行法律體系中的法律沖突，“三權(quán)”(行政執(zhí)法權(quán)、土地財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營管理權(quán))主體不分以及權(quán)力制衡機制不完善是執(zhí)法不嚴的主要影響因素。建議完善立法，建立權(quán)力制衡的內(nèi)控機制，健全社會監(jiān)督措施，根據(jù)整體功能的需要對管理系統(tǒng)進行整合與優(yōu)化。胡傳景等(2007)則從權(quán)力制約角度提出，解決地方政府的土地違法問題，首先必須做到執(zhí)法必嚴、違法必究；其次，要針對政府土地違法背后所暴露出來的行政、司法以及立法等深層次問題進行改革，從制度上預防政府違法行為的發(fā)生；再次，樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟增長機制。

賦予農(nóng)民參與管理的權(quán)利。秋風(2006)從我國土地征用的過程來分析，提出調(diào)整土地管理制度，需要突破原來的思維模式，在中央除以行政手段監(jiān)督地方之外，再引入民眾權(quán)利一維，從而形成中央政府、地方政府與民眾之間的“穩(wěn)定三角”，讓各方相互制約而又各得其所。王騷等(2007)從決策科學的角度提出，為解決地方政府土地利用中出現(xiàn)的問題，保障土地可持續(xù)發(fā)展和保護農(nóng)民利益，進行土地管理制度和官員績效考核制度的改革固然重要，但更重要的是，要改變土地管理模式，使農(nóng)民能夠真正參與到土地管理決策中來。

四、簡評

綜觀近十年來學者們對土地管理中地方政府角色的研究，可以看出，許多學者涉足這一領域并取得了成果。但是目前對這一問題的研究，仍存在一些不足：

1、目前對土地管理中地方政府角色的研究，雖然對一些具體行為過程(征用、農(nóng)地非農(nóng)化、土地市場等)有所描述，但是缺乏對某一個地方政府角色轉(zhuǎn)變過程的實證研究。同一級地方政府，在不同的制度約束條件下，其角色和行為選擇有所不同。同一級地方政府，在相同的制度約束條件下，其角色和行為選擇也會不同。由于中央和地方、地方內(nèi)部沒有形成有效的權(quán)力制約機制，地方政府及其行政長官的個體差異成為影響各地土地利用問題解決的另一個重要因素。目前需要對改革開放以來地方政府角色及角色轉(zhuǎn)變的過程進行實證性的個案研究，在此基礎上，建立對地方政府角色研究的分析框架。

2、許多成果不加分別地把中央政府以下的各級地方政府作為一種類型進行研究，忽視了我國地方政府的多樣化類型。按照地方政府獲得國家法律和中央政府授權(quán)種類的不同，可以分為一般地方政府、直轄市地方政府、經(jīng)濟特區(qū)政府、特別行政區(qū)政府、民族區(qū)域自治地方政府。按照地方政府獲得授權(quán)的層級不同，可以分為省級地方政府、自治區(qū)直轄市地方政府、縣級地方政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府等四個地方政府層級。各地方政府面對的制度環(huán)境不同，角色及其行為選擇會出現(xiàn)巨大差異。“不同層級政府的政治企業(yè)家面臨的政治風險及其與地方利益關聯(lián)度的差異，決定了他們在相近的制度環(huán)境下可以作出不同的行為選擇，由此形成政府行為模式的層級間差異?！?何星明，2007)因此，對于土地管理中地方政府角色的研究，應當依據(jù)其在土地管理中的不同層級，分別討論。

3、土地管理中地方政府角色研究與地方政府角色的一般情形有所不同。土地管理中地方政府的角色研究會面臨一種與一般情形完全不同的特殊問題。如果說1998年《土地管理法》之后，地方政府還享有部分審批權(quán)的話，那么在省以下的垂直管理體制下，市縣、鄉(xiāng)政府已沒有土地審批權(quán)。然而，沒有了土地審批權(quán)的省以下地方政府，仍然可以經(jīng)營土地，通過土地來擴大財政收入?？梢?，在土地管理中始終存在一個如何理順地方政府土地利用和土地管理關系的問題?，F(xiàn)在的很多研究在這個問題上雖有所涉獵，但是還沒有形成一個比較成熟的理論作為分析研究的基礎。如果不能將這一關系處理好，那么對地方政府角色的研究只能是對現(xiàn)象的批判，沒有理論框架的支撐。

4、地方政府角色的研究涉及到經(jīng)濟學、政治學、法學、行政學等諸多學科。目前對土地管理中地方政府角色從經(jīng)濟學角度研究的多，而從其他學科角度研究的比較少。如從經(jīng)濟人假設出發(fā)分析地方政府的行為，或者更多的是借鑒西方制度經(jīng)濟學的博弈論模型對制度進行分析；而從其他學科角度的研究雖然都注意到土地管理中地方政府利益的問題，但是在一個理論分析框架下展開的比較少。另外，目前學者們從各學科角度研究得出的結(jié)論相互之間關聯(lián)度不大。以目前對地方政府角色規(guī)范的研究來看，學者們的觀點主要涉及中央政府和地方政府的分權(quán)，地方政府內(nèi)部立法、行政和司法的分權(quán)，地方政府與農(nóng)民之間的分權(quán)，歸并在一起實際就是治理理論中的分權(quán)觀點。雖然分權(quán)在發(fā)達國家被證明是一個有效的土地管理政策，但是具體運用到我國以及其他一些發(fā)展中國家，還存在許多限制性的因素，如管理體制、行政能力、政治民主、法制建設等。對我國土地管理中地方政府角色的研究，我們需要從多學科角度系統(tǒng)地展開。

(責任編輯葉娟麗)